改革开放四十年地方性立法在中国城市房屋拆迁制度中的变迁与绩效分析————以成都市为例

汪 灏

改革开放后，我国开始逐渐进入大规模的城市扩张和旧城改造时期，城市房屋也经历着以公有制房屋为主体向以私有制房屋为主体转轨的住房制度改革。本文以改革开放后作为观察起点，对成都市各个时期的城市房屋拆迁、征收的地方性立法及实施效果进行梳理、分析和评述，考察地方性立法在中国房屋拆迁制度中的地位和作用。

一、 《城市房屋拆迁管理条例》颁布前成都市城市房屋拆迁的地方性立法及实施效果(1978—1990年)

改革开放后，国内开始出现小规模的旧城改造，成都市也开始自己的城市房屋拆迁活动。通过查阅成都市拆迁工作档案可知，早在1985年就出现了一些省、市行政事业单位的拆迁项目，20世纪80年代后期也有一些零星开发商主导的开发项目。这一时期的房屋拆迁规模普遍较小，涉及户数也不多，公房占绝大多数，拆迁补偿安置绝大部分采取以房换房的形式。总体来看，这个时期城市房屋拆迁工作阻力较小，社会矛盾少。

这一阶段，国家层面尚无专门的房屋拆迁法律制度，1986年出台的《土地管理法》也并无针对性的表述，《城市规划法》也尚未出台，但地方性法律法规体系开始逐步形成。四川省政府早在1980年就出台了《四川省城市基本建设拆迁安置暂行办法》(川府发〔1980〕200号)，成都市在1982年出台了《关于印发〈成都市基本建设拆迁安置实施细则〉(试行)的通知》(成府发〔1982〕34号)。1986年12月26日，成都市第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《成都市城市基本建设拆迁管理条例》(成人发〔1986〕14号)，这是成都市有关城市房屋拆迁、旧城改造方面最早的地方性立法，该条例首次明确了“拆迁人持建设用地批准文件和拆迁安置方案，向拆迁管理机关申请领得《拆迁决定书》后方可拆迁”的原则，可谓是房屋拆迁许可制度的雏形。这一时期的成都市城市房屋拆迁地方性立法及实施效果主要有以下特点：

(一) 立法层次低，主要依据具体政策开展拆迁工作。当时还没有国家层面的立法，四川省成都市虽然出台了地方性法规，但是立法水平较低，条文比较简单，在成都市城市房屋拆迁实践中主要以政府规范性文件为主，即以具体政策为主要的工作依据。这种以政策为主的制度体系，灵活性强但规范性不够，往往会根据个案出台政策进行调整。这也造成了在一个城市中，不同的拆迁项目适用不同的拆迁安置政策，造成群众的攀比。

(二) 在立法技术上重实体轻程序。政府规范性文件的规范对象偏重于补偿安置的标准和执行办法，对项目的启动程序、准入制度等程序性规范没有明确规定，实践中往往通过政府临时性批文的方式来代替。如成都市政府在1987年就针对一环路扩建下发《关于扩建一环路征地拆迁安置工作实行责任承包制的通知》(成府发〔1987〕2号)，明确由市干道指挥部组织实施，并对拆迁安置工作的一些具体程序进行规定。

