“三公”经费支出治理的体系化构建：以绩效评价导入

喻锋 叶珊

摘要：“三公”经费的公开关系到公民的知情权、参与权和监督权，而其监管状况则直接关系到政府的清廉与效能。现实约束下要破解“三公”经费监管难题，需要建立“三公”经费支出绩效评价体系。基于对“三公”经费支出监管现实问题的分析，结合政府运行实际，构建了“三公”经费支出绩效评价体系，对评价主体、客体、内容、结果运用等方面进行了设计，并对绩效评价体系的现实意义及后续拓展方向进行了阐述。

关键词：绩效评价；“三公”经费；经费监管

作者简介：喻锋，华南理工大学公共管理学院副教授，政治学博士，主要研究方面：区域治理、公共政策比较与评价研究。叶珊，华南理工大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方面：区域治理、公共政策比较与评价研究（广东 广州 510640）。

基金项目：国家社会科学基金青年项目（15CZZ023）；广东省自然科学基金项目（2015A030313231）；广东省高等学校优秀青年教师培养计划项目（YQ2015015）

中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1006-1398（2018）03-0054-09

“三公”经费支出又称“三公”消费，是指政府部门人员因公出国（境）、公务车购置及运行、公务接待产生的消费。作为纳入政府预算的一种行政性支出，“三公”经费是否公开关系到公民的知情权、参与权和监督权。随着社会对“三公”经费关注度持续升高，部分地区、行政部门“三公”经费支出违规超标的问题时见于报端，使政府形象屡次受损。“三公”经费如何合理使用、如何有效管理，以防止职务消费过度及腐败滋生，成为需要着力研究解决的问题。

“三公”经费作为维持政府职能运转的重要经济来源，其监管状况直接关系到政府的清廉与效能，然而截至目前，各地“三公”经费的公开程度不一，监管状况不一，即便是政府系统内针对该部分信息的统计水平也存在局限，学界研究和各地实践也表明，政府“三公”经费治理的确存在某些难点，主要表现在界定难、统计难、审核难、公开难等方面，这些难点，从总体上给“三公”经费的规范与治理造成障碍，其结果是导致了一定程度的“监管难”，在这一背景下，通过绩效管理统筹现有经费监管手段，进一步整合监管体系资源，成为在现实约束下破解“三公”经费监管难题、推动经费使用规范的一种可行路径。2013年，党中央国务院对加强“三公”经费管理提出了更加明确要求，李克强总理承诺在本届政府任期内“三公”经费只减不增，推动了各地区、行政部门“三公”经费绩效评价研究的开展。

目前，国内有关“三公”经费绩效管理的理论探讨和实践尝试都存在一些不足：一是理论研究缺乏系统性，现有文献对“三公”经费讨论事实依据较薄弱，国外经验介绍简单零散，从绩效视角对应思考的研究文献甚少；二是评价方法不够成熟，各地对“三公”经费基本停留在控制和规范的思维层面，所采用方法具有经验性和碎片性特点，并未形成相对成熟的方法论建构；三是对“绩效”理解不到位，无论是学者论述还是地方实践都主要关注“三公”经费的总量控制及过程合规，对其“效益性”却几无涉及，但实际上绩效评价更应体现结果导向。

现有研究和实践的局限性昭示了“三公”经费绩效评价体系建设的两大难点。一方面在于数据的统计水平和可得性。在我国现行财政支出预算体系中，“三公”经费很多支出都隐藏在政府收支分类科目项目支出里面，各种费用相互交叉渗透，区分难度大，使得获取全面、完整、准确的数据比较困难，这给评价指标设计造成了困难。另一方面在于“三公”经费效益的衡量。鉴于其特殊性质，“三公”经费的主要职能在于“保运转”，但绩效评价必须关注于经费使用的实际效果，故难以具体量化。这在一定程度上给评价指标设计与遴选造成了挑战，成为研究者必须面对和亟待解决的问题。

