政府功能与职责二分视阈下三沙市政府职能探究

江红义 李子昂 陶欢英

2012年6月，地级三沙市获批成立，使得我国有具体的地方政府来承担对三沙岛礁及其海域的有效管控，标志着我国南海维权进入到一个新阶段。由于三沙市因其授权管辖的国土性质、内外环境、人口数量、职责使命等皆具有不同于普通地级市的特点，因此实质上是一个特殊型地方行政建制。三沙市如何更为合理地设置政权机构体系，以便更为有效地履行其所肩负的神圣的职责使命，则无任何先例可循。三沙设市以来，政权建设稳步推进，但其与有效维护南海权益这一职责使命的要求依然存在较大的距离，历次中央领导人对三沙市的视察及指示、三沙市历次党代会与历次人代会都会提及加强三沙市政权建设即为明证。政治学的基本原理告诉我们，政府机构必须依据政府职能来设立，只有厘清政府职能，才能合理设置政府机构体系。由于三沙市是基于特殊政治目的而设置的，只有深入解析三沙市的政府职能定位，才能更为合理地设置相应的政府机构，三沙市的政府职能才能得到有效发挥。

一、地方政府的功能与职责

根据现代政府理论，探讨地方政府应以分析政府职能为基本逻辑起点。然而界定我国地方政府职能面临两大难点：一是职能定位；二是职能履行。作为舶来词，政府职能是回答政府“该做什么”“不该做什么”以及“由谁去做”的基本问题，在国外学术界有“governmental functions”“governmental responsibilities”以及“governmental role”三个词组与之对应。由于我国学术界在将政府职能一词引入国内时，未能实现对等翻译，使得“政府职能”一词在我国包含着若干含义，在实际操作中难以用“政府职能”一词涵盖与其相关的所有政治现象。

政府职能作为政府的一种行为，构成复杂，兼具系统性和整体性。仅以政府职能一词，涵盖地方政府的行为，难免出现概念混淆、逻辑不清的问题。参照学者朱光磊的观点，可将政府职能细分为政府的功能和政府的职责两个相辅相成的基本层面①朱光磊.现代政府理论［M］.北京：高等教育出版社，2006：11.。其中，政府功能（governmental functions）隶属政治统治范畴，着重于对社会政治关系的调整，阐释政府的社会角色以及政府应当如何利用公共权力调整各种社会关系，即政府该做什么；政府职责（governmental responsibilities）多涉及政治管理的内容，表现为管理人与人的活动，是政府的主要工作任务以及对社会所要履行的基本义务，即政府如何去做。作为政府的两个基本属性，政府功能与职责互为建构，统一于政府职能的整体。政府功能在现实中表现为政府构建和维护政治秩序的统治活动，通过保障和维护稳定的社会秩序为政府职责履行创造必要的条件。但政府的能力毕竟有限，政府功能势必呈现层级性变化，自中央到地方，也许政府功能的内容大体一致，但施政的侧重点应有所不同。政府职责指向政治管理行为，是政府所承担的社会公共职能、优化资源配置、满足社会需求等具体工作任务，政府通过承担这些工作任务强化政府功能的实现基础。

由于我国幅员辽阔，而且各地区情况迥异，因此不同层级的政府对政府功能与职责的配置理应有所区别，甚至表现出较为强烈的地域色彩。详言之：

一是我国地方政府的功能与职责虽然和中央政府整体性的政府功能与职责相联，但又有其特殊性。我国中央政府的功能履行主要立足于国家利益的全局性定位，着眼于政府不得不处理的社会重大关系，即：对国家的阶级性与社会性、公平与效率、集中与分权、整体与部分、国家与国家之间的五对基本关系的调整②朱光磊.现代政府理论［M］.北京：高等教育出版社，2006：75-86.。而地方政府的政府功能承接着处理这五对基本关系，“一般都扮演着执行与被执行、领导与被领导、调控与被调控、指导与被指导的双重角色”③沈荣华.中国地方政府学［M］.北京：社会科学文献出版社，2006：6.。但有别于中央政府的整体性功能，地方政府可以因地制宜、有选择地侧重于对其中某一对或几对关系进行重点调整，而将其他关系置于次要地位。就我国中央与地方的政府职责关系而言，我国中央政府的职责整体而广泛，涉及国家政治经济社会生活的方方面面。而地方政府承担着对管辖地区的统治与管理，其政府职责较为具体，对于“做与不做、做多做少”等方面往往具有较强的灵活性，越是基层政府，政府的职责履行越具体。

