构建技能形成体系的中国路径

文 | 陶志勇

技能形成体系就是一个国家在技能形成上的整体性制度安排。

我国在职业教育和培训方面，缺乏完整、系统、规范的制度安排。搭建适合我国国情的技能形成体系基本框架已是当务之急。

2017年4月14日，中共中央、国务院出台《关于新时期产业工人队伍建设改革方案》，首次提出了构建产业工人技能形成体系，这是中央文件第一次使用“技能形成体系”概念，用来改革完善职业教育和职业培训等相关制度体系，重新建构有利于产业工人技能素质提升的体制环境。2018年3月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于提高技术工人待遇的意见》，再次提及要构建技能形成与提升体系，支持技术工人凭技能提高待遇，表明了从中央层面对构建技能形成体系的重视。本文试图借鉴工业发达国家经验，研究提出加快构建我国技能形成体系的基本路径。

一、何谓技能形成体系

关于技能(skill)，不同国家由于各自的工业导向性不同，对技能的定义不尽相同。比如，德国因受“双元制模式”的影响，技能的概念包含了通用技能和工业技巧两个方面。美国对技能定义有两个特征：一是较明显的行为主义特征，二是强调与工作相关的技能(jobrelated skill)。日本认为技能是练习和经验的产物，包含运用体力的作业能力、技能本身和使用技能的能力、对环境的应对能力等。英国推行国家主导的职业技能概念，使技能向通用职业化方向发展，包括认知能力、就业能力、行为能力、伦理能力和无能力，强调“可雇用性”。简要概括上述界定，可认为技能实际上包含两重含义：一是劳动者保有的技能，二是劳动者如何发挥其技能的能力(ability)。

由此可以看出，所谓技能形成，实际上就是指技能现存能力和潜在能力的形成。“技能形成”是一个社会在学习、开发、创新和提高生产力方面所具有的能力，劳动者获得的技能不单纯是一种个体意义上的、私有的技术和技巧能力，更是一种国家层面的、集体意义上的社会能力，它是指国家各部门以集体的方式培育社会经济发展所需技能的能力。技能形成体系就是一个国家在技能形成上的整体性制度安排，包括技能投资制度、技能供应制度、技能评价与资格认证制度、技能使用制度、技能合作制度等。

二、技能形成体系在我国尚属新生事物

有关我国技能形成体系的研究十分缺乏，许多国内外学者对我国教育与培训制度的研究,没有立足于“技能形成”这一视角进行学术考证。

国外一些工业发达国家在技能形成方面早已积累了丰硕成果，提出了许多富有启示的学术分析,对于我们理解技能形成体系大有裨益。有的提出，理解技能形成的过程关键在于分析政府、教育与培训系统、资本及劳动力之间的关系。在特定的政治、经济、历史、文化背景下,这四个方面的因素所代表的利益集团在维护和争夺相关利益过程中相互影响,生成了一种特定的体制环境，技能就是在这种既定的体制环境中传递和形成的。有的认为,获得技能和使用技能都是一种社会行为,研究技能的形成不能脱离对国家政治经济制度的考察。有的强调，从政治经济学角度对技能进行分析时,必须重视劳资之间的根本利益冲突,以及国家在解决这种利益冲突时所扮演的角色。

理想的技能形成体系是一个作用机理复杂的制度系统。一个国家的技能形成过程非常复杂。单个劳动者获得技能、提高技能、使用技能或许是单纯的个体行为，一大批劳动者获得技能、提高技能和使用技能则是集体意义上的社会行为，是一组微妙的经济利益关系，需要国家在政府部门、教育与培训系统、企业（资本）以及劳动力等相关主体之间进行协调和平衡。多方主体在利益博弈过程中相互影响，从而生成一种有利于技能传递和形成的体制环境。对于一个国家来说，技能形成体系形成的周期较长，少则四五十年，如日本；多则长达一百多年，如德国。我国工业化的历史较短，尚未形成工业发达国家那样完整的技能形成体系，“技能是全球通用货币”，迫切需要构建优势产业的国际竞争力为导向，加快构建我国技能形成体系。