(三) 安置补偿标准采取政府定价原则。这一时期的房屋拆迁规模普遍较小，涉及户数也不多，公房占绝大多数，拆迁阻力小。在具体安置中，安置补偿工作尚未市场化，行政色彩浓厚，基本采取政府定价的原则来确定安置补偿标准：一是注重实物安置，拆迁补偿安置绝大部分采取以房换房的形式；二是注重按人头安置，也叫“补人头”，即进行补偿时以居民的人数为标准进行安置，人口多的家庭得到的安置多[注]参见《成都市基本建设拆迁安置实施细则(试行)》(成府发〔1982〕42号)第七条：“被迁居民安置住房的数量，本着分得开，住得下，方便生活，节约住房的原则，并结合我市居民水平和实际状况，按以下具体办法办理：1.以当地正住户口为准安置房屋。但插队知识青年(不包括在当地结婚安家的)，在部队服役的义务兵战士(不包括干部)，本书户口临时迁至学校、托儿所或工作单位而回家居住的直系亲属，公安部门允许返回原籍的劳动教养人员，以及夫妇一方在外地工作的职工，应包括在安房人数内。2.异性未婚子女和其他单身成员最小年满十二周岁以上的，可按异性分居的原则进行安置，同性不分室，但三人以上的同性子女，可按二人一室安置。3.两个以上不满十二周岁的子女，可以和父母同室安置。4.已领取独生子女证的夫妇，视同两个子女安置。5.已登记结婚的子女，可分室安置。6.所住房屋一部分划入拆迁范围，分开居住不便，可以全户安置，但必须腾出其未拆部分房屋交征地单位。7.原居住面积较宽，可根据人口现状给予适当照顾，可以全户安置，但不能保持其原居住面积。”。这种安置方式，在当时的历史背景下，比较注重公平性，但也有个别群众为多获得安置房屋，在拆迁前突击迁入人口，造成了大多数群众的不满，在一定程度上对这种安置方式带来了负面影响。

二、 《城市房屋拆迁管理条例》颁布后成都市城市房屋拆迁的地方性立法及实施效果(1991—2000年)

进入20世纪90年代，城市房屋拆迁中的矛盾已初露端倪。1991年，我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第78号，以下简称国务院78号令)出台，对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等做出了原则性规定，正式设立了房屋拆迁行政许可制度，使我国城市房屋拆迁走上法制化的轨道[注]张庆元.完善我国城市房屋拆迁制度的思考——以《物权法》为视角[J]. 法治论坛,2007(5)：106.。各地纷纷依国务院的拆迁行政法规制定了自己的拆迁办法或者细则，成都市也于1991年10月18日公布了重新修订后的《成都市城市房屋拆迁管理条例》，同年10月17日，成都市第一个有关房屋拆迁行政强制执行的规章《成都市城市房屋拆迁行政强制执行程序办法》(市政府令第19号)出台，1993年1月22日成都市又出台了《成都市城市房屋拆迁管理条例实施细则》(1993市政府令第30号，以下简称30号令)，对城市房屋拆迁进行了更全面、更细致的规定。

与此同时，我国对城镇土地制度进行了重大改革，在坚持城市土地国家所有的基础上，建立了有偿、有限期、可依法进行交易的土地使用制度，理顺了产权关系，使土地的财产性得到了体现。但土地出让程序尚未规范，土地开发建设的主体往往要承担房屋拆迁的任务，即通常所说的“毛地出让”。如国务院78号令第三条就明确规定：“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。”

除房屋拆迁和土地等法律法规外，我国第一部有关规划的法律《城市规划法》自1990年4月1日起施行，从规划的角度对城市房屋拆迁、旧城改造提出了原则要求，但未对旧城改造中的规划设计、审批程序等进行明确的规范。

这一系列的法律法规为成都市城市房屋拆迁建立了一套比较完整、规范的制度体系，成都市的城市房屋拆迁有了明确的规范指引。这一时期，城市房屋拆迁法规体系正式形成，国家和省、市都出台了具有里程碑意义的法律法规，特别是成都市不仅对地方性法规进行了修订，还出台了有关房屋拆迁和强制执行的配套规章，房屋拆迁制度的基本框架正式确立。这一时期，成都市城市房屋拆迁地方性立法及实施效果有如下主要特点：

(一) 拆迁安置以实物安置为主

这一时期在拆迁安置上坚持以产权调换、土地置换为主，不再简单采用“补人头”的标准，而是开始用房屋面积作为主要的拆迁补偿标准，也即“补砖头”。“补砖头”充分考虑百姓利益，不以拆迁作为牟利的手段，安置房最终都使居民的居住条件得到很大改善。因此，社会舆论整体上是支持拆迁，鄙视那些提出超过补偿标准要求的拆迁户。

