浅析国际执法安全合作中国际组织的作用及其局限性——以国际刑警组织为例

王 硕

(中国人民公安大学 研究生院，北京 100038)

近年来，随着全球化进程的不断推进，犯罪问题的国际性特征日益突出，国际执法安全合作成为各国警务工作中的重要组成部分。但是，由于受到诸多因素的影响，国家在开展国际执法安全合作过程中往往会陷入困境，以国际刑警组织为代表的国际警务合作组织则在其中发挥着缓解困境、促进合作的重要作用。2017年，习近平总书记在第86届国际刑警组织全体大会上指出:“国际刑警组织成立近百年来，以增进互信协作、促进世界安全为己任，遵循让世界更安全的理念，为凝聚世界各国警方共识、深化国际执法安全合作、共同打击犯罪发挥了不可替代的重要作用。”[1]分析国际执法安全合作中国际组织的作用及其局限性，对于更好地开展国际执法安全合作、维护我国国家安全有着重要的现实意义。

一、国际执法安全合作的基础与困境

新自由制度主义学者对国际合作有着较为深入的研究，其认为国际交往存在和谐、合作、冲突三种形式，国际合作只有在既有利益冲突又有利益趋同的复杂情况下才会出现，国际合作是指国际行为体对自己的行为作适当的调整，使相互交往的国际行为体实际与预期效用相吻合。如果行为体拒绝协调，则会导致冲突[2]。这一理念同样适用于国际执法安全合作领域。随着各国交往的频率不断上升，跨国犯罪的数量也日益增多，国际执法安全合作领域中冲突或是合作事件发生的概率大大提高。

(一)博弈论视角下的国际执法安全合作基础

新自由制度主义与博弈论关于人性的假设相一致，均认为行为体是自私的、理性的，他们的基本动机都是为自己服务。因此，通过博弈论可以更好地理解国际执法安全领域中的合作与冲突逻辑。第一种是囚徒困境，如表1所示。

表1 囚徒困境支付矩阵图

表1中，行为体A、B的帕累托最优解为AIB1，两者的共同利益在于达到这一最优目标。但是，两者均有其各自的最优解，行为体A希望达到A2B1，行为体B希望达到A1B2，均将其作为自己的占优战略，为应对对方所采取的不合作战略，双方都将采取不合作战略以降低自己的损失。因此，双方各自的理性行为就会使结果转变为A2B2，即次优解。此处即充分表现出了双方的利益冲突与利益趋同并存，唯有双方合作才能实现最优解即共同利益，这也就是合作的基础。国际合作共同打击恐怖主义犯罪是一种较为典型的囚徒困境博弈。博弈双方可以接受的最优结果是双方都公正、全力打击恐怖主义犯罪，共同消除恐怖主义的困扰。但是，每一方都希望尽快铲除对自己威胁大的恐怖主义组织，而减缓对对方威胁大的恐怖主义组织的打击行动，以继续牵制对方的发展；同时，每一方又要提防对方在博弈中的欺诈行为，防止自己帮助对方铲除恐怖主义组织后仍深受恐怖主义威胁。在此情形下，双方只能产出帕累托次优解，恐怖主义犯罪问题仍不能得到彻底解决。

第二种博弈情形是避免共同失利困境，如表2所示。在这一博弈情形中，双方最希望避免的结果是A2B2，但是双方各自的最优解不同，行为体A希望达到A2B1，行为体B希望达到A1B2，均将其作为自己的占优战略。因此，如果双方不进行合作，则会导致结果A2B2，也就是双方最不希望看到的结果[3]。唯有进行合作才能避免这一结局。国际合作打击网络犯罪是典型的避免共同失利博弈困境。解决网络犯罪这一问题需要全球应对，设立相关组织或是制定有关法律，但是各方均希望自己主导制定这一进程。如果各方均不妥协，则会导致网络犯罪继续肆虐，这是各方最希望避免的结果，也是他们的共同利益所在，而谁来主导这一进程则是冲突所在。

表2 避免共同失利博弈困境

以上两种博弈情形均存在帕累托最优解，这是双方的合作基础。但是双方同时存在各自的占优战略，且两种战略互相冲突。根据新自由制度主义假设，无政府国际体系下的行为体都是理性且自私的，均会选择自身占优战略，其结果将是个人的理性行为最终导致集体的非理性行为，难以实现双方共赢。

