新时代“枫桥经验”与社区小商贩治理

周 昕，向 敏

（1.中共武汉市委党校 法学教研部，湖北 武汉 430023；2.中南财经政法大学 就业指导中心，湖北 武汉 430070）

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。”随着城镇化进程加快，作为城市有机体基本要素的社区迅速发展壮大，逐渐成为社会治理的重要领域。而将社区作为主要营业地点，依托社区开展经营活动的社区小商贩也日益发展成为重要的商贩群体。在方便群众生活、盘活市场经济的同时，他们也带来了诸如占道经营、环境污染、扰乱市场秩序、妨碍交通安全、影响社会治安等一系列负面影响，为社区治理造成了不稳定因素。

55年前，浙江诸暨创造了“依靠群众就地化解基层社会矛盾”的“枫桥经验”，成为全国政法战线的一面旗帜。毛泽东思想诞生了“枫桥经验”，习近平新时代中国特色社会主义思想孕育了新时代“枫桥经验”，推动社区治理不断适应新时代社会主要矛盾的变化，顺应人民群众对美好生活的向往，全面提升社会风险防控化解能力，使“枫桥经验”与时俱进、历久弥新。充分借鉴推广新时代“枫桥经验”，不断创新社区小商贩治理路径，实现民主治理、科学治理、协同治理，积极探索多元化解矛盾纠纷机制，引导社区小商贩趋利避害、有序竞争、健康发展，不仅有利于保障小商贩群体的民生福祉、保护消费者权益；也有利于维护市场秩序、降低政府管理成本；还有利于营造稳定、和谐的社区治理环境，形成长治久安的基层社会治理良好局面。由此可见，在深入研究、总结推广新时代“枫桥经验”的前提下，以社会调查和实证研究为基础，对社区小商贩治理的路径进行深入研究，虽然只是社会治理领域的“微课题”，却能够以小见大，发挥“一叶知秋”的效用，更好地促进社区治理机制创新，更好地推动社区治理体系和治理能力现代化。

一、问题的提出：社区小商贩的治理困境

小商贩在我国有着悠久历史。《史记》有云：“古人未有市，若朝聚井汲水，便将货物于井边货卖，古言市井。”[1]（P456）在春秋时期，那些走街串巷、沿街叫卖的小商贩在市井百态中扮演着重要角色，属于社会阶层中“士农工商”四民之一。随着社会发展和城镇化进程加快，以一定地域为范围、以一定人群为基础形成的社会共同体——社区迅速发展壮大。而以社区为营业地点，依托社区开展经营活动的社区小商贩也逐渐发展成为重要的商贩群体。作为商贩群体的特殊组成部分，目前我国尚无法律、法规对社区小商贩的概念作出明确界定，人们将其通常称呼为“无证摊贩”“小商小贩”“走鬼”等。[2]他们通常未经过工商登记注册而直接从事小规模商业活动，在社区租赁门面经营，或在社区空地、广场等公共空间摆摊设点、沿街叫卖，其经营范围集中在生鲜零售、日用百货、早点副食、家政家教、修理回收等微利便民行业，有的甚至只铺一块简陋的帆布就可以营业。美国学者Luise Weiss认为，小商贩群体能够弥补规模经济要素短缺，满足多样化的市场需求。[3]由此可见，社区小商贩的产生，既是商贩本身寻利行为的必然结果，也是符合市场规律的必然现象。

据统计，目前我国的小商贩群体约有3000万人。[4]随着农村剩余劳动力转移加快，这一群体还有明显扩大的趋势。如此庞大的社会群体，其生存状态受到社会广泛关注，成为社会治理创新的热点。从满足城市居民日常生活需要、满足下岗失业等特困群体自主就业等社会需求分析，社区小商贩有其存在的合理性。[5]不仅有助于鼓励弱势群体自主创业，也有助于方便社区居民生活，缓解城市化进程中生活配套设施建设滞后的压力，是市场经济的活跃因素、繁荣社区的有生力量、便民惠民的重要渠道。与此同时，社区小商贩群体的迅速扩张，也带来了诸如占道经营、环境污染、卫生隐患、侵犯消费者权益、从事不正当竞争等一系列社会问题。具体而言，社区小商贩对社区治理造成的挑战表现在以下七个方面：