(二) 重视公众参与

在这一时期拆迁规模巨大，成都市充分认识到光靠政府的力量是肯定不够的，必须让全社会都参与拆迁过程中，让群众充分参与拆迁改造工作的各个环节，凝聚各方面的正能量。以成都市府南河改造项目为例，这一项目涉及37000户居民，约12万人，上千家商铺，整个改造共拆迁11万户，约两千余万平方米，这样的规模在三年之内完成拆迁安置，无一拆迁遗留问题，其成功的根源就是得到了群众发自内心的支持。成都市通过各种宣传手段，介绍府南河改造项目的公益目的和拆迁政策，让群众充分了解这个拆迁项目的重要意义和安置政策。同时，组织大规模的工作人员入户做群众工作，了解群众的需求，在拆迁安置上充分考虑群众的利益，在安置房选址、户型、交通配置上都体现群众利益至上，赢得了群众的理解和支持。通过广泛的社会参与，拆迁群众都认识到这个项目对个人、对整个成都的意义。随着拆迁工作的推进，原来肮脏污秽的府南河沿岸变得眉清目秀，成为成都市的风景带、城市明珠，群众的居住条件也得到了根本改善，更是从内心中支持这个项目的建设，加快了拆迁进度，在整个社会舆论上，形成了支持拆迁光荣、当钉子户可耻的氛围，基本上不需要强制执行，也没有一起大规模群众上访事件的发生。

(三) 社会转型已经开始对城市房屋拆迁产生重大影响

这一时期城市房屋拆迁尚处于探索期，但计划经济向市场经济转型已经开始对城市房屋拆迁产生重要影响。转型过程中，制度体系的不完善给城市房屋拆迁也带来了一系列问题，拆迁“钉子户”开始普遍出现。在调研中，我们发现在当时锣锅巷、大小科甲巷、骡马市等拆迁项目的遗留问题至今未解决，一些拆迁群众一直就拆迁安置问题进行上访，对社会稳定带来一定的负面影响。

三、 《城市房屋拆迁管理条例》修改后成都市城市房屋拆迁的地方性立法及实施效果(2001—2011年)

进入2l世纪以后，国家进行了住房制度改革，房地产业日益成为我国经济的支柱之一[注]刘征，王春婷，李健.城市房屋拆迁制度变迁研究[J]. 经济纵横, 2012(12)：24.。在房地产业成为我国支柱产业后，城市房屋拆迁开始偏离公益性目的，成为各方利益主体牟利的手段。在制度层面上，1991年的国务院78号令已经不能适应当时的经济社会环境。在多方呼吁下，从1997年起历经5年时间，2001年6月6日国务院第40次常务会议通过了修订的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年国务院令第305号，以下简称国务院305号令)，对城市房屋的拆迁工作进行了新的规范与调整。

国务院305号令较78号令有了较大的变化。首先，国务院305号令就政府在拆迁工作中的角色进行了重新定位，取消了政府统一拆迁，而将政府定位于管理者的角色；其次，补偿方式更加灵活多样；再次，取消了安置面积标准确定过程中的户籍因素。2003年，为了解决新条例中的拆迁补偿标准、拆迁房屋价格估价制度以及拆迁裁决等方面存在的问题，建设部颁布了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规划》两项规范。随后，国务院办公厅先后下发了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。这一系列法律制度的制定和实施，标志着城市房屋拆迁工作进入了一个新的阶段。

国务院305号令出台后，各地纷纷出台地方性法规政策，这一时期，有关房屋拆迁制度的法规、规章及规范性文件大量制定出台。四川省在2005年出台了有关房屋拆迁的第一个地方性法规《四川省城市房屋拆迁管理条例》，成都市在2001年11月份就完成了对1993年30号令的修订，出台了《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》(2001年市政府令第88号，以下简称88号令)。此后，成都市就房屋拆迁和补偿有关问题出台了若干个规章及规范性文件，如《成都市城市房屋拆迁补偿评估管理实施办法》(2003年市政府令第100号)、《成都市城市房屋拆迁纠纷裁决程序暂行规定》(成府发〔2002〕59号)、《成都市城市房屋拆迁行政强制执行程序规定》(2005年市政府令第115号)等，成都市房管局还就拆迁补偿的具体问题出台了一系列配套文件。