二是我国地方政府的功能与职责相辅相成，统一于地方政府职能的整体。具体表现为：一方面，地方政府的主要功能目标是通过贯彻落实国家的政治统治秩序，将本地区内的社会矛盾与冲突控制在可调节的范围内，从而确保本地区政治经济社会秩序的平稳运行，为其政府职责的履行奠定社会政治基础；另一方面，地方政府通过合理的职责配置，对本地区的社会公共事务进行有效管理，实现社会共同利益的诉求，缓和社会利益矛盾冲突，保障社会的有序运行，强化政府功能发挥的基础。鉴于地区差异，难以对我国所有地方政府的政府职能一言概之，需因地而论，尤其是特殊型地方行政建制，其政府职能理应呈现出不同于普通型地方行政建制的特殊性。

二、三沙市政府职能的功能定位

（一）三沙市的独特市情

三沙市具有独特的市情：其一，海域辽阔。三沙市授权管辖着我国南海海域“断续线”内的西沙、南沙、中沙诸岛及其海域，管辖海域面积高达200多万平方千米，而陆地面积仅为13平方千米。其二，人口稀少。作为海南省的第三个地级市，三沙市现有常住人口2500多人，远未达到普通地级市对人口数量的基本要求。其三，外部环境复杂。表面上三沙市管辖海域辽阔，资源丰富，然而源于20世纪六七十年代的南海争端，使得三沙市所管辖的海域已有43个岛礁被南海声索国侵占①李金明.南海问题的最新动态与发展趋势［J］.东南亚研究，2010（1）.。由此带来的连带后果就是海域被分割、资源被掠夺。这种复杂的外部环境使得三沙市处于南海争端的前线。

基于以上市情，三沙市所管辖的国土性质是极为辽阔的海域，同时这片海域面临着极为复杂的外部环境。所以，三沙市必然具有不同于普通地级市的政府功能。

（二）三沙市的基本政府功能是维护海洋权益

地级三沙市的设立对于应对三沙海域争端、维护南海权益具有明显的区位优势。首先，彰显我国政治统治的存在，解决了对三沙海域无法开展有效行政管辖的问题。与越南政府设立长沙县和黄沙县、菲律宾政府设立卡拉延市等举动来表明其在南海海域的权益存在相比，我国政府在三沙海域迟迟没有设立地方政权来宣誓我国的南海权益，三沙市的设立无疑具有划时代的意义。其次，有利于开展直接有效的维权行动。一方面，以地级三沙市的行政建制来行使三沙海域的管辖权，可以有效发挥我国地方政府应对三沙海域争端的时效性和行动力，弥补中央政府在三沙海域管控的不足，从而使政府功能发挥和职责履行的载体更加完备，行政效率显著提高。另一方面，三沙警备区的成立能够有效协调三沙海域内的军地关系，协助地方政府的海监、海事等部门功能的发挥，有效监控和调度海上执法力量来应对挑衅。最后，以地方政府来管控三沙海域，提升了矛盾冲突的可控性，有利于维护我国与周边国家的关系。

总之，三沙市作为我国独特的群岛型地级市，其设置的主要目的是为了维护我国主张管辖的三沙海域的海洋权益，这也是三沙市的基本政府功能。

（三）三沙市政府功能得以发挥的支撑条件

三沙市政府功能的发挥要为其政府职责的履行创造安全稳定的内外环境。基于此，要以明确三沙市的政府功能定位为切入点，积极创造我国不同层级政府间的纵向合作机会，发挥地方政府在南海争端中调节国与国之间关系的作用，以此支撑三沙市的政府功能能够得到有效履行。