第一，从社区小商贩的从业属性来看，具有浓厚的逐利性。俗语说“在商言商”，社区小商贩虽然属于“非正式就业”部门，却仍然具有“经济人”的特征。在经济利益驱动下，有些小商贩为了实现利润最大化，明目张胆地制造、销售假冒伪劣、过期变质商品，或习惯于以次充好、短斤少两等不诚信经营行为，侵犯了消费者权益，扰乱了经营秩序。还有的小商贩习惯于“打一枪换一个地方”，在社区流动经营，也不提供任何售后服务，让消费者投诉无门。

第二，从社区小商贩的从业资质来看，无照经营现象根深蒂固。目前基于营业执照等行政许可产生的市场准入门槛，对经营者资质有着严格的法定条件。对于大多数营业规模较小、抗风险性较弱、达不到办理执照要求的小商贩而言，无疑是一道难以逾越的障碍。因此，社区小商贩最迫切、最根本的民生诉求就是摆脱无照经营的困境，期待其赖以谋生的就业权益能够得到保障。

第三，从社区小商贩的群体特征来看，加大了社区治理的难度。由于社区小商贩群体大、人数多，人员构成复杂，且多为独立经营，自发性行为较多，小商贩之间恶性竞争、扯皮拉筋等问题也较多，加大了监管难度。有的小商贩文明经营素质差，习惯于垃圾随意丢弃，破坏了社区环境卫生。有些分散在社区角落的露天排档日夜经营，由此产生的噪音污染、灯光污染和废烟废气污染严重干扰了居民的正常生活，让居民叫苦不迭。

第四，从社区小商贩的经营习惯来看，造成了交通消防安全隐患。不少社区小商贩习惯于在社区路口、车站、广场或人行通道等人流量大、市场需求旺盛的地方摆摊设点，或直接占据道路路面经营，尤其是在人流车流高峰期，极易造成交通堵塞。有的小商贩扎堆摆摊，挤占社区消防通道，甚至在消防设施周边乱搭乱建。2011年1月，武汉市汉正街火灾造成14人罹难，就是因为小商贩摆摊堵塞消防通道，导致消防车无法进入。

第五，从社区小商贩的卫生条件来看，食品安全问题堪忧。目前，我国的食品生产加工小作坊、餐饮业小商贩占食品生产经营者的绝大多数。据国务院食品安全委员会办公室统计，全国10人以下小企业、小作坊达44.8万家，约占食品生产加工企业总数的80%。[6]以湖南省为例，目前该省共有食品生产加工单位3.7万余家，食品小作坊3.03万余家，餐饮业小商贩7万多家。[7]这些餐饮业小商贩的生产设备、操作流程和卫生条件都十分简陋，大部分从业人员都不具备食品安全常识和安全生产技能，容易造成突发食品安全事件。

第六，从社区小商贩的流动性来看，加大了社会治安综合治理的难度。由于社区小商贩多为外来人口，流动性大，人员复杂；一些小商贩聚集的社区甚至长期有刑满释放人员和吸毒者混杂其中，加大了社会治安综合治理的难度。个别小商贩为谋取暴利，采取“打游击”的方式躲避行政执法，私下兜售盗版书籍、淫秽光碟、赌博器具、非法药品甚至管制刀具、药品和仿真枪械，不仅侵犯了知识产权，也违反了《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，使小商贩成为社会治安综合治理的“敏感群体”。

