我国地方政府治理创新的主要差异与共性要素检视
——基于七届“中国地方政府创新奖”获奖项目的分析
2018-11-07戴祥玉
戴祥玉
(青岛大学 政治与公共管理学院,山东 青岛 266071)
在创新驱动发展战略指引下,我国各地政府涌现出了许多各具地方特色的治理模式,充分显示出地方政府在公共治理过程中立足本地实际、勇于创新探索的能动性和自主性,这对加快各地治理转型,构建开放、竞争的治理环境具有重要的现实意义。比较、挖掘各地治理创新典型案例之中的基本差异与内在规律,是指引、改进各地政府治理创新实施行为、构建长效创新实施机制的基础性工作,也是加快地方政府现代化治理体系建设走向深入的重要课题。现阶段,国内学者对于地方政府创新奖的研究主要集中于创新奖的成功经验、创新类型、影响因素和持续性发展,这为探寻地方政府可持续的创新路径提供了经验借鉴。但是,相关研究较少涉及治理创新类型与区域分布、主体层级及机构类型的关联性分析,对于各地适应社会发展的共性创新路径还有待进一步的系统阐释。
一、“中国地方政府创新奖”概要
“中国地方政府创新奖”是由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合创办的,每两年举行一次,七届中国政府创新奖总获奖项目为158个,其中,优胜奖获奖项目70个,提名奖和其他奖项目88个。就宗旨而言,“中国地方政府创新奖”以发现各地治理创新先进经验、鼓励各级政府进行与社会主义市场经济相适应的改革,对地方政府创新行为进行研究和理论总结为主要目标,坚持以非营利性、独立性、公正性和透明性为原则,申报此奖项的地方政府创新项目需符合组织性、自愿性、公益性、创新性、效益性和实效性等申报条件。就创新内容而言,大体上分为政治类创新、行政类创新、公共服务类创新和社会管理类创新四种,不同项目类别的创新内容详见表1。
表1 “中国地方政府创新奖”获奖项目的项目类别及具体内容
总体而言,“中国地方政府创新奖”以其全面性和公正性等评奖原则,评选出许多具有风向标意义的典型创新项目,为我们审视地方政府治理创新实践,了解地方政府治理创新最新动向,探索各地政府治理创新的适应性差异和路径共性特点提供了具有真实性、代表性和可获得性的案例支撑,有助于我们从整体上了解我国地方政府在适应经济、政治和社会发展过程中的具体创新内容与创新策略。2015年,“中国地方政府创新奖”更名为“中国政府创新最佳实践”,保留原有的评比目标和原则,但评比时间由两年一次变为一年一次,并于2015年12月评选出十个“中国政府创新最佳实践”、十个“中国政府创新优秀实践”和一个“公共服务最佳实践”。为保障分析数据的连续性和统一性,以前七届地方政府创新奖为主要案例素材,尝试性阐释各地、各级、各类地方政府治理创新主体之间的创新差异以及长效创新路径的共性特征。通过对地方政府创新奖优胜奖的相关案例统计分析和筛选归纳,沿用政府创新奖中政治改革、行政改革、公共服务和社会管理四类创新分类标准,并结合国内学者对于地方政府创新奖的类型特征研究,归纳出地方政府长效创新路径的基本要素,如价值驱动、决策取向、主体定位、客体定位和过程导向等。
二、现阶段我国地方政府治理创新的主要差异
“中国地方政府创新奖”的优胜奖项目是各地政府为适应治理环境发展形势和治理问题而探索出的可资借鉴、传播的优秀创新案例,对七届“中国地方政府创新奖”获奖项目的创新内容、区域分布、届别差异等内容进行统计分析,有助于从宏观上了解地方政府自主推进治理创新的基本概况、创新差异情况,窥见各地治理创新中的一般性发展趋势,并为提炼地方政府自我推进型治理创新的适应性创新路径提供实践基础。结合这些获奖案例,现阶段我国地方政府治理创新差异主要包括以下几个方面:
第一,就“中国地方政府创新奖”获奖项目的创新内容而言,七届“中国地方政府创新奖”共评选出158个获奖项目,除北京市西城区人民政府获得“最具责任感地方政府奖”,创新内容为“综合型”以外,其他获奖项目均是围绕政治类创新、行政类创新、公共服务类创新和社会管理类创新四个方面而开展创新实践的。与政治类创新项目相比,行政类创新、公共服务类创新和社会管理类创新是各地政府创新的主要内容,其中,行政改革类获奖项目占项目总数的33.76%,公共服务类创新占项目总数的25.48%,社会管理类创新占项目总数的24.84%,政治改革类创新只占项目总数的15.92%,优胜奖与入围奖具体创新内容比重情况详见表2。同时,因优胜奖和入围奖及其他奖项的卡方检验α值为0.598,未通过统计检验(P值>0.05),说明不同创新内容在获奖级别上不存在显著差异,所以不对优胜奖和入围奖各自的创新内容差异进行进一步分析。此外,从获奖项目创新内容的届别分布情况图(如图1所示)可以看出,政治类改革在总体上呈现明显的下滑趋势,行政类改革在第六届后也有所下降,公共服务类创新和社会管理类创新是近年来各地政府推进治理创新的重点领域。
第二,就“中国地方政府创新奖”获奖项目的区域分布情况而言,七届地方政府创新奖获奖项目表现出较为明显的区域分布不平衡特点。东部地区是我国地方政府治理创新最为活跃的地区,入围获奖项目高达95个(59.86%),占总获奖数目的一半以上;西部地区地方政府,获得42个(26.75%)入围奖项;相比较而言,中部地区地方政府获奖项目数最低,只有21个(13.38%)入围获奖项目。剔除不含具体创新内容的 “北京市西城区人民政府”这一获奖项目,各区域的不同创新内容占比情况详见表3。此外,具体到获奖项目所在的省份而言,获奖数目超过10个的省份有:浙江省(24 个)、四川省(16个)、广东省(14 个)、江苏省(11个)。在获得少于4个创新奖的省份中,中部和西部省份占了71.43%,说明这些中西部地区的地方政府创新积极性还有待进一步加强。
第三,就“中国地方政府创新奖”获奖项目的主体层级分布情况而言,地市级政府和区县级政府是近年来地方政府创新的主力军,占总获奖项目的76.58%,其中,以地市级政府为核心创新行动者的创新项目占总项目的44.93%,以区县级政府为核心创新行动者的创新项目占总获奖项目的31.65%。就不同政府层级的创新倾向而言,乡镇(街道)级政府的创新内容主要以政治类、行政类和社会管理类创新为主,村社级则主要以公共服务类和社会管理类创新为主,其所推进的创新在数量上远远不及上述两类政府。近年来,随着我国治理体系和治理能力的现代化发展,乡镇政府在公共服务供给方面还面临财政资源短缺、公共服务供给碎片化等问题,亟需进一步提高其治理创新的积极性;而村社在当代社会的发展中同样也是构建合理治理结构和治理体系中不可或缺的重要力量,其自主创新积极性的发挥还需要政策环境和创新资源等方面的大力支持,这也是现阶段两类创新主体创新项目还十分有限的主要原因。
SSD算法同时采用低层特征图和高层特征图进行检测,在不同大小的特征图中都有一系列固定大小的默认框。在网络训练阶段,将这些默认框和真实框进行匹配,一个真实框可以匹配多个默认框。SSD算法引入预测框来预测目标物体的位置信息,通过损失层,计算真实值与预测值之间的误差,进而指导网络的学习方向,其原理如图2 所示。默认框不需对应每层卷积中实际的感受野,只需学习输入图像中特定区域和对象的特定尺寸。
谢忠宝,江西应用科技学院学生;郭明德,江西应用科技学院博士;杨国荣,江西应用科技学院副教授;郑昌保,江西应用科技学院团委书记;于尊厂,江西应用科技学院教师;张炉城,江西应用科技学院学生。
表2 “中国地方政府创新奖”获奖项目的创新内容概况表
图1 “中国地方政府创新奖”创新内容的届别分布情况
表3 地方政府创新内容与地区分布情况交叉表
图2 “中国地方政府创新奖”获奖项目中的活跃省份
在地方政府治理创新实施过程中,实现建立 “创新型国家”的战略目标,各级地方政府之间应相互借鉴、学习,更加努力地进行制度创新、理论创新、科技创新和文化创新。[1]近年来,由“中国地方政府创新奖”所评选出的获奖项目显示出各级地方政府在适应社会转型发展过程中的积极能动作用,但是也面临诸多挑战。社会各界和学者们逐渐关注到地方政府创新奖获奖项目缺乏持续性的问题,有学者通过追踪地方政府创新奖获奖项目发现其中差不多三分之一的项目已经名存实亡了[2],还有学者认为目前地方政府创新实践存在美化宣传甚于实际功效、注重形式而非制度化巩固完善、被动型创新居多等问题[3]。