乡村振兴中农村金融立法困境与路径优化

丁 佳

习近平总书记在党的十九大报告中提出：“实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。”①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2017-10-28.这为我们实施乡村振兴战略，健全农村金融立法提供了思想理论指导。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“强化乡村振兴法治保障，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”②中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见［N］.人民日报，2018-02-05.这为我们做好乡村振兴中的农村金融立法工作提供了方向指引和明确要求。农村金融是促进农村市场发展的“助推剂”，应使其沿着民生金融、普惠金融的方向发展与开展，农村金融立法是农村金融规范化、科学化、法制化、专业化的“金钥匙”，是乡村振兴的根本法治保障。为此，必须建构完善的农村金融法律规范体系和法律规范结构，促进“三农”事业健康发展。

一、文献梳理及问题提出

国内学术界、政治界从不同角度采用不同方法对“农村金融立法”这一问题进行相关研究，产生了一些具有原创性的理论成果，研究成果主要集中在以下几个方面：第一，农村金融立法制度改革。如周昌发认为可以通过变革农村金融立法、建立严格的农村金融监管法律制度、加强农村信用法制环境建设、加大农村金融司法保障制度这四个途径来加强农村金融生态法制环境建设①周昌发.中国农村金融生态法制建设研究［J］.云南社会科学，2013（2）.。刘莉亚认为应着重从金融组织机构创新、金融服务创新、融资渠道创新、风险保障机制创新、金融立法创新来加强金融支持新农村建设②刘莉亚.关于金融支持社会主义新农村建设的思考［J］.经济与管理，2009（3）.。第二，农村金融立法具体实施。全国政协委员郑鈜认为从加快农村金融立法进程、确定农村金融立法名称、明确农村金融立法范围、确定农村金融立法框架、明确农村金融立法内容、完善农村金融立法方式六个维度加强和推进农村金融立法③郑鈜.实施乡村振兴战略亟需加快农村金融立法［J］.中国发展，2018（1）.。刘莉亚认为需要从尽快启动金融立法，将农村合作金融政策法制化和加快民间金融立法研究两个方向下大力气。第三，农村金融立法有力保障。学者黄潇潇、邓冰聪从包容理念、可持续发展理念、保护农村弱势者权利理念三个层面创新指导理念，从实现发展权入宪、制定农村普惠金融基本法两个层面完善立法体系，从构建金融机构社会责任制度、构建农村弱势者金融权利倾斜配置制度、农村弱势者金融权利救济制度三个层面构建促进普惠金融发展主要制度，以这三个维度内容来完善农村普惠金融立法保障机制④黄潇潇，邓冰聪.论我国农村普惠金融立法保障机制的完善［J］.科技经济市场，2017（10）.。当然，还有很多学者的研究成果在这里不再一一赘述。显然，这些成果为我国推进农村金融立法工作提供了借鉴、指导、参考的作用，但也存在以下不足之处：第一，研究视角层面，已有的成果主要从宏观层面进行研究，而中观层面和微观层面的研究成果相对不足。第二，研究内容层面，已有的成果要么倾向于农村金融立法的问题及对策研究，要么倾向于框架结构和保障机制的研究，二者融合性研究成果相对不足。第三，研究主体层面，已有的成果主要倾向于服务新农村建设，而服务于乡村振兴的研究成果相对不足。这一方面是因为乡村振兴战略是在党的十九大报告中首次提出，并作为2018年中央一号文件颁发实施；另一方面是因为中国特色社会主义进入新时代，具有新环境、新矛盾、新目标，乡村振兴与新农村建设二者之间也存在着明显的区别。基于此，本文以此为出发点，梳理乡村振兴中的农村金融立法现状、揭示农村金融立法困境、提炼农村金融立法框架、建构农村金融立法路径，一方面丰富乡村振兴金融立法问题理论成果，另一方面为实施乡村振兴、健全金融立法实践提供指导。

二、乡村振兴中农村金融立法现状

第一，法律完备状况。在实践中，我国农村金融工作主要由三家国家政策性银行（中国人民银行、农业发展银行、国家开发银行）承担金融信贷实施。1993年颁布的《中国人民银行法》对加强支农、惠农政策性银行法律监管提出了具体明确的规定，但之后的2003年《中国人民银行法》修订版又取消了这些具体规定，使政策性银行和商业性银行在法律监管方面趋同。随后颁布的《银行业监督管理法》附则中关于支农、惠农政策性银行立法工作保留了一定的空间。目前，就已经出台的法律法规而言，没有一套系统明确的、专门的支农、惠农政策性银行的法律法规。国务院所颁发的《国务院关于金融体制改革的决定》与下发的各类组建、管理、检查等通知，皆是以文件的形式呈现，并非以行政法规的形式呈现。这表明支农、惠农政策性金融法的缺失使其游离于行政法律法规之外，处于一种“无法可依”的游离状态。