2006年起成都市将拆迁纠纷行政裁决、拆迁许可证签发及拆迁监察权等市级拆迁管理职权逐步下放给五城区政府及高新区管委会行使。市级权力下放后，各区旧城改造的积极性和能动性都得到了很大的提高，但成都市中心城区开始出现拆迁阻力不断增大、拆迁规模逐渐减小、拆迁补偿标准亟待统一等不可忽视的新情况，全市旧城改造整体推进受到了影响。市级权力下放到各区之后，部分拆迁业主为加快拆迁进度，擅自超越政策规定，自行增设补偿项目，提高补偿和奖励标准，造成各城区之间、拆迁人之间、被拆迁人之间互相攀比，影响了正常的拆迁秩序。比如从2006年青羊区人民中路地铁项目单户奖励5000元，到2007年9月锦江区染房街项目户均奖励10万元，再到2008年4月金牛区永陵公园项目户均奖励17万元，两年时间内搬迁奖励标准翻了5番。这些个别项目的做法对拆迁补偿价格不断攀升客观上起了促进作用。全市拆迁补偿价格已高出被拆迁房屋周边地区新建普通商品房价格。这一时期，成都市城市房屋拆迁地方性立法及实施效果有如下主要特点：

(一) 拆迁安置纠纷增多

在房地产业成为国民经济支柱产业的背景下，随着以国务院305号令为核心的城市房屋拆迁法律法规体系的出台，政府不再作为拆迁主体，而是管理者参与拆迁，拆迁补偿安置开始走向市场化。拆迁项目实施过程中围绕补偿安置问题的矛盾纠纷也开始日益增多，被拆迁人与拆迁单位的冲突日益升级，因为拆迁到政府部门上访的现象越来越多。这时，“拆迁难”已经成为全国关注的热点和城市建设的难点，全国相继发生了安徽农民朱正亮因拆迁矛盾自焚未遂、湖南嘉禾暴力拆迁等事件[注]陈中强. 成都阳光拆迁模式的形成及特点[J]. 中国房地产, 2011(3):77.。成都市也不例外，在调研中，我们通过查阅拆迁档案，统计得出：2002年到2005年间仅成都市中心城区共受理拆迁行政裁决近2000件，其中2003年更是高达991件；共作出行政裁决将近700件，市政府批准强制执行120多件，实际执行60多户。

在2006年成都市将市级拆迁管理职权下放后，各区为避免和减少拆迁矛盾，控制拆迁上访量，不严格执行相关法规规定，片面追求“和谐”，擅自采取 “妥协”方式一“放”了之，满足“钉子户”不正当要求。 “经过若干年的沉淀，逐渐在拆迁户当中形成了一种‘共识’——‘不闹就得不到更多的补偿’。在这一‘共识’的支配下，那些没有后台的‘良民’自然也奋不顾身了[注]周建国. 冲突能否走向和谐？——唐福珍自焚事件引发的思考[J]. 学习月刊，2010(1)：30.。”这种“共识”严重挫伤了广大先搬迁住户的拆迁积极性，造成了大范围的拆迁户心存疑虑，相互观望，不愿意积极搬迁。

(二) 拆迁过程中强制执行数量急剧减少

2006年后，行政裁决和强制执行力度也较以前弱化，有的城区不积极利用市级下放的拆迁管理职权，对拆迁纠纷依法处置力度不够，该裁决的不裁决，该强拆的不强拆，个别拆迁纠纷一拖数年。在调研中，通过查阅档案，我们发现2006年到2008年6月中心城区拆迁纠纷裁决数量和行政强拆数量大量减少(如表1所示)，拆迁工作缺乏应有的法治环境。特别是2009年唐福珍自焚案后，成都市拆迁几乎就没有一起行政强制执行的案例。

表1 2006—2008年6月成都市中心城区拆迁统计表

(三) 在实践中创新了被拆迁人参与城市房屋拆迁的多种工作模式

“城市拆迁攸关被迁拆人的基本权益。如何扩大被拆迁人的参与,让其利益得到充分地表达,而又不至于膨胀公民的心理预期,导致拆迁工作难以开展的困境,是城市拆迁决策过程中亟待思考的问题。”[注]宁骚，孔祥利. 城市拆迁决策过程中公民参与的困境及其突破——对S商店拆迁中公民参与的个案研究[J]. 湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2007(4)：9.既要控制强制执行的数量，减少与被迁拆人之间的冲突，又要让被拆迁人顺利搬迁走，核心就是要让被拆迁人合适地参与到城市拆迁中，实现从“要我拆”到“我要拆”的转变。这一时期最为典型和成功的当属成都市成华区东郊惠民工程的“自主改造”模式和锦江区南光厂宿舍“模拟拆迁”模式。