一 当前“三公”经费支出监管存在问题

（一）当前国内“三公”经费支出监管现状

国内针对“三公”经费支出的规范和管理，各地在实践中基于自身实际展开了多样化的探索。

香港采用相对集中的分级公车管理模式，由香港政府物流署承担公车采购配置协调使用，引入电子管理系统进行公车运行及停泊监督；公款接待必须提前申请，并对接待规格和标准进行具体说明；香港公务员出差公干受《公务员事务规例》管理，规定公干期间涉及的开支，一律由公务员领取的膳宿津贴中自行支付。

深圳将公款出国（境）、公务用车、公务接待费都纳入了电子监察范围，通过严格控制出国（出境）团组数、人数和经费支出，建立禁止公款出国旅游的长效机制；同时严禁违反规定为领导干部配置用车，严禁以参加会议、学习、培训、联谊活动等名义用公款请客送礼。

上海在因公出国（境）管理上采取“制度+科技”的管理新模式 ，通过建立因公出国（境）综合管理信息系统并与各单位数据关联，实现对系统内单位或个人违规的记录和有关事项审批显示预警，有针对性地加强因公出国（境）行前教育，预防和控制违纪现象发生。

温州市仿照美国实行公务用车市场货币化改革，市管干部不再配车，超过八成公车被取消，同时规定不准借用或占用下属单位或其他单位车辆，不准接受企业捐赠车辆等；公务接待上推行严格执行工作餐、公务卡消费、公示报告制度，禁止午餐饮酒、同城接待、超规格接待和经费超支；对党政干部因公出访管理实施计划控制、任务审查、公示公开、动态监督、责任追究，建立领导干部廉洁从政综合信息库，将干部因公出国报给纪委备案，纳入信息库，实时监控。

如上各个地方的实践探索，政府“三公”经费不仅绝对数额大，且在使用管理上所涉层级关系复杂，更加凸显出加强经费监管的重要性。事实上，一些地方针对“三公”经费提出了几项监管措施，具体为：（1）建立由纪检监察机关牵头、财政、审计等多个职能部门协同的“三公”经费监管体系，基本形成依靠国家法律、行政法规、部门职能、新闻媒体和社会公众多元力量的监管工作机制；（2）发布通知和暂行办法，对国家和省级原有规定内容作了针对性补充，细化相关要求；（3）采用“制度+科技”手段強化公车监管，启用公车管理系统对每辆公车进行全过程监控，建立公车层级分类管理体系实施调度与管理，提高公车使用效率；（4）规范经费使用、支付、核算和报告等具体办法，严格执行工作餐、公务卡消费、公示报告和会议用餐管理制度；（5）将因公出国（境）经费全部纳入部门预算管理，并细化预算编制，坚持对经费审核实行事前、事中、事后监督，严格经费核销；（6）加强违纪问责，推进“三公”经费绩效管理。

（二）“三公”经费监管存在问题

从目前各地“三公”经费监管实际来看，虽然经费支出的总量得到一定控制，但存在依赖于部门使用经费的方式和进度不一等情况；突出的问题是经费现有统计口径未统一，包括未从制度上严格限定“三公”消费应计入的核算科目，对将招待费计入会议费、将车辆运行费计入差旅费中等违规现象缺乏有力约束，造成各部门“三公”经费精确统计困难，相关数据欠完整；另外目前经费公开程度仍远远不够，包括部分单位未公开与公开不够细致，以及相关主管部门之间数据交换效率有待提高等。

从预算机制看，财政部将因公出国（境）费、公务用车运行维护费、公务用车购置和公务接待费4个款级科目确定为“三公”经费科目，并要求各部门向社会公开相关预决算信息，但没有对“三公”经费预算做出具体规定，比如公务接待费的支出范围与内容、出国考察的范围及效果考核等，致使“三公”支出有转移到其他项目的可能。

从监管体系看，目前对“三公”经费的监督不够完善，事后监督居多，这种监督多属于亡羊补牢、成本较高。根据《预算法》规定，“三公”经费预算经本级人大批准，但实际上人大代表很难对预算合理性做出判断，监督流于形式；而“三公”经费目前公布数据多为总数，缺乏细项和具体说明，公众和媒体也难以进行有效监督。