第七，从社区小商贩的监督管理来看，“一元化”的政府管理模式存在弊端。在目前的社区小商贩监管格局中，长期形成了以“一元化”的政府管理为主线，以工商和城管部门为主体，以围追堵截、罚没取缔为主要方式的管理模式。这一管理模式忽视了社会主体的多元化，得不到来自企业、行业协会和居民自治组织等社会主体的广泛支持，造成社会自治功能发育缓慢，社区居民自我管理、自我约束、自我服务的功能不健全，基层群众自治组织“空心化”趋势明显。

二、新时代“枫桥经验”对社区小商贩治理的指导意义

20世纪60年代，浙江诸暨枫桥镇创造了“依靠群众就地化解矛盾，坚持矛盾不上交，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”，毛泽东同志亲自批示在全国推广。2003年，时任浙江省委书记的习近平同志提出，要充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。2013年，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”再次作出重要指示，强调要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。[8]2018年1月，中央政法工作会议进一步强调要以总结推广“枫桥经验”为契机，提升城乡基层社会治理现代化水平。这些重要决策，为新时代“枫桥经验”赋予了新的历史使命。

具体而言，新时代“枫桥经验”对于社区小商贩治理的指导意义在于：

一是坚持从社区“把脉”，实现源头治理。社区是社会治理的基层单元，也是社会治安综合治理的前沿阵地。走出社区小商贩治理的困境，首先要从社区自身“把脉”，标本兼治才能对症下药。新时代“枫桥经验”将社区作为发挥群众自治功能的核心载体，通过培育社区治理主体、唤醒社区治理活力、拓展社区治理途径，以网格化管理、社会化服务为方向，及时反映和协调群众的各类利益诉求，精准发力，重点解决好群众最关心、最现实的利益问题，切实将矛盾解决在源头，将问题化解在社区基层。

二是坚持“三治合一”，强化法治引领。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出：“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。”新时代“枫桥经验”强调依法化解社会矛盾，通过发扬基层民主夯实社区自治的基石，依靠法治形成基本的社区治理规则，再由注重他律向激发自律升级，营造和睦友善的社区道德氛围，进而实现法治、德治、自治“三治合一”，互相促进。例如，近年来诸暨市不断深化“民主法治社区”创建，构建“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的新机制，全市23个社区已有91%成功创建民主法治社区，推行“三上三下”民主议决事制度，开设“民意电子墙”“干部群众对话墙”，畅通民主表达渠道，共建共享的民主自治氛围浓厚。[9]

三是坚持多元共治，促进协同发展。新时代“枫桥经验”始终坚持依靠群众、发动群众，加强对社会组织的政策扶持和分类指导，尤其注重培育和发展各类社区社会组织，打造“社工+社区服务中心+社会组织”的综合平台。形形色色的社区社会组织活跃在社会治理舞台上，不仅极大地拓展了社区服务范围，增强了社区服务效能，也显著提升了群众参与自治的主动性。此外，浙江省还积极推进有机衔接、协调联动、高效便捷的多元解纷机制改革，在社区建立矛盾纠纷多元化解中心，实行行政、司法、人民、专业调解“多调合一”“一站式”解决矛盾纠纷，确保群众诉求及时回应在基层，矛盾冲突及时化解在基层。

四是坚持问题导向，实现“软硬结合”。所谓“软法”（soft law），是指不依靠国家强制力保证实施的规范。建设法治社会必须倚重“软法之治”，寻求更多协商、运用更少强制，进而实现更高自由。新时代“枫桥经验”在上世纪60年代“依靠群众就地化解矛盾，实现捕人少、治安好”的基础上，与时俱进推陈出新，综合运用行政、经济、法律与民主、道德、文化和社区公约等多种治理手段，实现“软法”与“硬法”融合共生，不断创新治理路径。例如，近年来浙江省实行“一社区一公约”，着眼于“政策法规之外、道德情理之中”，广泛听取群众意见，使社区公约这一重要的“软法”能够真正发挥约束社会行为、协调利益冲突、解决实际问题、维护基层社会秩序的功能，实现治理手段“软硬结合”。