东郊惠民工程拆迁中既没有行政裁决，也没有强制拆迁，而是通过发挥群众的主体作用、引入第三方组织进行监管的方式，在平等自愿的基础上协商谈判，充分发挥群众的积极性，从而实现搬迁改造的目的，这是成都市“自主改造”模式的探索和雏形。

此后锦江区南光厂宿舍改造项目中采用的“模拟拆迁”模式更有代表性，在全市大面积推广。所谓“模拟拆迁”，其主要方式和步骤是：(1) 期望改造的居民自愿申请拆迁改造达到相应比例后，启动模拟拆迁；(2) 由政府指定的改造业主单位与居民代表通过公开方式确定评估机构，进行房屋资产预评估；(3) 改造业主单位制定拆迁安置补偿方案，开展协议签订工作；(4) 在双方约定期限内，协议签订率达相应比例，所签协议正式生效，模拟拆迁即转为正式拆迁，反之，模拟拆迁则自行终止。模拟拆迁的精髓在于尊重市场规则、尊重群众意愿[注]成都市委政策研究室区县处. 模拟拆迁:力破旧城改造之难的“金钥匙”——对锦江区龙舟路1号院拆迁工作的调查与思考[N].成都日报,2008-09-26(A03).。

四、 《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后成都市城市房屋拆迁的地方性立法及实施效果(2011年至今)

经过近五年的呼吁，两次向社会公开征询意见，多方论证修改，2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院第590号令，以下简称《征收条例》)终于颁布实施。《征收条例》的实施，是我国城市房屋拆迁制度变迁的一个里程碑，标志着我国城市国有土地上房屋拆迁时代的结束，从此进入了房屋征收时代。成都市为贯彻执行《征收条例》先后出台了《成都市人民政府办公厅关于贯彻落实〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关问题的暂行意见》(成办发〔2011〕71号)、《成都市人民政府办公厅关于贯彻落实〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关问题的暂行意见》(成办发〔2012〕42号)及系列配套文件，建立了市区联动的工作机制，规定房屋征收工作一般由区(市)县政府具体实施，市政府主要负责实施重大和跨区建设项目的房屋征收与补偿工作，房管部门作为房屋征收部门，可以委托市、区(市)县政府确定的事业单位或国有企业作为房屋征收实施单位。房屋征收的补偿标准基本沿用了原有五项费用构成。这一时期，成都市城市房屋拆迁地方性立法及实施效果有如下主要特点：

(一) 明确了公益征收与商业开发之间的界限

《征收条例》出台前后，无论是学术界还是业界，都普遍认为开发商参与拆迁将成为历史，房屋征收将是旧城改造的唯一模式。但随着《征收条例》的颁布实施以及项目的进一步推进，这一认识逐步改变。根据《征收条例》第八条的规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。这一规定实际上是对采用公权力实施房屋征收行为的限制，不仅规定了适用前提，还明确要“确需征收房屋”的情况才能做出房屋征收决定，按照立法原意来看，应当是限制房屋征收行为，而非鼓励。《征收条例》出台后，成都市98%以上的旧城改造项目是通过房屋征收以外的方式完成的，且《征收条例》出台至今成都市未有一例司法强制执行案例。

《征收条例》出台后，成都市旧城改造并未停滞，根据笔者的调研，成都市每年有近200个旧城改造项目，涉及房屋搬迁安置，只有2%是按照《征收条例》走征收程序进行的。而绝大多数是民事收购的方式，即通过平等协商的原则收购房产，进而实现对土地使用权的收回。这种民事收购有的是政府指定企事业单位实施的，如各区的危改部门；也有的是改造范围内居民自发组织的，即所谓的“自主改造”，由房屋业主作为改造主体，由政府进行引导、协调，由居民议事委员会组织实施改造，由居民成立的公信评议组实施全过程监督，充分发挥改造片区居民的主体作用。