(二)国际执法安全合作困境

国际执法安全合作领域中，往往会出现双方即使存在合作基础也不会产生合作行为的情形。新自由制度主义认为，产生这一情形的原因主要在于合作过程中的欺骗行为，即行为体虽然表示愿意合作，但是实际却是不合作[2]。行为体在执法安全合作过程中由于种种原因会或主动或被动的采取欺骗行为，导致合作陷入困境。根据新自由制度主义的讨论，产生困境的原因主要有以下几点：

1.博弈效用结构的导向

在无政府状态下的国际体系中，行为体都是自私且理性的，其活动的目的都是为了获取最大利益。而在既存在利益趋同又存在利益冲突的博弈活动中，双方的占优战略可能并不一致。以囚徒困境为例，行为体A的效用结构为A2B1>A1B1>A2B2>A1B2，即行为体A的占优战略是自身不合作，而对方合作，自己可以获取最大利益，即使对方同样采取不合作战略，也可以避免自己陷入最不利的结果。反之，如果自己采取合作的行为，却有可能受对方欺骗，最终导致最不利的结果。在这一环境中，行为体本身很容易采取不合作行为或佯装合作以获取最大利益。因此，在某些博弈情形中，效益结构本身就容易导致欺骗行为[2]。

2.欺骗行为交易成本不足

交易成本是一个经济学概念，指一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本[4]。在国际执法安全合作过程中，行为体同样需要付出成本，这一成本概念主要体现在纵向、横向两个层面。从纵向上来看，行为体采取欺骗行为可能是由于未来影响不足。如果国际执法安全合作是一次性行动，行为体对未来影响没有顾虑，则各自的理性选择是不合作并欺骗诱使对方采取合作行为；如果这一合作是长期性的，行为体会考虑到当前的行为会导致对方未来可能的报复行为或合作行为，从而慎重考虑自己当前的行为。未来影响越大，行为体就越倾向于合作。从横向上来看，国际执法安全领域国际制度关联性弱可能导致行为体采取欺骗行为。国际制度之间存在关联性，即不同问题领域的国际制度联成网络，形成多重博弈并存现象，行为体在某一领域的欺骗行为会导致其他国际制度的惩罚，以此提高其欺骗行为的交易成本。国际执法安全领域国际制度关联性弱则意味着，行为体在国际执法安全合作过程中采取欺骗行为不会引发其他领域国际制度的惩罚，不需要付出成本或成本非常小，行为体自然会依照博弈效益结构采取欺骗行为。

3.合作信息不对称

经济学理论指出，交易双方的信息不对称将产生“质量不确定现象”，最终导致市场失灵现象。这一理论在国际交往中则表现为，一些行为者可能比其他行为者掌握更多的信息，因此他们之间的交易很有可能是不公平的，“局外者”将不愿与“局内者”达成一致[5]。首先，行为体难以判断对方真实的合作意向。以囚徒困境为例，假设双方均希望与对方合作以实现帕累托最优解，但由于缺乏涉及对方真正意图的可靠信息，任何一方都不得不采取防备行为，其结果最终将导致双方的不合作。其次，行为体难以确定对方未来的行为取向。由于缺乏充足信息，行为体在确定合作对象时不能确定对方是否会采取如“搭便车”、追求风险等不负责任的行为，在国际环境发生变化时能否继续坚持合作承诺，这一系列的不确定性问题同样会阻碍合作的产生。

二、国际组织在国际执法安全合作中的功能分析

新自由制度主义认为，在既有利益趋同又有利益冲突的情形下，国际关系的主流是非零和博弈，是行为体希望取得最优解但却是非均衡解的博弈情形。国际制度能够有效保证行为体间的合作[2]。同样，在国际执法合作领域，国际制度能够通过惩罚和服务两项功能加大或减少行为体之间的交易成本，提供充分可靠的信息，从而限制行为体之间的利益冲突，突出两者之间的利益趋同，推动行为体之间开展有效合作。总体而言，国际制度包含国际组织、国际机制和国际惯例等三种类型，本文重点对国际组织在国际执法安全合作领域内的功能进行分析。

(一)惩罚功能

国际组织的惩罚功能主要是增加行为体的交易成本以改变其博弈效用结构，最终促使行为体实施合作行为。首先是纵向维度，行为体在国际执法安全合作领域中的博弈往往是重复性的，且没有固定的合作对象，行为体采取行动时需要考虑未来影响。国际组织具有权威性特征，其所制定的规则是成员在这一领域的基本行为规则。如果行为体在博弈过程中遵守行为规则并采取合作行为，那么它将增加自身声誉，在未来的国际交往中获得其他国家的合作行为；如果行为体采取破坏组织相关规则并实施欺骗行为，其声誉将会受损，在未来的博弈过程中，其他行为体将减少与其的合作行为。其次是横向维度，国际执法安全合作领域中的问题并不是孤立的，本领域的其他问题和其他领域中的问题都与之息息相关，如果某一行为体在某次国际执法安全合作过程中实施欺骗行为，该国际组织或其他国际制度会对其实施惩罚，以提高此类行为的交易成本。