综上所述，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，新时代“枫桥经验”历久弥新，为深入推进基层社会治理创新创造了宝贵的经验财富。新时代“枫桥经验”对社区小商贩治理最大启示在于：在我国社会主要矛盾发生重大调整、社会分层和群体化趋势日益明显、社会利益冲突不断累积的社会转型期与全面深化改革的攻坚期，社区小商贩治理已经成为当代社区治理格局中不同阶层、不同群体之间利益博弈的现实问题，必然会经历从利益表达、利益碰撞、利益冲突，发展到协商民主、达成共识，再到多元共治的公共选择过程，最终实现从“管理”到“治理”再到“善治”的目标。

三、坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动社区小商贩治理创新

2018年1月，中央政法工作会议明确提出：“枫桥经验”要由促进乡村治理体系建设向促进城镇、社区治理体系建设延伸。社区小商贩治理话题虽小，却事关人民群众的切身利益，事关基层社区的和谐稳定，与增强社区治理能力、提升政府治理水平、健全城市治理体系的改革目标紧密契合，是“四个全面”战略布局在基层社会治理中的直接体现。有鉴于此，社区小商贩治理应充分借鉴、推广、复制新时代“枫桥经验”，遵循“以人为本、宽严相济、精简程序、提高效能”的指导思想，充分依靠群众，充分发扬基层民主，坚持社区源头治理，倡导“三治合一”，实现多元共治，不断优化社区治理格局，整合社区治理资源，创新社区治理机制，提高社区治理水平。

（一）构建社区小商贩“三位一体”治理模式

新时代“枫桥经验”的一个立足点，就是充分相信群众、依靠群众、发动群众，激活各类新型社会组织，实现从“一元化”“垂直型”的政府管理模式向“多元化”“扁平状”的协同治理模式转型。有鉴于此，社区小商贩治理也应遵循这一必然规律，顺应社会主要矛盾的变化，将“善治”作为社区小商贩治理的价值目标，着力构建由政府、社区居委会、小商贩自治组织三大治理主体为核心，以权责明晰、社会协同、公众参与三大领域为内容，以最大程度激发社会活力、最大程度增加和谐因素、最大程度整合社会资源三大任务为目标的“三位一体”治理模式。（参见图1）

具体而言，社区小商贩“三位一体”治理模式具有如下特征：

一是从治理主体来看，政府、社区居委会和小商贩自治组织都是重要的治理主体，共同在社区小商贩治理工作中发挥关键作用。一方面，政府必须充分重视发挥基层社区的自治功能，既要善于做好加法和乘法（提速增效），也要善于做好减法和除法（简政放权），实现社区治理效率的最优化；另一方面，政府必须充分尊重社区小商贩自治组织的地位，通过开展平等对话，推行协商民主，积极吸纳小商贩自治组织参与社会治理实践。

二是从治理体系来看，在政府、社区居委会和小商贩自治组织三者之间的关系中，政府是治理体系的核心，既是法律法规的执行者、公共政策的制定者，也是社会秩序的维护者、利益关系的协调者和社会矛盾的化解者。社区居委会是治理体系的基础，是小商贩治理工作的基层平台和关键领域，通过社区居委会与政府部门协同配合，共同对小商贩日常经营行为进行监督管理。小商贩自治组织是小商贩自我管理、自我监督、自我服务的重要载体，以实现群体利益最大化为目标，通过整合资源、凝聚共识、集体行动，与政府和社区共同完成治理目标。

三是从治理手段来看，政府通过制定公共政策、明确治理目标、出台治理方案、加强依法行政、严格责任追究等方式实现对小商贩的管理；同时，综合运用公共服务和市场调控手段，实施行政指导、拓宽就业入口、放松落户限制、完善社会保障等措施，协调管理中产生的利益冲突，保障小商贩的合法权益。社区居委会主要通过协同政府和相关社会组织开展治理工作，对小商贩的日常经营行为进行监督管理，有效维护社区秩序；同时，依托社区现有的服务资源，通过多种渠道为小商贩提供经营场所，完善服务保障。小商贩自治组织主要通过广泛发动群众、制定行规章程、明确从业标准、规范经营行为等方式实现小商贩群体的自我约束、自我教育和自我管理，并通过与其他治理主体开展协商对话，积极参与公共政策的制定与执行。