三、我国技能形成体系的制度框架设计

我国在职业教育和培训方面，缺乏完整、系统、规范的制度安排。搭建适合我国国情的技能形成体系基本框架已是当务之急。其核心构成要件应包括以下几个方面：

责任明晰、分担合理的技能投资制度。技能培训需要大量资金投入，其利益相关方包括政府、企业、职工、社会等方面。只有建立责任边界清晰、费用分担合理的制度机制，才能保证培训的可持续性。要大幅增加财政对职业教育和培训的投入。面向城乡全体劳动者提供普惠性、均等化、贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训。加大政府就业专项资金对职业培训补贴的支持力度。对企业培训要提供税收优惠等政策支持，通过购买服务等方式对各类职业学校、跨企业培训中心等提供资助。可借鉴工业发达国家经验，明确企业是技能形成的投资主体，通过厂办技校、设立学徒工实训车间的厂内培训方式，产教融合、工学一体，承担包括培训人员经费、设备费、培训管理费、社会保险费等所有直接和间接的培训成本。

标准化、可转移的技能供应制度。要实现尽快建立一支宏大的技术工人队伍的目标，职业教育和培训的基本内容、教师资质、教材教法、考试办法、经费预算的标准化程度一定要非常高，保障教育培训的公平性、可比性。应完善现代职业教育制度，优化职业教育结构，加强职业教育、继续教育、普通教育的有机衔接，形成定位清晰、科学合理的职业教育层次结构，解决普通高等教育扩招挤压职业院校生源问题。同时，坚持“宽基础”的职业基础教育，实行宽广的初始职业资格，最大限度地保持职业培训的弹性，确保职工的技能大部分可转移。着力推动职业培训转型，对接现代化经济体系建设，加快培养知识型、技能型、创新型劳动者大军，化解结构性就业矛盾。全面推行国家基本职业培训包制度，加强职业培训标准化管理，结合新经济、新产业、新职业发展，依据职业标准或企业岗位技术规范，针对某一职业（工种）开发出集培养目标、培训要求、培训内容、考核大纲等为一体的基本职业培训包和地方（行业）特色职业培训包，保障培训的大规模普及推广。加快推行企业新型学徒制，运用好政府培训补贴政策，充分发挥企业主体作用，引导职业培训更适应我国产业升级和企业需要。推广“互联网+职业培训”新模式，满足职工个性化、多样化需求，进一步提高职业培训的可及性。

客观公正、独立可信的技能评价制度。技能评价制度包括技能等级设置、评价方式、资格认证等。当前，我国职业技能存在鉴定主体单一、部分垄断行业存在职业资格证书壁垒、职业标准开发滞后、技能评价论资排辈、评价标准过于学术化等问题。要建立第三方技能资格认证制度，资格认证的具体职责由行业协会、企业家协会/联合会、工会、职业教育培训机构组成的考试委员会实施，反映各方利益诉求。

正向激励、规范有序的技能使用制度。要完善技能工资制度，形成技能导向的收入分配制度，对关键技术岗位、关键工序、紧缺急需的技术工人，实行协议工资、项目工资、年薪制、补助性津贴、技术创新成果入股、岗位分红等激励方式。建立健全政府、企业、工会劳动关系三方协商机制，避免受训者结束培训后被其他企业挖走、“搭便车”现象的出现，化解职工培训的潜在市场失灵问题。

多方参与、协同推进的技能合作制度。政府、企业、职工、社会四者协同配合，其中，企业、职工、社会作用发挥的大小，决定着合作的基座，而政府的立法、决策、劳动力市场规制等决定着合作的高度及发展方向。我国在技能形成体系相关政策制定及执行上，应加强政府与社会利益相关方的沟通合作、协调互动，提高政策制定的民主化、专业化、科学化水平。特别要完善集体协商法律法规，加强技能形成领域的集体协商，健全协商共决机制。统筹发挥好政府和市场的作用，建立各类培训主体平等竞争、职工自主参加、政府购买服务的技能培训机制。