从监管手段看，主要还是利用行政手段，一般以纪检监察方式取得结果后交由法律执行，借助技术手段提高监管效能也是近两年开始探索的方向；制定了若干规范文件覆盖“三公”经费整体及各管理环节，但目前仍以行政规章为主，法律层级较低；在内容方面以出国（境）经费的管理规定较多，对公务接待和公车使用等管理要求较少。

从监管效果看，近两年处理了一些违规案例，规范了公务员队伍作风，但多数为在其他方面触犯了党纪国法，单纯因“三公”经费监管而遭到处罚者较少。这些问题既构成了“三公”经费绩效评价研究的客观背景和约束条件，也作为探索和开展评价工作应当致力于克服的困难。

二 “三公”经费支出监管的绩效评价属性

（一）“三公”经费支出监管导入绩效评价的必要性

国外在“三公”经费的管理上并未形成统一的模式，基本是以美国、日本、俄罗斯等国做法为蓝本，通过制度设计与电子系统相结合，达到严格控制和规范“三公”支出的目的。如美国的公务车预算式管理、日本政府机构由专门部门制定差旅费用方案等。而国内各个地区针对“三公”经费的支出与监督也制定了不同的管理模式，如香港引入电子管理系统进行公车运行及停泊监督、深圳建立禁止公款出国旅游的长效机制等。通过系统地梳理和分析发现，国内有关“三公”经费绩效管理的评价方法不够成熟，基本停留在控制和规范的思维层面，对“绩效”的理解不到位，大多数地区主要关注“三公”经费的总量控制及过程合规，对其“效益性”却几无涉及，因此将绩效评价概念导入“三公”经费支出监管尤为重要。

（二）“三公”经费支出监管导入绩效评价的可能性

“绩效”一词最早源自工商管理界，主要应用于项目、人力资源和企业管理等方面。普雷姆詹德指出绩效“包含了节约、效益和效率”[美]普雷姆詹德：《公共支出管理》，北京：中国金融出版社，1995年版，第192—193页。；OECD认为绩效是“实施一项活动所获得的相对于目标的有效性”，它还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。Jon R Blondal，Dirk-Jan Karrn & Michaer Ruffner.Budgeting in the United States.OECD Journal on Budgeting，2003，2（3）， pp.8—14.在国内，丛树海等学者认为绩效是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果，产出与投入相比是否有效率、行为结果是否达到预期目标及产生的中长期影响。丛树海、周炜、于宁：《公共支出绩效评价指标体系的构建》，《财贸经济》2005年第3期，第37—42页。陆庆平认为绩效实际上是一项活动实施的结果，该结果包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系和投入资源的合理性及结果有效性。陆庆平.：《公共财政支出的绩效管理》，《财政研究》2003年第4期，第18—20页。黄振香结合农地流转金融实践提出了金融支持力度、金融支持满意度、金融支持效率、金融支持结构合理度四个方面构建农地流转金融支持绩效评价体系。黄振香、赖永波：《基于Fuzzy-Ahp模型的农地流转金融支持绩效评价——以福建为例》，《华侨大学学报》2017年第6期，第61—74页。可见，目前学界关于“绩效”所取得一定共识的看法：绩效至少包括效率（Efficiency）、效益（effectiveness）、经济（Economy）、公平（Equity）四个方面内容（简称4E）；绩效是过程与结果、质与量的统一。“三公”经费支出作为政府履行职能的重要活动，其绩效不能仅停留在经济层面，更要注重社会绩效与政治绩效的提高以及三者协调统一。运用“绩效”概念衡量“三公”消费行为，能够更为全面地包含“三公”的支出成本、管理效能、提供公共服务的数量与质量，政治稳定、社会进步、公众满意度等内容。因此普遍理解的“三公”经费绩效，其实是“三公”经费管理和支出具有效益、效率、有效性和公平性的统称，它包括支出过程和结果，是质与量的统一。