以国际刑警组织为例。作为国际刑警组织的基本文件，《国际刑警组织章程》(以下简称《章程》)得到了192个成员国的认可。其中规定的本组织宗旨要求各成员国最广泛地相互支持，这本身就构成了成员国所应履行的国际义务[6]。此外，《章程》第9条规定：“成员国应根据它们的义务在自己的权力范围之内尽力执行全体大会的决议”，意味着全体大会所做出的决议是成员国在执法安全合作领域的基本行为规则。《章程》及决议对各成员国的行为产生约束力，各行为体能够据此产生共同的行为预期。为监督秘书处及各成员国执行决议，《章程》第22条规定：“执行委员会应当监督大会决议的实施”。除组织自身的监督以外，是否执行他国请求也是施加未来影响的一种方式。红色通报是国际刑警组织通报中唯一可以对所通缉的人员实施拘捕并进行引渡的通报，但其自身不具有“硬性”法律效力，对成员国没有强制缉拿要求，只是要求各国协助缉查，查与不查的决定权在各国自身。成员国可以根据本国法律拒绝执行某一国的请求或是通报，以此施加未来性的惩罚。

(二)服务功能

以国际刑警组织为例，分析国际组织的服务功能。其服务方式主要可以分为以下两类：

1.提高合作效率。由于国家间的执法安全合作涉及到国家司法主权和警务主权的部分让渡，国家之间在合作的时候往往比较谨慎，签订的合作条约十分复杂，合作形式也较为保守，在具体执行时还容易受到政治因素干扰，导致合作过程中的交易成本过高。解决这一问题正是创设国际刑警组织的初衷[7]。国际刑警组织的全球警务信息系统I24/7系统能够为各成员国的警察部门提供方便快捷的交流渠道，各国警察部门可以自主利用该系统进行沟通而无需经过繁琐复杂的外交程序。以引渡问题为例，繁琐的引渡程序往往与高效的警察执法工作不相适应，如果国家之间没有引渡条例，则该问题会更加复杂。国际刑警组织信息系统则可以协助警察部门进行联络，在不违反国际法律、国内法律的前提下，通过驱逐出境等简易手续完成人员移交工作，大大提高了工作效率[8]。

2.提供充足信息。由于受到主权、管辖权及政治因素的影响，国家之间往往难以获取对方的执法相关信息，合作也就无从谈起。针对信息不足这一现状，国际刑警组织运用通讯系统、数据库、国际通报等三大技术手段进一步整合了信息资源，搭建了一体化的信息系统，极大地扩充了全球警务信息资源，一定程度上突破了成员国之间的信息壁垒。2002年开始，国际刑警组织成员国可以通过具备全天候服务特性的I24/7系统直接连接到国际刑警组织的各类数据库，在几秒钟的时间里获取所需信息。目前，国际刑警组织已经建成了“虐待儿童罪犯信息及受害者数据库”“DNA数据库”“指纹数据库”“被盗及丢失旅游证件数据库”“被盗财产数据库”等多个类别的数据库，收集了来自全球各地的警务信息资源。此外，国际刑警组织还会应成员国的请求发布针对特定人员或物品的通报，尤其是可以作为临时性拘捕有效依据的红色通报，是各国警察部门通报犯罪相关信息的主要方式，有力地推动了各国警察部门之间的合作。

三、国际组织在国际执法安全合作中的局限性

(一)国际组织的合法性缺陷

新自由制度主义高度强调国际制度的重要性，但是仍承认国家是世界上最为重要的国际行为体。一方面，从组织创设角度而言，国际组织由国家所创立，其合法性自然来自于主权国家，成员国尤其是大国的支持对国际组织而言非常关键。如果主要大国撤出对国际组织的支持，其合法性将会受到严重的削弱。另一方面，从根本上来说，国际组织合法性同样受到成员国民众意见的影响，如果国际组织不能反映一国国民的利益诉求或损害该国的利益，那么该国民众会认为这一国际组织已经沦为某些国家霸权的工具，从而在国内政治议程方面影响国家对国际组织的态度，从而破坏国际组织的合法性[9]。