1.完善三沙海域管理依据与管理体制

我国是单一制国家，地方政府在中央政府的领导下，可以在贯彻中央政府“关于社会发展的宏观意图基础上，彰显地方特色”②郭智.加快地方政府职能转变的目标及措施［J］.人民论坛，2016（11）.。但由于我国法律体系不够完善且可操作性不强，地方政府不仅在职责权限上是中央政府的翻版，彼此之间的分工也不明确，从而导致国家海洋局南海分局及其他国家海洋管理机构、海南省政府与三沙市政府之间在海洋管理上呈现出权限模糊、职权重叠的现象。另外，国内学术界对地方政府功能的探讨多集中于陆地，对以海洋管理为主的三沙市政府功能的探讨基本无先例可循。因此，在不同层级政府的关系上，笔者认为三沙市政府功能施政的侧重点在于理顺其与中央政府、海南省政府的海洋管理职权，避免职权错位，创造政府间的纵向合作机会。

首先，完善三沙海域相关的法律法规体系。国家虽然授权三沙市管辖西、南、中沙群岛及其海域，但是相应的海域性质缺乏进一步的法律规定，如我国目前只是划定了大陆、海南岛、西沙群岛的领海基线，但是对于“断续线”的性质、南沙与中沙群岛的领海基线尚未划定等。不仅如此，我国目前的海洋法律法规，多是专项法规，缺乏明确具体的法律法规来区分三沙市和国家海洋局南海分局等其他海洋管理主体的管辖范围和职责权限。在现有法律体系尚未健全的基础上，三沙市政府功能的发挥应依托我国现有的法律体系，充分行使地方立法权，制定一系列符合本地区海域管理的地方性法规，从而为其政府功能的充分发挥奠定法律依据和基础。

其次，理顺三沙海域管理体制上的职权划分。我国现有的海洋管理体制从纵向上表现出中央统一管理和授权、地方分级管理相结合的特征，横向上主要依托海洋资源的属性及其开发产业而划分。这种松散的海洋管理体制使得各部门既共同运作却又各自为政，不仅降低了行政效率，而且不利于实现我国对三沙海域的有效管控。尽管2013年以来国家针对海域管理体制尤其是海上执法体制大部制改革初步扭转了这种局面，但是目前改革依然没有完全到位。因此，理顺三沙市政府与中央政府及海南省政府间的海洋管理范围及职责权限是当务之急。

最后，协调好三沙市政府与军方的关系。长期以来，我国对于三沙海域的管控主体是军方，使得三沙海域长期以来一直处于军事管制状态。地级三沙市设立以后，不可避免地会产生地方政府与军方在三沙海域管控方面的矛盾及不协调问题，从而限制了三沙市政府功能的有效发挥。必须认识到，在维护海洋权益、应对南海争端方面三沙市政府具有军方所不具备的独特优势，因此有效发挥三沙市政府独特的政府功能必须理顺军地关系，形成一种军地关系协调的局面，从而为三沙市政府功能的有效发挥提供军事力量支撑。

2.强化三沙市的外事功能

一方面，处理好与南海声索国之间的关系。由于三沙市地处南海争端的前线，完善三沙海域相关的法律法规体系是三沙市有效管控三沙海域的基本前提。以此为基础，三沙市应加强海上监视执法，“依法打击声索国的直接侵犯行为”①李志文.我国在南海争议区域内海上维权执法探析［J］.政法论丛，2015（3）.，并对侵权人员以国内法予以审判，从而较好地起到宣誓主权的效果。在直接反制的同时，三沙市还可以通过制定行之有效的政策来吸引人口迁徙到三沙市，实现对三沙海域主权的法理宣誓。然而无论是直接反制还是人口迁移，都会涉及到与南海声索国之间的外事纠纷问题。因此三沙市应该强化其外事功能，控制好中国与南海声索国之间矛盾与冲突的性质和范围。