（三）“三公”经费支出监管导入绩效评价的可行性

根据政府绩效评价的一般标准，可从三个方面理解“三公”经费绩效评价的内涵。一是对投入和产出效率性的衡量，科学评估“三公”经费投入与产出的比例关系其实代表着政府职能的实现程度；二是通过经济性考评，反映“三公”经费预算与实际成本之间的差别，评判经费支出的节约性；三是效益性评估，体现政府“三公”经费在多大程度上滿足社会效益和公众需求，同时促进政治民主的稳定和经济健康快速地发展。此外，因“三公”消费主要涉及政府的专项支出项目，资金来源于公共财政，“通过绩效评估，组织可以获得市民的信任，市民也会觉得他们在缴税后得到了合理的回报。”郑方辉：《建设绩效财政从源头上遏制“三公”消费》，《法治杂谈》2011年第16期，第78页。将公众满意度作为指标纳入“三公”经费绩效评价体系也体现了民主价值。

“三公”经费绩效评价有其特殊性。在政府绩效评价的理论体系中郑方辉等在2008年出版的《中国地方政府整体绩效评价：理论方法与广东试验》一书中，将“政府绩效”分解为政府整体绩效、政府部门绩效、公共项目（财政支出）绩效和公共政策绩效四个类别，这一分类在近年的研究实践中不断得以验证和拓展。，“三公”经费绩效评价是介于政府部门绩效和财政支出绩效之间的一种特殊评价模式。由于“三公”经费承担着“保运转”的职能，支出涉面广，关联单位多，程序复杂，涉密性强，社会影响大，对其开展绩效评价要符合财政管理“程序性”“合规性”要求，又不能完全等同于公共项目财政支出绩效的要求，需审慎界定，稳步推进。基于前期研究基础及文献调查，本文认为应坚持的理念：一是客观评价与主观评价、过程评价与结果评价、定量评价与定性评价、目标考核与绩效评价、内部评价与外部评价的有机统一；二是贯彻责任、服务、公信和公众满意的评价理念；三是结果导向与公众满意导向相结合；四是简化操作与优化评价流程。

三 “三公”经费支出绩效评价体系构建

（一）“三公”经费支出绩效评价主体

对“三公”经费监管的分析，可以从监管主体、监管依据、监管手段及监管效果四个维度着手。一般而言，监管主体包括典型的内部评价主体：本级/上级党委和政府、纪检监察部门、人大预算工委、财政局、审计局等，并延伸至人大代表、政协委员以及外部评价主体：社会公众、专家学者和第三方机构等；监管依据包括国家法律、地方法规、行政规章和其他规定；监管方式包括行政职能、法律适用、技术监控、舆论监督和道德约束等；监管效果则包括信息公开、违纪问责、政府廉洁和公众满意。这些维度及内容彼此依赖并相互交叠，形成政府“三公”经费使用监管的网络状结构模型。

政府绩效评价主体是研究“谁”来评价的问题。从理论上讲，为保证评价公正性，一般采取多元主体框架。基于“三公”经费绩效评价的特殊定位，典型的内部评价主体包括本级/上级党委和政府、纪检监察部门、人大预算工委、财政局、审计局等，并延伸至人大代表、政协委员；外部评价主体主要有社会公众、专家学者和第三方机构等。

针对“三公”经费绩效评价，目前实际工作处于起步阶段，未能跟其他考评一样建立起相应领导机构，鉴于其管理模式与评价特殊性，参考部门绩效研究和各地考评实践经验，本文认为在党委和政府领导下，“由纪检监察部门发起或牵头，财政、审计等部门负责组织，第三方协助实施”的评价模式或是基于现实条件的一种可行方案。如果按照这一逻辑，则前述多元评价主体实际上构成了彼此独立又相互衔接的三个层级，在“三公”经费绩效评价中分别承担不同职责。

这种评价主体体系化构建有利于整合各类监管主体资源力量。一方面从规则来看，各方评价主体依据收集的评价基础资料及其专业知识给予判定。另一方面从评价数源来看，评价体系内各部门都有权力并有责任提供相应的评价基础信息，都对评价结果生成做出贡献，各部门要想取得科学合理的评价结果，首先要积极履行自身职能，提供真实有效的评价数源，反之亦然，如此形成一种良性的循环机制，共同维护整体评价的公平公正。通过这一机制，将现有较为零散、非常态化的“三公”经费监管力量和资源进行了系统整合，形成具有合力的有机监管体系，同时也便于各类监管主体之间的相互交流，提高了数据对接与信息交换效率。