结合获奖项目的分析结果,我国地方政府治理创新面临的问题包括:在创新内容方面,随着各地的政治改革和行政改革进入深水期,相较于地方政府推进公共服务和社会管理创新积极性逐渐高涨,政府管理体制的创新更具紧迫性,其在政治类和行政类改革方面的内源性动力还有待进一步挖掘。在创新区域分布方面,区域发展水平和治理基础、地方政府治理创新能力及政社关系都影响着各地政府创新能力和创新内容。此外,我国各地政府创新的区域不均衡特征较为明显,东部地区作为我国改革开放的先头兵,无论是在治理能力、治理方式还是治理理念上,都处于绝对领先地位,其他地区政府创新的积极性有待进一步提升。在创新主体层级方面,地市级和区县级政府是现阶段地方政府自主创新的主力军,但是基层政府由于事权与财权不对称、基层自治能力弱化和缺失,及“等、靠、要”的传统治理理念等因素影响着其在推进创新中的作用显现,未来还需进一步提升基层政府自主创新的职能权限、资源支持和创新文化氛围。[4][5]总体而言,如何避免成功创新项目无法持续,如何将地方政府治理创新的项目与社会治理创新需求结合起来,如何提高地方政府适应性创新的能力,不但需要认识到地方政府治理创新过程是一个持续不断的发展和完善的过程,还需积极探寻暗含在获奖项目之中的优秀创新案例的关键因素。
三、地方政府长效治理创新路径的共性要素检视
“旧世界的特点是管理实务,新世界的特点需要处理复杂性。”[6](P119)在复杂、动态的治理环境中,地方政府治理创新理念和价值需依托于囊括政府职能及其限度、政府与市场组织关系、政府与社会及其自主组织关系的一系列基本制度设计与选择来实现[7],地方政府的治理创新路径是不同治理结构和治理制度的结合形式。随着中央政府制度性权力回撤和社会参与政治空间的增强,地方政府治理创新实现了从制度创新转为制度创新与技术创新、理念创新并重,由外压型治理创新转变为以内生型治理创新,以行政治理创新为主发展为政治、行政和社会公共服务并重的独具地方政府治理特点的创新之路。纵观“中国地方政府创新奖”的实践发展,虽然每届创新奖的创新发展环境各异,创新侧重点也各不相同,但构成长效创新路径的关键要素是基本一致的。结合获奖创新案例不难发现,成功的治理创新项目一般以提高地方政府的管理效率和增进公共利益为创新的首要目标;以稳定的、增量的机制改革和技术创新为创新的主要形态;以制度建构和完善为保障创新秩序的主要方式,在价值驱动、决策导向、主体和客体定位、过程导向等方面呈现出明显的共性特征。
表4 地方政府不同创新内容的政府层级分布情况
第一,民本政府的价值驱动要素。“公共组织是为公共利益而运作的,必须反映服务对象的需求及期望。”[8](P9)“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”是我国政府执政为民的根本要求。民本政府价值导向,不仅体现在注重自身权力的制约,还体现在注重公民利益的增进。地方政府通过民主制度创新、权力制衡机制改进,推动民生、民权、民主多层次的发展,并从制度上切实维护民本政府的根本属性。各地成功的治理创新实践,重视公民作为公共服务和社会管理受益者的利益和要求,通过信访等社会管理方式的创新,畅通群众诉求渠道,重构与社会之间的对话与合作机制;通过一站式服务的联合、集中办理方式,促进行政权力的集中化和透明化;同时,还将群众满意度作为干部考核的重要标准,以强化地方政府官员的服务意识。
第二,民主化、技术化的决策取向要素。“在现代民主国家的政府决策过程中,群众性利益输入与表达,是政治系统正常运作和作出合理输出行为的前提条件。”[9](P63)党的十八大报告明确提出,要健全决策机制及决策问责、纠错制度。在深化改革阶段,实现地方治理决策共商、资源共享、事务共管,更有效实现权为民所有、权为民所谋、权为民所用,去除“官本位”“政府本位”意识对决策的消极影响,贯彻落实科学发展观和治理的相关政策,必须保证决策的科学化、民主化和技术化。为了更好地落实这种决策取向,获奖的地方政府不仅通过加强作风建设转变地方官员的政绩观,还通过计算机辅助调查技术、信息中心数据库等政务网络化平台实现公共信息传递过程的零消耗,注重提高决策的制度化、规范化、透明化和互动化,以保障公民的知情权、参与权和监督权。
