建设自贸区（港）如何争取国家事权下放海南

梅振中

2018年4月13日，对海南人民来说是一个特殊的日子。习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布，海南建设自由贸易区和中国特色自由贸易港。这是中央赋予海南的重大政策利好，必将推动海南形成新一轮的改革开放热潮。“自由”是自由贸易区（以下简称自贸区）和中国特色自由贸易港（以下简称自贸港）的标志特征，人员、资金、货物的自由往来是自贸区和自由港的最大优势。一直以来，海南作为中国的一个省份，国家在对外通关、税收、外资、贸易、金融等领域的管制上与其他各省并无区别，很多的事权都在国家各部门。为了降低和精简管理层级，进一步放开进出管制，更加高效地建设自贸区和自贸港，应当采取多种措施争取相关的国家事权下放由海南行使。

一、争取相关国家事权下放海南对建设自贸区和自由港具有重大意义

国家事权是相对于地方事权来说的，是指中央国家机关所享有的各种管理权限，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的权力等。地方事权则是指省、市、县等地方国家机关所享有的各种管理权限。一直以来，我国在进出境管理方面一直采取的是从严把关的政策，很多管理权限都在各部委甚至国务院，管理的层级高、环节多、流程长。而且这涉及到中央与地方责任划分和认定的问题，操作起来更加慎重。因此，有关企业和个人在出入境方面需要耗费较多的精力、时间、费用，效率相对还比较低。比如我国是世界第一贸易大国，但根据有关国际组织公布的通关效率排名为90多位。应该说，目前这种进出管理的模式与自贸区和自由港要求的快速、便捷、高效有一定的距离。《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，本意见提出的各项改革政策措施，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大或国务院统一授权后实施。中央有关部门根据海南省建设自由贸易试验区、探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策需要，及时向海南省下放相关管理权限，给予充分的改革自主权。海南应当积极向国家争取将与人员、资金、货物等自由进出有关、涉及对外贸易、投资、金融、税收等的国家事权下放，进一步降低管理层级、减少管理环节、缩短管理流程，并做到管理职责与管理责任相匹配，为建设自贸区和自贸港提供更加自由、开放、高效、公平、透明的营商环境。

二、争取国家事权下放的授权模式分析

世界上有新加坡、迪拜等比较成熟的自贸区，我国香港也是有名的自贸港，国内也已经设立了11个自由贸易试验区。几乎每个自贸区或自贸港都存在国家事权下放的问题，所采取的有统一授权、分项授权等多种模式。海南建设自贸区和自贸港应当在借鉴上述地区经验的基础上，结合海南实际，争取较优的国家授权模式。

（一）争取大一统的授权模式。大一统的授权模式是指国家只是对自贸区进行统一的、抽象的授权，除了涉及国家主权等重要事项之外，其余事项基本上下放自贸区，具体事项的范围、幅度等由自贸区自行确定。应该说这是最高程度的授权，基本上各个政策都是由自贸区自己来决定，开放程度也是最高的，我国的香港就是采取的这种模式。海南建设自贸区和自由港应当尽全力向国家争取这种类型的授权，积极促成全国人大能够针对海南出台类似《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的最高立法授权，规定除了涉及国家主权等重要事项以外，其他的具体权限均由海南省来决定，报国家有关部门备案。应该说，争取大一统授权的难度是比较大的，涉及到方方面面的关系，涉及到传统与现实的考量等，具体的还需要与国家有关部门进行商量。

（二）争取分领域统一的授权模式。分领域统一授权的模式是指国家针对通关、贸易、投资、金融、税收等领域或者该领域的某一个重大问题对自贸区进行统一授权，将涉及该领域或者领域内的某一重大问题的事项统一下放给自贸区。如果大一统的授权模式不能争取到，那么也尽量争取国家采取分领域统一授权的模式。从大一统到某一个领域，应该说授权的程度已经进一步限定和缩小，风险的范围和可控性已经比较明确，是一种相对比较容易争取的授权模式。这种授权模式兼顾了国家有关部门和海南的关系，能够提高双方的积极性。在授权的领域方面由国家有关部门审查确定。授权后具体事项的范围、幅度等由海南自行决定，事后再报国家有关部门备案，无需就每一个事项均报国家有关部门确定。

（三）尽量避免采取分项授权的模式。分项授权的模式是指国家每次都将某一项或者若干项权限专门下放某个自贸区。目前，我国11个自贸试验区所采取的就是这种模式，比如《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2013年8月30日第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）。这种授权模式也能够给自贸区下放一些事权，但是力度较小，而且容易出现挂一漏万的情况。徒法不足以自行，每一项管理职能都与相关的其他权限一起构成一整套的制度体系，对某个或者某些行政相对人进行共同管理，而且很多配套的管理权限都是隐性的。比如对于某项工作往往都有法律法规、国务院文件、政府或者部委规章、地方政府或者部委文件等多个层级、多个方面的制度配套。如果仅仅下放该项管理权限，其他的配套制度没有相应进行授权，那么就可能会出现单头冒进的情况，很难取得综合性、系统性的改革效果。从11个自贸试验区的情况来看，他们提出的后续需求和频次明显比较多，但是由于每次授权都不可避免地走调研、起草、上报、征求意见等一系列的程序，争取的时间很长、难度很大，导致政策的及时性和灵活性不足。在这方面，海南也有过先例，比如《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号）规定，由财政部牵头抓紧研究在海南试行境外旅客购物离境退税的具体办法和离岛旅客免税购物政策的可行性，另行上报国务院。财政部随后发布的《关于开展海南离岛旅客免税购物政策试点的公告》（中华人民共和国财政部公告2011年第14号）规定免税购物金额为人民币5000元以内等。此后，海南不断向财政部争取，财政部才陆续出台诸如公告2012年第73号等陆陆续续将免税购物金额提升到1.6万元。所以，海南建设自贸区和自由港要避免走这种分项授权的模式。