另一方面，积极向世界传播中国的南海主张。目前，在南海争端中，域外大国主要通过诋毁我国国家形象、推行话语霸权、设置话语议题等方式声援南海声索国的南海权利主张。基于此，三沙市政府应积极开展地方外事工作，通过官方的政治话语对域外大国的话语遏制进行反制，占领三沙海域话语权的高地，建构起我国维护南海权益的正当形象，从而服务于国家外交大局。不仅如此，开展地方外事工作还可以产生较为明显的正向外溢效应，即能够有效促进区域性的协商与合作，尤其是在当前我国积极推进“海上丝绸之路”倡议的背景下，能够有效缓和我国与南海声索国之间的紧张关系。

三、三沙市政府职能的职责定位

基于我国单一制国家政府职能的导向目标，三沙市政府理应具备诸如公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等具体职责。由于纵向间政府职责的差异性以及三沙市的特殊市情，难以用此四项基本职责来涵盖三沙市政府的所有具体职责。因此，三沙市政府的职责定位应依托其独特市情，以三沙海域的岛礁建设与管理为支撑、以三沙海域的海域管理与控制为重点、以三沙海域的海洋公共服务供给为基础、以三沙海域的海洋环境保护为抓手，四者环环相扣、由点及面、相互补充，充分体现三沙特色，共同推进三沙市政府职责的顺利开展，为三沙市政府功能的有效发挥奠定基础。

（一）以三沙海域岛礁的建设与管理为支撑

三沙海域遍布大大小小的岛、礁、滩、沙，陆地面积狭小且远离大陆，航线密集，自然环境恶劣，导致这片海域海况复杂多变。有别于普通地级市，三沙市政府职责的履行必须立足岛礁进而推进各项具体工作，因此对三沙海域的岛礁进行建设与管理是三沙市政府的首要职责。这一职责履行的基本要求，应以基础设施建设为主、制度建设为辅，以此推动三沙市政府职责履行的常态化。在岛礁建设方面，一是要加快机场、码头等关键基础设施的建设；二是要加快自动气象站、海洋观测站、海水淡化、灯塔等重要民事功能设施建设；三是做好岛礁防护工程的规划建设，防止岛礁被侵蚀与淤积；四是开展诸如岛礁绿化等环境工程建设，改善常住居民的生存环境。在制度建设方面，通过制定一系列关于各岛礁的城市规划、岛礁环境卫生保护、岛礁项目建设评估、居民捕捞作业等政策法规，监管岛礁建设的项目工程，规范岛内常驻居民与外来人口的行为，实现三沙市政府对所辖三沙海域岛礁的有效管理。

（二）以三沙海域的海域管理与控制为重点

根据《联合国海洋法公约》《国际海上人命安全公约》《国际海上搜寻救助公约》《国际救助打捞公约》等一系列国际公约的规定，三沙市政府作为沿岸国及公约缔约国的一级地方政府，理应在三沙海域承担起环保、搜救、保障航行安全等国际义务，防范和消除各种传统安全与非传统安全威胁。因此对于三沙市政府而言，对三沙海域进行管理与控制既是维护我国南海权益的内在要求，也是国际法赋予的重要职责。这一职责的有效履行，应以完善三沙海域相关的法律法规体系为前提，以整合一支隶属于三沙市的海上监视执法队伍为依托，通过巡航执法等方式对涉及海洋权益、海洋资源、海洋环境的违法、违规事件予以监视执法，并对违反法律法规的境内境外行政相对人予以法律制裁。由于海域管理与控制本质上属于行政执法范畴，因此三沙市这一政府职责的有效行使有赖于三沙海域相关法律法规体系的完善、海洋管理体制的健全、海上执法队伍的整合。只有具备这些条件，三沙市政府才能充分行使海域管理与控制这一职责，从而有效维护三沙海域的海洋权益及履行国际法所赋予的相关国际义务。