（二）“三公”经费支出绩效评价客体及分类

政府绩效评价的客体是研究评价“谁”的问题，亦即评价对象。“三公”经费作为最基本的行政开支，涉及面很广，其评价客体理论上应包括纳入本级财政预算管理的各有关部门和所辖各级政府。

由于“三公”经费绩效评价对象众多，结构具有一定复杂性，进一步讨论其分类是设计具有针对性评价内容的必要前提。进行政府绩效评价客体分类是为了方便评价，而要做到这点，则必须找到能够区分部门相应绩效特征、既清晰明确又真实可量的分类标准。纵观各地现有考評，被采用的主流分类标准主要有：部门性质（权力、党群、行政、司法机关等类别）；部门职能（如分为经济建设、社会事业、党群综合与中央垂直四类）；评价内容或指标属性（如分为中心城区、新城区、县级市三类）。就“三公”经费支出绩效评价而言，这些分类标准具有重要参考价值，但不完全合适，寻找对应“三公”经费绩效评价的理想的部门分类标准仍是一个未解的理论与实践难题。

为此，考虑到“三公”经费绩效评价尚处于探索阶段，笔者建议：在制定评价内容框架时暂不对部门进行分类，即针对所有部门制定统一的评价指标体系，而在取得评价结果之后的分析中，可参照不同分类标准进行多维分类，以增强部门之间可比性。

（三）“三公”经费支出绩效评价内容及指标遴选

在前期研究经验及文献梳理的基础上，遵循确定的理念和思路，依据政府绩效评价的经典“4E”结构，并结合一般性财政/财务绩效评价通用标准，本文认为：“三公”经费绩效评价的内容应包括合规性、公开性、程序性、经济性、效益性、满意度等六个方面，这六个方面构成评价指标体系设计的目标维度，其中前五个为客观维度，满意度为主观维度。

在评价指标遴选上采用专家座谈会，比如对应同一项上级指标应设置多少项下级指标（包括从多项备选指标中筛选）的问题，主要依据专家讨论并形成统一的意见及指标体系方案。本文基于国家财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号），结合“三公”经费电子监察系统可采集数据源，形成“三公”经费支出绩效评价指标体系的讨论稿，通过与会专家针对讨论稿分别发表意见、课题组记录修改、专家辩论并按一级指标逐项表决的方式，取得相对一致认同的初步方案，如表1所示。

这一设计体现四个基本原则：一是针对问题，重点反映共性内容及个性差异，涵盖各部门绩效特征并使结果具有可比性；二是定位清晰，定位于政府部门绩效和财政支出绩效相结合的一种特殊评价模式，关注过程控制，理顺评价权责；三是符合内涵，界定“三公”经费绩效，满足“4E”内涵结构，体现结果导向和公众满意导向；四是方便操作，简化指标结构，评价过程中协调评价权与数源单位之间的关系。

四 “三公”经费支出绩效评价结果运用及其拓展

（一）“三公”经费支出绩效评价结果运用

进行“三公”经费绩效评价本身并非目的，而是政府财政管理的一种手段，旨在提高财政绩效。一方面，绩效评价报告完成后，应将评价结果及时向被评单位公布，并在一定时期内接受意见反馈，必要时做出调整。如基于确定的评价结果，应通过适当方式、在一定范围内予以公布，接受社会监督与质询。另一方面，应由相关部门协同，出台完整的《“三公”经费绩效评价实施方案》。其中至少明确以下内容：一是评价基本要素，包括评价主体、客体与评价内容；二是不同主体在评价工作中的责权分属，包括评价牵头者、组织者、监督者、被评单位及调查对象等；三是评价工作机制，包括评价流程、时间节点与结果构成等；四是评价结果运用，包括公布方式、公开范围与奖惩机制等。

结果运用是绩效评价的重要环节和关键意义所在。作为评价对象，根据确定的评价结果和建议进行落实整改，提高“三公”经费绩效，应是评价结果运用的重要内容。应同时向政府和监管部门通报，进一步用于检验全体参评单位“三公”经费绩效水平，为后续年度调整或优化经费预算提供依据。