海南能够争取到什么样的授权模式，除了自己的努力之外，最后还是由中央来定。尤其是国务院各部委的意见是非常重要的，在一定程度上能够直接产生影响。特别是如果他们强烈反对，而我们的理由又不是非常充分的话，中央很有可能就不会将相关的权限授予海南。因此，海南省级相关职能部门要格外重视与国务院各部委之间的沟通协调，采取各种办法，积极争取他们的支持和理解。要充分说明如果不下放某项国家事权，我们在这方面就做不了或者效率很低；如果能够下放，我们就有能力、有责任为国家做些什么；下放的风险以及如何进行控制等。

三、相关国家事权的分类及下放的可能性分析

国家事权涵盖的范围很广，包括国家主权、军事、行政管理、司法等多个方面。对涉及国家主权、军事等的国家事权，是不可能下放给海南行使的，与建设自贸区和自贸港也没有关系。海南要争取下放的国家事权更多的是涉及经济、行政管理等方面，尤其是在对外通关、外资、贸易、金融、税收等领域。在争取下放国家事权的过程中，海南要结合自身建设自贸区和自贸港的特点，有针对性的、有所区分的提出需求。

（一）从事权所属的国家机构来进行分类及下放的可能性。我国的中央国家机构主要有全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及各部委、中央军委、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院等。从建设自贸区和自贸港的实际情况来看，全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及各部委、中央军委、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机构的权限一般不需要下放。需要下放的主要是国务院及各部委的事权，特别是国务院各部委的很多事权都需要下放海南省政府及其所属的职能部门或者各部委派驻海南的分支机构。因为海南省政府及其所属的职能部门或者各部委派驻海南的分支机构的职能是与国务院各部委对应的，也具备相关的业务能力。最主要的是能方便企业办事，不需要其在北京和海南之间来回跑，能够显著缩短办事时间、提高办事效率、节约办事成本。海南省政府也会对部委下放省级相关部门事权的实施情况进行严格把关、及时监管，再加上各部委的大力指导，下放的国务院部委事权在海南能够得到很好的运用。况且，各部委也还可以采取事中事后监管的措施对海南行使下放的事权进行监督。

（二）从事权的依据来进行分类及其下放的可能性。按照我国现行的法律体系和国家机关的管理层级，国家事权可以为5种，包括法律规定的国家事权、行政法规规定的国家事权、国务院文件规定的国家事权、部委规章规定的国家事权、部委规范性文件（包括各种国家标准和行业标准）规定的国家事权等。对法律规定的国家事权，需要争取全国人大及其常委会的明确授权，才能下放海南行使；对行政法规规定的国家事权，需要争取国务院的明确授权；对国务院文件规定的事权，需要征得国务院同意才行，程序上要比行政法规规定的国家事权要相对简单。从11个自贸试验区的情况来看，他们在争取国家事权下放的过程中，因为法律、行政法规、国务院文件规定的都是相对比较宏观的内容，与自贸区建设相关国家事权是比较少的，其实更多的是需要突破部委规章或者规范性文件规定的国家事权。因为部委规章或者规范性文件规定的大部分都是具体的、可操作性的东西，比如设定或者扩大准入条件等，特别是有些部委的文件之间还存在不协调、不衔接等问题。如果在这方面海南能够有所突破，那么建设自贸区和自贸港的效率将得到很大的提升。对部委规章或者规范性文件规定的国家事权，也就是部委自己给自己设定的权限要区分情况采取下列两种办法进行处理：一是可以在征得其同意的情况下进行下放。特别是对海关等在海南有派驻机构的部委，对于要积极争取将权限下放给其派驻海南的机构，争取做到管理不出省。这种难度相对要小一些，毕竟还是由其自行审批，还属于其自行把握的范围。二是通过运用经济特区立法权、出台经济特区法规的办法进行变通。因为经济特区立法权是全国人大授予的立法权限，其层级高于部委规章或者规范性文件，所出台的经济特区法规的效力也应当高于部委规章，特别是部委规范性文件。此时，在海南经济特区范围内应当优先适用经济特区法规。这种处理方法当然也存在一定的弊端，比如海关等海南的派驻机构可能受制于有关上级部委的要求，在执行经济特区法规时压力比较大，经济特区法规在省外不能适用导致部分企业和个人在外省办事不方便等。但两害相权取其轻,两利相权取其重，如果运用经济特区法规能够快速解决问题，部委对此又没有明确反对，则应当尽快启动相关的特区立法，加快推进相关的工作。

中央决定在海南建设自贸区和自贸港的时间还很短，国家相关部门的热情还比较高，海南应当抓紧并充分利用好这段政策的热期，尽量争取在短期之内能够取得突破性进展。在与国家有关部门协商国家事权下放的过程中，只要可能是对海南有利的政策，只要可能对建设自贸区和自由港有帮助的事权，我们就要敢于提出需求、勇于开口甚至不惜“狮子大开口”。如果我们提出了很多很多的需求，即便是一部分被他们否定了，还有很多。而如果我们自己提出的需求就比较少，加上国家相关部门的严格审查，可能剩下的就很少了。国家相关部门对我们建设自贸区和自贸港的热情以及提出的需求应该也是可以理解的，况且提出的需求还要经过他们的审查，最后能够成功争取的跟我们提出的肯定不会完全一致。