监察权运行下的人权保障问题研究--基于对国家赔偿条款的思考

张敢冲 南京师范大学法学院 江苏南京 210023

一、问题的提出

2016年11月中共中央决定在北京、浙江、山西三地试点国家监察体制改革，2017年11月将监察体制改革全面铺开，彼时监察委尚作为政策层面的制度探索和运行，在合法律性方面尚缺乏有效依据。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过新的《监察法》，并且《行政监察法》同时废止。意味着国家监察委行使国家监察权有了法律依据，也意味监察权运行下公民、法人和其他组织的合法权益有了法律保障。经典理论认为，具有组织法意义的法律一般应当包含对权利的监督和制约，还应当包含对公民权利保障的理念。那么作为“位高权重”的国家监察机关在运行中是否体现了公民权利保障的内涵？以及体现在哪些方面？是否需要完善是值得思考并进行探讨的问题。

2012年10月26日通过了关于修改《中华人民共和国国家赔偿法》的决定，自2013年1月1日起施行。第3、4、6、7、8条规定了行政赔偿的相关问题。第17条、18条规定了刑事诉讼中行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民人身权和财产权应当承担赔偿责任的具体情形，第20条规定了赔偿请求人为受害的公民、法人和其他组织，第21条规定行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关，和作出拘留决定的机关、逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的作出逮捕决定的机关、以及再审改判无罪、二审改判或者发回重审情况的赔偿义务机关确定标准。2018年2月25日，中共中央委员会正式发布《关于修改宪法部分内容的建议》，在一共21个大项的修改建议中，涉及监察机关改革的达到11个大项，其中建议在“第三章国家机关”下增加全新的第七节，以123条-127条规定了监察委的相关内容。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议经投票表决，通过了《宪法修正案》。确立了“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”、“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”。第127条规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权。从宪法原文可以看出监察委既不是行政机关，也不是司法机关，那么关于监察委行使职权过程中可能发生的侵犯公民人身自由和财产权利以及产生的后果，将怎么进行处理是值得思考的问题。

二、监察权运行下保障人权的几点思考

新《监察法》仅仅在第67条规定了“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”对于相关的法律适用和与国家赔偿法之间的衔接问题并未有规定，因此，从监察委的职能出发，对其承担国家赔偿责任的情形进行梳理，从体系解释、目的解释和历史解释寻找监察委作为赔偿义务机关的依据。

人权保障现状要从社会实效角度进行思考，法律设定的权利义务仅仅是一部分上升为国家意志范围的人权内容，如何在现有的法律框架下保障监察权运行下被调查人的人权呢？只有程序的正义是看得见的正义、正义要实现在阳光下，对于人权的保障要反思监察程序中可能出现的困境，2018年颁布的《监察法》集组织法、程序法和公务员法于一身，不同于“一府两院”分别立法的模式，对于集大成的这部法典能否完整的承载人权保障的重任值得探讨。现阶段《国家赔偿法》尚不能作为监察案件中被留置人申请国家赔偿的法律依据，在尚未进行修法或者立法的情况下，应当从以下思路保障人权，提供救济。

关于监察程序的规定有待进一步细化，《监察法》第23条关于查封扣押冻结措施的规定，仅仅规定了冻结的财产查明与案件无关的，应当在查明后三日冻结，但是问题的关键是查明需不需要期限？期限需要多久？不进行规定实际上意味着监察委可以无期限地查明，实际上被调查人的财产权利难以得到保护，特别是关系企业生存发展的案件，短时间的查封扣押冻结可能造成企业资金链断裂甚至摧毁整个企业的生命，而对于这种“经济损失”既不属于直接经济损失也难以证明程序违法，并且监察法没有规定被调查人进行申请复议复核的程序，而只能听之任之。因此，建议在今后修改或者制定监察法规有必要对“查明”的期限和查封扣押冻结后的复议复核程序进行规定，以切实保障被调查人的财产权利。