具体而言，针对本项评价，本文提出以下几个方面的结果运用构想：

一是落实结果公开与问责机制。在公开评价结果的基础上，尝试与部门预算相结合，使之成为安排下年度“三公”经费的重要考量因素，同时采用适当方式，对绩效优秀的部门予以表彰，反之则予以问责；可将评价结果纳入直属部门、各级政府及其领导班子年终考核的范畴，或与之相互衔接，作为考核结论的一项关键参考。

二是构建综合绩效指数。考虑在综合结果分析的基础上构建一个综合性指数，这样可以克服单个指标信息反映零散、缺乏整体印象的缺陷。但综合指数的构建进一步牵涉到各指标的权重分配问题，以及描述、评鉴、解释和比较功能的发挥，同时其编制也需进一步科学设计。

三是推动评价工作的规范化、常态化。建议授权相关部门针对“三公”经费绩效考评问题进行经常性、规范化的研究，提供相对准确并具有权威的统计数据或分析结论，出版《“三公”经费绩效评价年度报告》或其他深度研究成果，以保证长期、动态、可持续、可比较的“三公”经费绩效考评系列工作。

四是与现有其他相关考核评价体系衔接。当前各项部门考评、专项考评、项目考评等名目繁多，亟需探索协调相关考核评价之间的关系，比如共享指标、数据，考评结果相互佐证或有机衔接，以促进“三公”经费绩效评价结果的运用及发挥“指挥棒”作用。本项评价也可纳入其他综合性考核评价体系，构成政府行为的经济性维度评价内容。

（二）“三公”经费绩效评价方案可持续拓展

“三公”经费绩效评价作为一项探索性的工作，其结果是向社会各界提供一个检视政府财政管理绩效的窗口平台。然而，“三公”经费对政府和社会而言都是一个敏感话题，特别是考虑到我国目前的行政体制、民意环境、技术条件和公众理性等现实因素，在进一步完善现有技术方案、健全与落实有关组织机制的基础上，须不断加强评价结果公开和运用，推动评价体系更加面向实践和趋于成熟。比如：

一是解决“三公”经费效益可评估并与单位职能、产出关联的问题。应在更为深入的调查研究之后，解决好各部门管理和服务效益计算时的“口径”对等问题；同时力求指标更能作用于被评者业绩的改善，发挥“绩效”的导向功能，可以结合不同单位不同时期职能工作重点、业务量、完成难度等设置更为弹性化的评分标准，并在度量“三公”经费总量时加入对经济和财政规模、CPI变动等宏观因素的考察，形成更为真实、有效、生动的评价结果。

二是逐步健全覆盖科学有效的财政绩效评价体系及取得实证结果。为了获得对应所有评价对象的指标数源，首要的是进一步扩大现有财政支出绩效评价范围，逐步健全“评什么”“为什么”“如何评”“怎么用”的系列制度規范，使绩效评价真正成为覆盖全体参评单位的有效的财政监管手段。在此基础上，逐步取得各部门/单位财政支出绩效评价的量化结果，实现与其管理和服务效益评估的关联分析。

三是推进“三公”经费绩效指标的智能化应用，帮助完善电子监察系统功能。在现有评价体系设计完成与经过论证以后，应根据评价智能化需求进行“三公”经费电子监察系统的初步匹配，诸如经费的预算完成率、支出进度合理、支出结构均衡、经费控制率等指标，应在实践中探索运用，使之成为公务用车、公务接待等具体监察点的监察和预警规则。今后仍有必要在这方面进一步加强。同时，基于评价对象日益广泛、评价趋于日常化的现实，可在尝试建立“三公”经费绩效管理系统的基础上，实现关键绩效数据的联网采集和实时动态管理，并利用将来形成的系统、海量、规范的数据库，协助部门预算编制和绩效行为的预测分析，切实提高绩效管理的范围与效能。

五 绩效评价对于“三公”经费治理的意义

一是有助于“三公”经费预算的民主性。绩效评价采用多元评价主体，特别是作为第三方的社会民间组织和学术研究机构介入，使评价具有了广泛的群众基础。同时，突出结果导向，将对预算部门和用款单位形成一定压力，促使其更加注重预算过程的民主参与，提高了“三公”预算对民意的回应性。