第二，法律约束力状况。关于支持“三农”发展的专门法律与行政法规层面，《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）、2012版《农业保险条例》均对于金融支农、扶农、农业保险作出了概括性的相关规定，如《农业法》的第45条和第46条，这可以说是金融支农的基本框架，但非具体操作运行，而《农业保险条例》则充当了暂时性、应急性、规范性的金融支农文件。关于支持“三农”发展的农村金融消费权利维护层面，更是缺少系统性、成效性、针对性的法律文件，一般较多的表现为管理部门的一系列工作规定或者管理规定，普遍约束力并不强，自然而然成效就差。

第三，法律系统性状况。《农业法》从法律层面划定了金融支农的总体框架和顶层规划，但未出台具体的行政法律法规。同时，对于政策性金融机构、商业性金融机构和合作社性金融机构等不同支农主体，在职责、地位等未进行明确、合理的区别，使其法律界限模糊。与此同时，《关于改善农村地区支付服务环境的改善意见》《村镇银行管理规定》《财政县域金融机构涉农信贷增量奖励资金管理办法》等分别是由人民银行、银监会、财政部所发布的部门规章或者规范性文件。这种条块分散模式严重降低了法律的系统性，大大减弱了法律效果，也大大增加了法律冲突发生的可能性。

三、乡村振兴中农村金融立法困境

现状是困境的前提，困境是现状的提炼。通过对乡村振兴中农村金融立法现状分析，笔者认为乡村振兴中农村金融立法存在立法层级过低、立法定位不清、立法内容错位三大困境。

第一，立法层级过低。伴随着乡村振兴作为国家级战略实施，振兴什么？如何振兴？靠谁振兴？这些都成为实施乡村振兴的时代之问。在实施乡村振兴的过程中，涉及到一个资源配置的问题，尤其是资金的配置问题，而金融业虽然具有高风险性，但对农业的促进、运用得当的话，可以起到“四两拨千斤”的效果。如何发挥金融助推乡村振兴？如何完善乡村振兴金融立法？学界、政界进行了深入的讨论，但就其共性来看，从国家层面研究制定专门的乡村振兴金融法律很有必要。但实际中，关于农村金融的一系列管理规定主要是由国务院所颁发的文件、通知等。从立法层级来看，文件通知并不能代替正式的行政法律法规，致使立法层级过低。这在某种程度上使农村金融实施工作法律缺失，同时对于农村金融监管工作缺少系统性、针对性和全面性。

第二，立法定位不清。立法究竟是为了什么？怎么样立法？立什么法？这是关系到农村金融立法方向和原则的问题，也更涉及到农村金融立法的初衷和成效。在现实的农村金融立法层面，存在立法定位不清的困境。政策性银行是执行支农、惠农政策的主体，一方面由于政策性银行在实施助农活动的同时，又以金融市场主体和金融政策主体的身份参与市场活动，另一方面关于政策性银行支农、助农、扶农的金融法律法规的不完善，容易致使政策性银行如“脱缰的野马”，这就很容易将政策性银行与商业性银行混为一谈。尤其是对于政策性银行具体的定位不强、定位不清，很容易导致不公平竞争现象发生，违背市场原则和市场机制。政策性金融机构立法定位模糊，不仅扰乱金融市场秩序，也不利于乡村振兴的实施。

第三，立法内容错位。实施乡村振兴，完善农村金融立法，关键在于明确农村金融立法的具体内容。但是在现实中，就政策性金融机构而言，相关金融法律存在立法内容错位，主要体现在以下三个层面：一是政策性金融机构部分内容存在一定的滞后，立法进度较慢。尤其是对其主业务的规定明显趋于僵化，容易促使其出现定位不清的危害。二是内容执行性差。有关政策性金融银行的规定，多是倾向于宏观领域的法律监管，无法实现设置监管机构的初衷，自然使内容的执行效果大大降低。三是内容缺失。查询目前政策性金融机构法律文件、规定等状况，发现在风险防范、监管运行、处理机制等方面未明确规定，这就导致本应规定的内容缺失。

四、乡村振兴中的农村金融立法框架

第一，加强乡村振兴农村金融法治建设。《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确指出“积极推进农村金融立法”①中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见［N］.人民日报，2017-02-05.，要求加强涉农金融的法治建设，尤其是重点打击农村存在的一系列非法集资现象，合理引导农村资金有序流动。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：“强化乡村振兴法治保障，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”②中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见［N］.人民日报，2018-02-05.全国上下掀起一场关于乡村振兴金融立法的大讨论。事实上，有关农村金融立法工作早在2009年时就逐步开始。那时，由全国人大农委作为牵头方，组织协同人民银行、财政部、银监会、税务总局、保监会等等单位参与农村金融立法。规范支农惠农责任、完善支农惠农政策、差别支农惠农监管是当前建设农村金融法的基本框架。但制定一部金融法律，不能从根本上解决现实农村出现的所谓金融诈骗乱想，亟需完善配套措施，依法有序深入开展综合性农村金融治理。