第三,多元合作的主体定位要素。改革开放以来,随着社会主义市场经济的发展,利益多元化发展和公民利益表达意识增强成为政府治理所要考虑的现实问题之一。构建市场和社会参与共治的公共服务提供模式,充分体现了政府的善治理念和多元合作的地方政府治理主体定位,同时也是贯彻党的十八大关于社会管理体制改革要求的有效路径。与传统的一元治理不同,地方政府治理创新的主体不仅包括地方政府、公共部门、非政府组织、企业和社会公众的互动,还包括地方政府各层级之间、市场组织之间、社会组织之间的多向互动。在各地治理创新获奖案例中,地方政府通过坚持政府统筹的开放式决策理念,发挥部门联动,构建保障社会和市场主体参与治理的政治合法性的制度环境,现已成为形成稳定治理体系的有力保障。
第四,多层次、宽领域的客体定位要素。多中心协作的主体结构所形成的主体互动、部门衔接的治理网络,为建立多层次的治理网络提供了可能。多元合作现已成为各地政府推进治理创新的重要元素,而多元的治理主体凝聚了各治理主体的碎片化功能,通过平等合作整合主体的资源优势提高了地方治理的广度、速度和深度。这种多层次的治理目标和客体范围囊括了政治、经济、社会、文化、生态的方方面的治理内容,治理的触角深入到基层社区,公共服务职能和社会管理职能下沉到民生的具体内容,更加符合地方治理回应性的发展要求和群众利益诉求的多样化。具体来看,成功的治理创新案例通过公共行政体制、机制和技术的不断创新,公共服务提供方式、内容的不断完善,社会管理形式、内容和结构的不断调整,治理得以跨越地域、部门,连接了专业社会组织和专家智囊。同时,治理信息依托政府门户网站、新闻媒体、服务热线等形式,形成纵横交错的治理组织网络和治理信息,加强了政府与公民间就政府改革和社会重大问题解决的互动,治理内容体系更加完备。
第五,动态治理的过程导向要素。从“总体-支配型”管控治理向“技术-治理型”共享共治过渡是地方政府未来治理创新的策略逻辑[10],在技术性创新和制度性创新的作用下,民主协商、协同治理、治理网络的发展已使地方政府治理创新从传统静态的制度管理转变为互动的过程治理。在各地创新获奖案例中还可以看出,治理过程从决策到执行、绩效考核常表现出多元治理主体相互协调、彼此合作的动态过程,在复合、多元的治理网络中,有效保障了治理过程的动态控制。加之行政过程的群众和公共权力、新闻媒体的监督机制,有效避免政府治理权力固化,进一步推进地方政府治理过程的透明性。近年来,具有创新积极性的地方政府更加注重构建网络化、信息化的综合集成式的信息服务平台,通过政务微博、信息超市等信息服务形式缩短了政府和公民之间的信息收集距离,实现了相关部门的无缝对接,也提高了预防和处理治理问题的能力和效率。
结语
无论是地方政府创新的内容、创新的形式还是创新的持续性发展,都应以其与社会发展、国家宏观政策图景的适应性为评判标准,不能忽视地方政府在治理创新过程中的能动性作用和策略性行为。地方政府治理创新的可持续性与创新的正当性、合法性、社会认同度及历史文化传统密切相关[11],我国学者在研究地方政府治理创新时指出,治理并非固化的理论与实践体系,而是一种动态的、补充性的、回应性的,且需要在实践中不断磨合、验证、充实并加以完善的理论与实践框架[10],基层治理创新最重要的是实践而非不断推出所谓的模式[12],地方政府创新实践要结合各地实际,形成适当优先、重视效率、兼顾合法性的三重逻辑[13]。地方政府治理创新实践发展,在为我们呈现地方政府治理创新的功能、内容和工具的同时,也从策略行为的形式展现着地方政府在治理创新中的能动作用,创新效果与地方政府治理理念、创新能力、合作意识和创新管理水平密不可分。从这个意义上讲,地方政府自我推进型治理创新的自适应创新类型、创新工具、创新策略是提升地方政府治理创新持续性的重要方式和前提,也是地方政府理应关注的重点议题。[14]提升地方政府自我推进型治理创新的效能建设和持存性发展,亟需加快构建长效的治理创新适应性实施基础,在吸取各地治理创新奖的典型经验的同时,加强政府创新奖的顶层设计,案例剖析研究和经验推广,不断完善地方政府治理创新的体系化和制度化建设。