二是有助于“三公”经费管理的科学性。评价主体特别是引入高校等技术力量组成的评价机构，在人才、理论和学术等方面优势明显，在评价方式的选择、指标制定、数据处理、结果判断等方面的优化，使评价的科学化程度得到提高。而基于公平、公正、务实的评价结果，将对政府“三公”经费管理的各环节形成较强约束，敦促其保持规范与合规。

三是有利于推动经费预算管理精细化。在“三公”经费支出绩效评价中导入预算批复率、预算变动率、预算完成率、预算调整情况和落实经费总量控制任务情况等多项指标，形成了不仅指向预算总量或预算合规，还是面向预算管理各环节、定性与定量相结合的多维度全方位评价。通过指标设计的导向作用，将推动各被评单位“三公”经费预算管理从总量规范到全面规范，促进经费预算管理的精细化发展。

四是有利于体现和强化“三公”经费使用效益。“三公”经费支出绩效评价中导入设计了财务效益、管理服务效益和发展效益指标，可以有效地破解以往“三公”经费管理更多关注过程而相对忽视结果的思维；同时加入满意度维度，实现了主客观评价指标的互补与互证。

五是有助于提升政府“三公”经费支出公信力。通过吸收外部评价主体对“三公”经费绩效进行评价，可有效弥补政府内部评价的局限性，提高评价过程与结果的公信力。第三方评价机构独立于政府系统之外，能有效克服内部评价的角色冲突，确保评价的独立性和客观性；同时第三方机构基于民间立场，具有天然的亲民属性并充当民意表达的特殊管道，这些因素共同确保了评价的科学性和有效性，提升了评价结果乃至评价客体关联因素的公信力。

六是有助于推进了“三公”经费支出信息公开。“三公”经费支出绩效评价强调由民意主导，首先必须确保评价基础信息能为多元评价主体所充分掌握，而多元主体本身即包含了人大代表、政协委员和专家学者等非传统接触者，由此促成了经费深度信息在一定范围公开。在此基础上，绩效评价结果将对社会公布并接受质询，来自媒体、公众及其他方面力量将对被评单位形成舆论压力，倒逼政府进一步规范和公开其他“三公”经费信息。

六 结 语

当前我国“三公”经费支出监管虽已取得一定成效，然而在预算机制、监管体系、监管手段等方面也仍存在许多亟待解决的问题，通过绩效管理统筹现有经费监管手段，进一步整合监管体系资源，成为在现实约束下破解“三公”经费监管难题、推动经费使用规范的一种可行路径。

本文基于对“三公”经费支出监管现实问题的分析，结合政府运行的实际，构建了“三公”经费支出绩效评价体系。本文认为，应在党委和政府领导下，由纪检监察部门发起或牵头，财政、审计等部门负责组织，第三方协助实施，对纳入本级财政预算管理的各有关部门和所辖各级政府，进行“三公”经费支出合规性、公开性、程序性、经济性、效益性、满意度等六个方面的评价，并在此基础上，进一步落实结果公开与问责机制，构建综合指数，形成常态评价工作机制，并尝试与现有其他相关考核评价体系衔接，以强化“三公”经费支出绩效评价的结果运用，以真正促进“三公”经费预算的民主性、管理的科学性、管理的精细化，提升其使用效益和支出公信力，推动其信息公开，真正实现“三公”经费应有作用。

Abstract： The three public expenses are the funds spending on official overseas visits， official vehicles， and official hospitality. Keeping the citizen informed of the three public expenses affairs is attached to civil rights to know， participate， and supervise， and making the three public expenses under supervision is associated with governments incorruptness and efficiency. Along with the needs of solving practical problems， its necessary to construct the three public expenses performance appraisal system to strengthen supervise. Based on the analysis of the practical problems of the “three public” expenses supervision and the actual operation of the government， this paper constructs the performance evaluation system of the “three public” expenses， and designs the evaluation subject， the object， the content， the application of the results and so on， and expounds the present significance and the following direction of the performance evaluation system.

Keywords： performance appraisal； “the three public expenses”； expenses supervise

【責任编辑 吴应望】