图1 社区小商贩“三位一体”治理模式

（二）完善小商贩法律制度，坚持依法治理

党的十九届三中全会指出：既要发挥法治规范和保障改革的作用，在法治下推进改革，又要通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和强化法治。现阶段，由于改革涉及到深层次的社会利益调整，更需要从法律制度上进行顶层设计、统筹规划和综合配套。立法是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，汇聚了法治资源、民意诉求和学者智慧，反映了社会治理的客观规律，理应在社区小商贩治理中发挥引领和推动作用。

一是通过立法明确小商贩的商主体地位。社区小商贩陷入无照经营困境的根源在于：小商贩未被我国现行法律纳入商事登记范畴，不属于法定的商主体，无法通过申领营业执照获得合法的经营资格。正是由于商主体资格的缺失，导致社区小商贩长期在行政管理和执法中被视为违法者，成为政府围追堵截、封杀遏制的对象。相比之下，国外商事立法一般都承认“小商人”具有合法的商主体地位，诸如《德国商法典》《日本商法典》《韩国商法》都对“小商人”的法律地位做出了详尽规定。有鉴于此，加强社区小商贩立法工作的首要任务，就是要弥补我国现行商事立法的缺陷，将小商贩纳入商主体范畴，使其和普通市场主体一样，真正成为具有独立法律人格、充分享有法定权利、严格承担法定义务的主体。应对《个体工商户条例》和《中华人民共和国个人独资企业法》进行修改完善，进一步放宽社区小商贩的市场准入口径。按照民事主体资格的取得方式，大幅简化个体工商户、个人独资企业申领营业执照的法定条件，不再将经营资本和固定经营场所作为严格审查条件，逐步放宽营业条件限制，用“登记备案制”取代“实质审查制”，大幅降低行政审批成本，让小商贩更加快捷、更加轻松地申领营业执照，具备法定营业资格。

二是通过立法重点加强对餐饮业小商贩的监管。2018年以来，食品安全监管成为新一轮政府体制改革的重点。应遵循科学性和实用性相结合的立法原则，制定体系严密、程序严谨、追责严格、制裁到位的餐饮业小商贩监管制度，使其日常经营行为的各个环节都有法可依、有章可循。同时，加快制定与立法无缝衔接的食品安全国家标准、行业标准和地方标准，从而为餐饮业小商贩提供明确、具体、操作性强的技术规范和经营规则，充分发挥立法的指导功能。

三是通过立法切实维护小商贩的就业权利。社区小商贩具有“非正式就业”的特征，难以享有与普通市场主体平等的待遇，导致社区小商贩在社会接纳性上低人一等，甚至遭受歧视。欧盟委员会于1997年专门颁布了《非正式就业制度改革法案》，规定在同一个企业中从事相同或类似岗位，具有相同或类似技能经验的非正式就业者和正式就业者，必须享有平等的劳动报酬，具备相同的工作条件。2012年印度国会专门通过了《街头小商贩法案》，承认小商贩摆地摊是一种“现实存在”的经济现象，并通过立法切实维护小商贩就业权。[10]然而，目前我国尚未制定促进“非正式就业”的立法,仅有个别省出台了少量指导性文件。有鉴于此，应加大促进“非正式就业”立法力度，不断优化调整社会就业格局，充分保障社区小商贩的就业权利，使其和普通劳动者一样受到社会尊重，能够更加体面地劳动。