从历史上来看，国际刑警组织起初主要是一个欧洲组织，仅得到欧洲以外少量国家的有限支持。直到20世纪80年代中期，国际刑警组织成员国数量超过125个，覆盖世界上所有有人居住的大陆[8]。在发展的早期阶段，国际刑警组织的发展曾受控于西方国家，甚至在二战时期沦为纳粹德国的工具。因此，部分国家对国际刑警组织是否能够保持中立原则持怀疑态度，甚至组建了大量的区域性警务合作组织如欧洲警察署、东南欧警务合作组织以及美洲警察合作组织等以保证本国利益，这在一定程度上削弱了国际刑警组织的合法性。目前，《章程》明确规定：“严禁本组织进行政治、军事、宗教或种族等性质的干预或活动”，同时对执行委员会成员构成作出规定，以排除区域统治的可能性。2006年，第75届全体大会通过决议重申国际刑警组织的独立性和政治中立性。

(二)相对收益问题难以解决

新自由制度主义对于国际制度在国际合作中重要地位的分析主要立足于自由经济学派的比较优势理论，认为交往双方均获得利益，即具备合作的基础，双方均不会考虑对方的获益情况。针对这一理论，国际关系理论学者格里克提出相对收益理论进行反驳。根据这一理论，国际行为体在交往过程中并非只关注自己是否可以获利，还会对自己与对方的获利情况进行比较，如果合作会导致对方获利多于自己，那么自己的实力相对于对方而言也是受损的，行为体也很有可能采取不合作行为[2]。如在高科技产业领域，即使双方的合作能够产生双赢的结果，如果其中一方担忧对方未来的技术发展超过自己，也会终止合作。因此，即使国际组织能够为行为体的合作降低交易成本、提供充足信息，无政府状态下各国对于国家实力的追求仍然会阻碍国际合作的开展。

国际刑警组织在打击网络犯罪方面积极开展了许多卓有成效的工作，其于1997年成立了打击计算机犯罪管理委员会，加强各个地区预防和打击网络犯罪方面的合作，有效地整合本地区内不同国家的资源。此外，国际刑警组织还采取了组建全球网络犯罪专家小组、协调支持成员国开展联合行动和开展网络犯罪研究等举措，在打击网络犯罪方面取得了一定的成效。由于网络犯罪的虚拟化和全球化，众多网络犯罪问题专家均认为各国必须联合起来制定统一标准的法律才能真正从源头上遏制这一犯罪。但是，出于对相对收益的考虑，各国都希望自己主导制定这一法律。目前，欧盟出台了《布达佩斯公约》，非盟、美国、俄罗斯等国家或组织也出台了相关的法律文件，法律体系缺乏协调性，较大程度地阻碍了打击网络犯罪国际合作的开展。

(三)全球公共物品供给面临挑战

全球公共物品是指涉及不同国家、群体和世代的具有非排他性和非竞争性的物品，是全球治理的手段和保障[9]。联合国开发计划署的报告《全球化之道》指出“是否以及如何实现全球公共物品的供应决定了全球化对人类而言究竟是一次机遇还是一种威胁”[10]。总体而言，包含国际组织在内的国际制度属于全球公共物品的范畴。除一般公共物品供给所面临的“搭便车”挑战外，全球公共物品供给还面临主权原则和国家发展不平衡的挑战[9]。

以国际刑警组织为例进行分析。首先是“搭便车”挑战，由于理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现集体的利益，他们往往倾向于等待其他行为体负担成本，自己获取收益[11]。国际刑警组织建设了信息系统、数据库、指挥系统等服务系统，同时需要维持大规模的雇员队伍为成员国提供服务，均需要成员国按期缴纳经费或是予以捐助。但是，出于种种原因，部分成员国延期或是拒绝缴纳经费，导致组织经费缺乏，难以快速发展。其次是主权原则，主权原则确立了主权者对外的平等权，国际领域呈现出无政府状态，没有一个更高的权威可以对主权者进行监督。在这一背景下，国际组织不能强迫国家承担义务或是履行职责，《章程》仅仅规定国家应当尽力履行全体大会的决议即是一个明显的例子。因此，部分国家往往以主权为保护伞，拒绝开展正常的国际执法安全合作，国际刑警组织难以进行强有力的监督。最后是国家发展的不平衡性，全球问题往往具有溢出效应，且消极的溢出效应大多来源于发展落后地区。然而，落后地区往往缺乏足够的资源或能力承担公共物品的成本，最终将导致地区性问题蔓延发展成为全球性问题。针对这一问题，国际刑警组织认为，组织的资源应更多地投向经济落后地区警方，消除全球警务能力的“洼地”，这是解决全球性治安问题的基本条件。如何激励发达国家加强对落后地区的援助成为解决这一问题的关键。