第二，强化乡村振兴农村金融法治督查。一方面要强化农村金融机构的部门责任，尤其是要强化银监会、保监会等监管部门职责，加强在贯彻国家支农惠农政策方面的作为，是否完全按照政策和要求执行，签署责任状。另一方面要明确支农惠农合作社、金融服务公司等的监管部门职责，上级部门要加强督查，严厉打击利用政策的行为，那些既套取国家补贴，又非法集资，伤及百姓利益的行为。同时要警惕当前互联网金融对农村的副作用，对农村互联网金融信贷制定出更加科学、合理、有效的监管机制、监管制度和监管法律。

第三，强化乡村振兴农村金融法律责任。关于乡村振兴，树立稳定压倒一切、发展压倒一切、责任压倒一切的理念，及时依法处理涉农金融民事纠纷。尤其是现在社会高度关注的金融诈骗和非法集资现象，进一步在法律层面明确民事案件与刑事案件二者之间的具体界限，严厉打击以维稳名义损害人民群众和涉农金融机构的合法权益的行为。在某种程度上可以说，保护二者的合法权益就是最大的维稳。妥善处理动产、不动产抵押担保等银行金融机构、担保公司的合法权益和应尽责任（包括业务责任和法律责任），严肃处理为非法集资、坑蒙拐骗、损害百姓利益的涉农金融公司站台的领导干部，对于构成民事犯罪和刑事犯罪的，要依法移交司法机关严格处理，以此来强化乡村振兴农村金融的法律责任。

五、乡村振兴中农村金融立法路径

第一，明确乡村振兴农村金融立法目的。农村金融立法的目的直接决定着资源的调配方式，直接决定着金融立法的实施成效。加强农村金融立法建设就是为实施乡村振兴提供法治保障，促进“三农”发展。为此必须要厘清四个界限：一是要厘清政策性银行和非政策性银行之间的界限。二是要厘清非法集资和民间正常借贷之间的界限。三是要厘清正规性金融业务和非正规性金融业务之间的界限。四是要厘清各类金融机构（诸如农村合作社、私募基金等）违法经营和合法经营之间的界限。

第二，明确乡村振兴农村金融立法逻辑。加强农村金融立法建设，必须实现问题导向与过程导向相统一、结果导向与源头导向相统一。农村金融立法逻辑有两个层面：一是农村金融立法为了什么；二是农村金融立法如何立。由于存在安全隐患，必须要加强农村金融立法。尤其是现在盛行的非法集资现象，公安机关进行处理时，除了宣传引导民众之外，要以非法集资行为的社会危害程度作为立案处理的参照。也就是说，以结果为导向，并非以源头为导向——即为什么会产生非法集资现象，如何有效制止非法集资现象。由此所带来的立法逻辑极易使农村金融立法进入一个误区，只要资金链没有断裂，集资人、集资公司即是合法性经营者，反之则是违法性经营者，由这种立法逻辑所带来的农村金融法律势必会导致自身的漏洞。

第三，明确乡村振兴农村金融立法结构。乡村振兴是一个系统性工程，农村金融立法也是一个系统性工程。首先要明确立法的主体。关于农村金融立法建设，当由坚持党的领导，全国人大农委作为主要牵头人，财政部、人民银行、保监会、银监会等单位部门作为协同部门进行立法建设。关于农村金融立法框架，加强乡村振兴农村金融法治建设、强化乡村振兴农村金融法治督查、强化乡村振兴农村金融法律责任。关于农村立法内容，包括政策性银行和非政策性银行立法、产业补贴和金融信贷的立法等。关于农村立法原则，实现党的领导、以人民为中心、农村金融稳定三者有机统一。关于农村立法目标，既要致力于促进乡村振兴，又要稳定农村金融市场，还要保障群众和金融机构的合法性利益。

第四，明确乡村振兴农村金融立法界限。首先明确非法经营与合法经营、非法金融机构与合法金融机构、非法业务与合法业务之间的界限。一方面要加大对支农涉农金融机构（包括政策性金融机构与非政策性金融机构）的合法性检查力度，包括经营检查、业务检查、依法守法状况检查等，以此作为判别合法与非法的一个依据。另一方面建议对现有的《合同法》不合时宜的地方进行修订完善。尤其是涉及重大资金交易、发生行为的地方，进一步规范民间借贷行为，明确民间借贷的范围、内容、原则、监管等，增强合约意识。其次明确非法金融主体。要依据《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》《网络借贷资金存管业务指引》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，金融机构以此为遵照开展业务，避免沦为非法金融主体，监管部门要以此进行监管，防止非法金融主体进入农村金融市场。最后建立个人破产制度。个人破产制度为制度救济陷入非法集资或者金融诈骗的百姓提供屏障，尽可能地将其损失降到最低，以此来强化农村地区民间信贷所存在的法律风险和信用风险。