(二) 政府定位再次调整

房屋征收制度与以往拆迁制度有很大的不同。

1. 主体不同。房屋拆迁的主体主要包括拆迁管理部门、拆迁人、拆迁单位以及被拆迁人,具体实施拆迁的单位是企业。房屋征收的主体是指征收决定主体、征收部门、征收实施单位以及被征收人，具体实施征收的主体是政府。

2. 监督体制不同。房屋拆迁是政府部门对企业的民事行为进行监管，而房屋征收是上级人民政府监管下级人民政府的行政行为。

3. 启动的前提条件不同。房屋拆迁并未区分公共利益和非公共利益，实行的是行政许可制度。房屋征收要求必须是“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”，并符合《征收条例》规定的范围。

4. 强制执行机制不同。房屋拆迁是先进行行政裁决，然后由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。而房屋征收则取消了由政府组织实施的行政强制执行。根据《征收条例》第28条的规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由征收决定主体依法申请人民法院强制执行。当然，相比房屋拆迁，房屋征收由于规范的是政府行为，其程序性更强、更复杂。

(三) 模拟搬迁模式全面推行

在模拟拆迁的基础上，成都市又推行了模拟搬迁模式。模拟拆迁是指政府确定的国有企业或事业单位即拆迁项目业主，在取得拆迁许可证前根据城市规划和相关法律法规规定，就城市房屋拆迁补偿事宜与房屋所有权人协商并签订模拟拆迁协议的活动。同意拆迁的户数达到相应比例的，即可启动模拟拆迁。在规定时间内，模拟拆迁补偿协议签约率达到相应比例的，模拟拆迁补偿协议生效，拆迁项目业主申请取得房屋拆迁许可证，模拟拆迁即转为正式拆迁；反之，模拟拆迁终止。《征收条例》出台后，由于项目业主无法申请办理房屋拆迁许可证，模拟拆迁就不存在转为正式拆迁的程序，相应的也无法解决项目收尾问题。

于是，一些采取民事收购方式的项目业主将原来的模拟拆迁改造为模拟搬迁模式，即将模拟搬迁补偿协议生效的条件设置为100%签订协议。在规定时间内，模拟搬迁补偿协议签约率没有达到100%的，模拟搬迁终止。由于模拟搬迁模式的效果明显，但需要在征收制度的框架下运作，为了将模拟搬迁模式与征收制度相结合，2012年6月成都市房管局印发《关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见》(成房发〔2012〕36号)，将模拟搬迁作为房屋征收的重要环节，把模拟搬迁和房屋征收有机结合起来，在房屋征收程序中，增加改造意愿调查和签订模拟搬迁协议两个程序，根据群众的改造愿望和签约比例来决定是否启动房屋征收程序。从此，模拟搬迁模式这一制度创新得到了正式承认，无论是房屋征收还是民事收购，模拟搬迁都成为一个重要的环节。2014年9月26日四川省第十二届人大常委会第十二次会议表决通过了《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称省《条例》)，该《条例》通过两个条文吸收了成都市模拟搬迁模式的成功做法[注]参见《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条：“实行旧城区改建，应对尊重房屋所有权人的意愿。启动房屋征收程序前，房屋征收部门应对组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商。房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围，并按照前条启动房屋征收程序。”第二十一条：“实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县级人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县级人民政府确定，但不得低于百分之九十。”，从而通过地方性立法将模拟搬迁模式与征收制度结合到了一起，实现了制度创新。

五、 结 语

城市化进程中，旧城改造、城市更新是合理布置公共服务资源、提升城市功能的重要手段。为推进旧城改造、城市更新，必然要对原住民、原来的建筑进行搬迁改造。从旧城改造、城市更新的初衷看，城市功能得到提升，居民的居住条件得到改善，生活水平得到提高，是一个双赢的结果，应该是政府、居民携手共同推进的好事。但为什么在实践中拆迁成为“天下第一难”？