（三）创新政府治理机制，提升公共服务水平

新时代“枫桥经验”强调加强和改进社会治理工作，必须加强党对社会治理的全面领导，发挥政府主导作用，坚持系统治理、源头治理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。在这一过程中，创新政府治理机制、提升公共服务水平显得尤为重要。对社区小商贩治理而言，无论是市场监管执法机构的整合重组，还是精简审批事项、提升公共服务水平等具体举措，都离不开政府权力资源的科学配置，离不开“提质增效、优化服务”这条主线。

一是广开言路，充分发扬基层民主。新时代“枫桥经验”是发扬社会主义民主的典范。社区小商贩治理工作涉及多方利益主体，形形色色的权利诉求交织叠加，各类社会关系错综复杂，不同的政府职能部门、街道办事处、社区居委会、小商贩自治组织和小商贩自身都有不同看法。为实现多元共治的“善治”目标，政府应扮演好资源整合者和利益协调者的角色，积极听取社会各方面意见和建议，通过聘请“布衣参事”、举办听证会、开设“电视问政”、搭建网络互动平台等方式，针对社区小商贩治理工作的目标任务、权责分工、实施方案、保障措施等重要问题发扬协商式民主，在达成共识的基础上，再进行公共决策，明确各方治理主体的权责分工，细化实施步骤，让相关职能部门、社区居委会和小商贩自治组织都能消除顾虑、各负其责，克服畏难情绪，化被动为主动，积极投身治理工作。

二是统一领导，实现各部门协同配合。社区小商贩治理是一项复杂的系统工程，涉及到工商、城管、就业社保、卫生、质监、食药监、公安、农业、民政、民宗、文化等多个职能部门，涵盖政府权力架构的方方面面。2018年3月21日，国家市场监督管理总局挂牌成立，标志着市场监管体制改革取得重大进展，监管主体的权责实现高度统一。要充分释放这一改革红利，从“保民生、扩就业、维稳定、促和谐”的高度打造社区小商贩协同治理平台。首先由市、区（县）政府出面，从整体上对社区小商贩治理进行方案设计，实现市、区（县）两级上下联动，充分整合各个领域内的行政资源，出台规章制度，明确责任分工，划分权力边界，细化监管措施，建立健全社区小商贩治理长效机制，实现服务全覆盖、监管无死角。

三是出台政策，积极鼓励小商贩自主创业。在社区小商贩群体中，下岗职工、外来流动人口占大多数。他们收入低，很难有多余资金投入到持续性生产和经营中，使其经营范围始终停留在小餐饮、小商品零售和基本生活服务上，难以扩大经营规模。因此，政府应主动加强与银行金融机构的沟通协调，积极帮助社区小商贩拓宽融资渠道，主动提供就业技能培训和就业信息，帮助其转变择业观念、增强就业能力、提升就业素质。灵活运用保险政策和价格杠杆，完善市场价格调控政策，在一些重要的民生物价领域向社区小商贩提供便利，使社区小商贩的日常经营活动与居民家庭用电、用水、用气、用热同价，进一步降低小商贩的经营成本。

四是优化行政执法手段，以人为本宽严相济。“宽严相济”一词最早作为我国的刑事司法政策提出，①在社区小商贩治理创新领域，对执法部门同样具有指导意义。“宽”与“严”的关系，从表面来看是执法尺度的问题；从本质而言是柔性执法与刚性约束的关系；从治理理念分析，则是服务与管理的关系。在社区小商贩治理过程中，执法必须正确把握“宽”与“严”的关系，实现“宽严相济”的执法效果，维护执法的公正权威。一方面，应严格规范刚性执法手段。所谓刚性，是指法律规范所特有的强制执行效力和普遍的约束性，能够对违法行为产生制裁效果。为避免小商贩对社会造成的负面影响，维护正常的社区秩序，必须严格执行法律法规，从严打击惩处违法行为，捍卫法律的权威与尊严。另一方面，应充分重视柔性管理手段。所谓柔性，是指在管理和执法过程中实行非制裁性、非强制性的方式，通过帮助、引导、教化等手段，让被管理者或执法对象接受，从而达到执法效果。可喜的是，在服务型政府理念指引下，各地执法部门已经开始高度重视柔性执法手段，诸如“举牌执法”“劝说执法”“眼神执法”“微笑执法”等柔性执法案例在实践中频频出现，通过执法人员充满爱心的标语、耐心细致的规劝、微笑温和的教育，劝导不遵守管理秩序的小商贩主动停止违法行为，将人性化理念渗透到执法过程的方方面面。