关于个人信息保护的疏忽。《监察法》第25条规定了监察机关在调查过程中，有权调取、查封、扣押用以证明被调查人的涉案财物、文件和电子数据等信息，这里的调查对象不仅仅包括公职人员，根据《监察法》第18条规定监察机关有权依法向有关单位和个人了解情况，收集调取证据，有关单位和个人应当如实提供。因此监察委调查的对象确实比较宽泛的，即便是普通的公众只要与案件有关都可以进行调查。问题在于，调取查封扣押有关的文件数据等信息会对公民的个人信息权和隐私权带来一定的侵犯风险，特别是当前社会手机已成为不可缺少的工具，个人信息大多以电子数据的形式记录下来，信息时代最大的风险就是个人信息的泄露问题，影响着社会的信任状况和秩序稳定。实际上，通过某人的手机可以获取到与其有关的资产、照片、消费、聊天记录等信息，其实就是通过手机看本质。虽然每年都会有人大代表、政协委员呼吁保护个人信息，但是效果却不明显，在监察法上仍然体现出对个人信息的恣意和忽视。今后可以从监察委办案内部规定或者监察法规进行强调，特别是关于调查的范围，是否将涉及隐私的部分区别对待，交由监察委专门负责涉及个人隐私、秘密的人员进行调查并规定其权责。

关于采取留置措施期间与移送审查起诉之间的衔接问题。监察法规定留置措施的期限一般为3个月，特殊情况下可以延长3个月，由于监察法没有规定监察立案程序，也没有规定同一被调查主体涉及多个案件时重新起算留置期限的问题，我们理解为对同一被调查人不论涉及案件的数量和种类，监察委采取留置措施的期限最多不超过6个月。问题在于，监察委对被调查人采取留置措施以后，被调查人处于人身自由受限制的状态，而刑诉法第169条规定了人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在1个月以内作出决定。暂且不论人民检察院对于监察委移送起诉的案件是否按照1个月的期限做出决定，不可回避的现实是检察院作出是否起诉的决定总是需要一定的期限，因此，对于被调查人出于限制人身自由的留置状态，但是案件已经移送到检察院，这种“人案”分离的状态使被调查人的权利处于一种危险的境地，涉及到律师会见的问题更是难以保障被调查人的人权。解决该衔接问题需要从实务中需要方案，实现“人案”一体的最佳路径就是“人案”一并移送，这就涉及到留置场所的问题，留置场所归监察委自己控制还是归公安部门控制直接决定是否实现了“人案”一并移送，笔者认为，留置场所设置在公安看守部门专设的留置区域，监察委将案件移送检察院时将其从留置区域转移到普通刑事逮捕区域，同时羁押状态自动转为检察院的控制下，交由检察院进行决定。检察院本身具有对监所的监督功能，这样可以将被调查人的人权受到侵犯的风险降到最低。

“依法给予国家赔偿”已明确规定，问题在于依“何法”，下一步是进行修改《国家赔偿法》还是单独制定《监察机关赔偿法》，笔者认为，修改《国家赔偿法》能够构建完整的国家赔偿体系，与《宪法》规定的国家机关“一委一府两院”形成对应，实现监察委将案件移送审查起诉以及留置措施转换的衔接问题，厘清赔偿义务机关的责任和赔偿情形，为保障公民人权提供切实有效的途径。但是，由于监察委作为独立的机关写入《国家赔偿法》，法条中与其相关的职责、赔偿范围、申请人、程序等各方面问题将会引起国家赔偿法的大面积变动，对实务界和理论界而言都需要付出较大的成本。而单独制定《国家赔偿法》则会面临难以构建体系化的法典的困境，同时，会造成《国家赔偿法》的名称不能周延涉及国家赔偿的事项，但能够保证法条的清晰和保证《国家赔偿法》的稳定性。权衡利弊较为可行的方案是前者，《国家赔偿法》之外还存在国家赔偿，不利于推动社会公众对法治的理解和适用，也不利于构建完整的体系化的国家赔偿法典。

三、研究结语

监察权作为一项政治权力有其特殊的使命，对全面推进依法治国和实现国家现代化有着不可替代的作用。凡任何权力的行使都要遵守权力运行的规范性和保障人权的协调关系，任何职权行为侵犯公民权利时公民都有权寻求国家救济，国家赔偿作为监察权运行中可能“越轨”而侵犯人权的重要救济方式，在现有制度没有进行全面对该问题作出规定的同时，要尽可能从实体正义的角度思考，根据损害结果确定国家赔偿，根据同类损害确定赔偿标准，根据相似行为确定同类规范。