（三）以三沙海域的海洋公共服务供给为基础

根据国际法的相关规定，沿海国家政府有义务向其管辖海域范围内从事各种涉海活动的国内外主体提供环保、搜救、保障航行安全等公共服务。三沙海域不仅是重要的国际航道要冲，而且拥有非常丰富的渔业资源和油气资源，海洋活动极为频繁。因此对于三沙市而言，为三沙海域范围内从事各种涉海活动的国内外主体提供海洋公共服务是其一项重要的政府职责：一是维护海洋社会秩序的安全稳定。通过强有力的海上监视执法，防范和消除各种安全威胁，制裁三沙海域内的国内外不法行为，为三沙海域提供一个稳定有序的社会秩序。二是强化三沙海域航海保障能力。通过岛礁相关基础设施建设和航海坐标建设，及时收集和发布三沙海域内航线的动、静态信息，强化海上搜救等航海保障能力，确保三沙海域航道的安全畅通。三是完善对三沙渔民的公共服务供给。依托岛礁建设构建三沙海域内各岛礁之间的联络联通体系，为三沙渔民建立健全相应的户籍制度与社会保障制度，并致力于实现三沙渔民基本公共服务的均等化。由于海洋公共服务供给需要坚实的财政予以保障，一方面三沙市有必要积极争取中央财政和海南省财政的支持；另一方面在三沙海域的海洋公共服务供给中引入诸如招商投标、政府购买海洋服务等市场竞争机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。此外，创造各种行业组织、社会组织参与三沙海域海洋公共服务供给的机会，发挥行业组织和社会组织在技术、服务等的优势，弥补市场自发性带来的漏洞，形成政府主导、社会参与、市场配置的良性循环①张开云，张兴杰，等.地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径［J］.中国行政管理，2010（1）.。

（四）以三沙海域的海洋环境保护为抓手

由于海洋自然环境稳定性较差、环境容量有限，而且海洋经济呈现出强外部性的特征，行为主体的经济理性难免会出现海洋环境污染、海洋资源浪费等“公地悲剧”，因此保护海洋环境也就成为沿海国家必须突出强调的一项重要政府职责。作为授权管辖三沙海域的地方政府，三沙市政府必须高度重视海洋环境保护这一职责并将其作为全部政府工作的一个重要抓手。首先，加强岛礁生态环境保护。基于岛屿变化规律及岛礁与海洋生态环境的关联性，按照“一岛一礁一策”制定科学的岛礁生态环境保护方案，有效增强各岛礁、暗礁的稳定性。其次，加强海洋生态环境的制度建设。通过出台三沙海域的海洋环境法规政策、建立三沙海域生态保护区、严格落实伏季休渔制度等方式保护海洋生态环境，积极履行《联合国海洋法公约》第192条、第193条规定的相关义务。再次，加强海洋生态环境的机制建设。一是构建三沙海域海洋生态环境保护信息共享机制，采用现代化手段加强海洋生态环境的管理；二是完善海洋环境保护的能动体制，充分调动海洋生态环境相关主题的积极性、主动性、创造性；三是建立健全三沙海域的海洋生态环境评估机制，经常性地开展海洋生态环境的整体评估。最后，通过完善三沙海域海洋环境保护法律制度和海上执法队伍建设，依法惩处破坏三沙海域海洋环境的违法犯罪活动。

结 语

党的十九大报告明确提出了要建设海洋强国，而有效维护海洋权益是建设海洋强国的应有之义。不仅如此，党的十九大报告还明确提出深化机构和行政体制改革，赋予省级及以下政府更多自主权。三沙市作为管辖我国主张管辖海域面积三分之二的地级市，理应在创新地方政府管理体制，维护南海权益，建设海洋强国等方面大有作为。创新地方政府管理体制有赖于对政府职能的精准把握。对三沙市政府职能的探讨，要以厘清三沙市的政府功能与政府职责为逻辑起点。由于三沙市在行政类型上属于特殊型行政建制，其政府功能应以维护南海权益为重点，为其政府职责的履行提供有序的政治秩序。以此为基础，立足于三沙海域的特色与实际需要，合理定位政府职责，从而实现三沙市政府功能与政府职责的有机结合。通过明确三沙市的政府职能，完善三沙市的政权建设，使其得以有效维护我国的海洋权益。