（四）激活社区治理功能，搭建社区就业平台

新时代“枫桥经验”将社区视为最基本、最重要的社会治理平台，通过积极培育社区治理主体，来唤醒社区治理活力、拓展基层治理途径。社区居委会是居民自发形成的自治性组织，通过选举利益代表人代替居民履行社区管理权利，能够有效消除单一治理主体的外部性②，有效降低社会治理成本。有鉴于此，为彰显社区作为社会治理重要领域的地位，充分激活社区的自治功能，必须彻底摒除社区居委会的行政化色彩，将社区居委会从复杂的行政事务和冗杂的官僚体系中解放出来，使社区居委会能够在社区小商贩“三位一体”治理模式中发挥更大作用。

一是充分激活社区居委会的自治功能。对照政府各部门出台的“权力清单”“责任清单”，制定属于社区居委会的“职责清单”“负面清单”并面向社区居民发布，对社区居委会现有的所有职责进行全面清理，将本不该由其承担的行政工作剥离出来，回归政府相关部门；进一步淡化社区居委会的行政色彩，强调守土有责，还社区居委会以本来面目，使其既能保持一定的权威与公信，又有充足的能力开展民主自治和互助服务，进而实现政府依法行政和居民依法自治的有效衔接与良性互动。[11]首先，社区居委会应深入开展调查研究。针对社区现有的小商贩经营状况、社区居民的消费需求和社区公共空间的资源情况进行摸底，在征得社区居民的同意后，制定管理社区小商贩的具体措施，设置相对固定的经营场所，吸引小商贩定点、入室经营；通过与小商贩签订经营管理合同，明确具体营业时间和经营种类，要求小商贩遵守制度、诚实经营，自觉维护社区环境卫生，实行集中规范管理。具体执行工作，可由居委会对外聘请工作人员专职担当。其次，社区居委会应发挥协同治理功能。积极与政府职能部门沟通，定期通报情况，反馈意见，形成良好的互动关系；配合政府职能部门对小商贩经营活动进行监管评估，协助政府职能部门开展日常巡查、联检和执法工作。再次，社区居委会应发挥利益协调功能。如出现小商贩经营扰民、破坏环境、不讲诚信等现象，社区居民可以随时向社区居委会投诉，由社区居委会出面与小商贩进行沟通，及时调处纠纷，避免矛盾扩大化。同时，小商贩的利益诉求也可由社区居委会直接向政府职能部门、其他社会组织和社区居民转达，确保信息传递畅通。

二是创新社区治理组织体系，提高社区治理效率。社区主体功能的发挥，必须依靠科学的组织体系来实现。从作为全国社会管理创新综合试点的“宜昌经验”来看，湖北省宜昌市通过实践摸索出一套行之有效的社区治理组织体系，将过去社区组织体系中的“一中心、三个站”整合为“三个中心”，即“便民服务中心”“综治维稳中心”和“网格管理中心”。其中，便民服务中心是基层服务平台，专门负责办理各项基本公共服务；综治维稳中心是关口前移的基层信访维稳平台，专门负责社会治安综合治理和接待处理来信来访；网格管理中心是细化操作的基层管理平台，专门负责网格综合服务管理。通过设置“三个中心”，对社区居委会的各项工作职责进行分类梳理，形成由综治信息员、环卫监督员、治安巡防员、民间调解员、劳动保障服务员、社会养老服务员、计生服务员、心理咨询疏导员等构成的“新八大员”力量，岗位分工到位，责任落实到人。