改革开放以来，成都市城市面貌发生了翻天覆地的变化，蜕变成一个大都市。在这个发展过程中，成都市的旧城改造一直走在全国前列，不断进行实践创新、制度创新，从府南河改造开始，就在全国创造出一个又一个旧城改造的典型经验。在这个过程中，成都市是怎么解决拆迁这个难题的？本文对改革开放后成都市城市房屋拆迁地方性立法及实施效果进行历史考察，深入研究了成都市城市拆迁问题产生、发展的历史脉络，重点分析不同时期解决这一问题的政策、制度的实施效果。通过历史考察和比较研究，我们更加清楚地把握了城市房屋拆迁冲突的焦点所在：

(一) 盼拆迁与拆迁难的交织

住在旧城区、老城区的居民都迫切希望拆迁，贫困群体因为自身经济条件所限，无法通过自身的力量改善自己的居住条件，只能寄希望于政府对旧城区进行统一的改造，从而实现自己的“安居梦”；富裕群体已经有了多套住房，自己早已搬到环境好的住宅居住，在旧城区、老城区的房屋只是用于出租，通过拆迁可以获得比市场价格高得多的搬迁补偿款，从而实现“拆迁富”。但是一旦正式进入到拆迁程序，无论是贫困群体，还是富裕群体都变成了希望利益最大化的“理性人”。前者认为拆迁这是改变自己人生命运的“最后一次机遇”，一定要通过拆迁彻底改变自己的贫困命运；后者认为自己反正有房子住，多搞一点是一点，不到最后不签字。于是，居民会找出各种各样的理由，要求高于统一标准的补偿，“盼拆迁”变成了“拆迁难”。

(二) 统一补偿标准与特殊利益需求的冲突

无论是改革开放初期的“补人头”，还是后来的“补砖头”，城市房屋拆迁补偿都会有一个统一的标准。从法治的角度，统一标准面前人人平等，都应该按照统一的标准进行拆迁补偿安置。但是每一个旧城改造项目，一旦启动都会面临各种各样的利益需求，这是统一标准无法涵盖的。如有的家庭，人口众多，七八个人挤在一间小房间，进行货币安置，获得的拆迁补偿款无法在城里购买一套商品房，容纳这些人；进行实物安置，原地还建最小的还建房进行评估后折算，还需要补差价 ，但家庭贫困无法支付。要坚持统一标准，这样的困难家庭就搬不走，而给予超标准的补偿，又会被其他群众攀比。

(三) 维护多数人利益与保护少数人权利的困局

有的旧城改造项目，95%以上的居民都同意搬迁了，但是还有不到5%的居民坚持不获得超过统一补偿标准的补偿就坚决不搬迁。从维护大多数人的利益角度，进行搬迁将极大改善他们的生活境况，旧城改造项目应该推进，完成拆迁。但少数人不同意搬迁，他们的财产权利也要得到法律的保障。怎样在法律的框架内，既维护大多数人的利益，又保护少数人的财产权利，是破解城市房屋拆迁困境的核心。

这些不断发展着的矛盾就是社会主要矛盾变化在城市房屋拆迁、征收领域的投射。为顺应社会主要矛盾变化，成都市城市房屋拆迁地方性立法不断进行着制度创新，在国家法律框架内创造出各种能够解决问题、化解矛盾的具体做法、操作模式。其中，最具特色的就是“模拟搬迁”模式。“模拟搬迁”模式发轫于浙江浦江县，被成都市借鉴后又进行制度上的创新，然后迅速在全市推广。成都市全面推进的“模拟搬迁”模式，通过与征收制度的融合，在现行法律框架内形成一种新的博弈格局，让利益诉求各种各样的拆迁居民与政府之间实现了一种多元合作博弈格局。这种制度设计已经被《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》所吸收，上升为更高层面的地方性立法，在法治的框架内既能满足社会发展需要，又能维护好公民的合法权利，做到民生工程让民众满意，具有明显的启示性。通过对成都市城市房屋拆迁地方性立法及实施效果进行考察，我们发现在全国性法律框架内，地方性立法能够充分考虑本地区的经济状况、文化背景、地理特点，更好地体现以人为本的理念，更有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。