三是发动居民广泛参与，实现社会协同治理。涉及到小商贩经营场所的选址、规划、建设，以及小商贩日常监督管理、市场服务和售后保障等具体问题，社区居委会要主动与社区居民、小商贩和政府职能部门共同磋商，听取多方面意见，在达成共识的基础上，充分利用社区居委会十分熟悉辖区内各地段人流、交通状况、居民消费习惯、消费水平等信息资源的优势，制定各方主体都能接受且能实现互利共赢的治理措施。

（五）培育小商贩自治组织，发挥自我管理功能

从本质上而言，社区居委会和小商贩自治组织都属于社会自治组织，二者的性质和作用有所不同。社区居委会属于政治意义上的社会自治组织，小商贩行会等则属于经济意义上的社会自治组织。如前所述，“一元化”政府管理模式暴露出明显的弊端。在新时代“枫桥经验”指引下，只有通过各方治理主体分工配合、步调一致、相辅相成才能更好地完成基层治理任务，实现“善治”目标。因此，必须在政府、市场和社会三类不同的治理领域之间寻求最佳契合点，最大程度地发挥公共资源利用效率，激活社区治理潜力。在这一治理路径中，行业导向性强、与市场要素结合紧密的小商贩自治组织就是有效连接政府、市场和社会三大领域的“纽带”，也是实现社会协同治理、彰显活力与效率的最佳选择。

在国外，小商贩自治组织十分发达。韩国首尔市政府直接委托“全国摊店业主联合会”来管理小商贩，会员已达数万人。美国纽约的“小贩权益组织”经常活跃在政府听证会和新闻媒体报端，积极向市议会建言献策，被誉为“小贩代言人”。在印度，形形色色的小商贩及民间团体自发组织成立了“印度全国街头小贩联合会”（NASVI），其成员来自印度20个邦、近300个民间组织和16万名小商贩。在该协会大力推动下，2004年印度政府专门制定了《街头小贩国家政策》，从国家政策层面规范小商贩管理。[12]这些事例表明：政府通过简政放权，积极扶持、鼓励小商贩自治组织发展壮大，逐步实现小商贩群体自我管理、自我监督、自我服务，不失为提升社会治理效率的一条良策。因此，一方面政府应鼓励扶持小商贩自治组织健康发展，努力培育小商贩自治组织的独立型人格，让小商贩行业协会、小贩自治委员会、商贩维权组织等不同类型的自治组织更加活跃地出现在社会治理视野中。政府应充分重视小商贩自治组织的地位，重点培育和优先发展行业协会商会类社会组织，通过精简行政审批流程、降低社会团体民政登记门槛等方式，在公共产品和公共服务领域允许小商贩自治组织参与竞争,让小商贩自治组织更多地享有参与公共决策、提供公共产品和公共服务的机会，形成政府与小商贩自治组织相互配合、紧密衔接、协同共治的“伙伴型”治理关系。

另一方面，政府要加强全程指导、跟踪服务和有效监督。制定促进小商贩自治组织发展的专项规划，出台经费保障、就业保障、业务指导等方面的具体政策。在条件成熟时，可以借鉴我国台湾地区和韩国的经验，根据政府财政预算、辖区内小商贩规模和市场消费需求等客观情况，以公开招标的方式，面向小商贩自治组织购买公共服务，委托小商贩组织进行自我管理，既能够充分发扬民主，调动社会基层参与治理的积极性，又能够极大地缓解政府治理压力，降低行政管理成本，将政府从琐碎的日常管理事务中解放出来，集中精力抓好顶层设计和宏观调控。

注释：

①参见《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（法发〔2010〕9号）。

②外部性是指在社会经济活动中，一个经济主体（国家、企业或个人）的行为直接影响到另一个相应的经济主体，却没有给予相应支付或得到相应补偿，而导致对方利益受损。