社区治理创新的类型与动因——基于“中国社区治理创新奖”的多案例分析

张文惠

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

党的十六届四中全会明确提出要推进社会管理体制创新，在中央的支持和推动下，地方各级政府进行了许多有价值的探索。推进社区治理创新，以善治理念指导基层社会治理模式重构，对实现基层社会自治与政府治理的良性互动具有重大的意义。党的十八大报告明确将“城乡社区治理”写进党的纲领性文件，这为创新社区治理提供了巨大的理论发展空间和政策执行空间。党的十九大报告要求“加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。在中央精神的指导以及改革创新动力的激励下，社区治理创新活动呈现出前所未有的活力，全国各地诸如三社联动机制、网格化管理和乡贤参事会等社区治理创新活动不断涌现，在整合社区自治资源、提高社区建设效率等方面发挥了重要作用。

从目前来看，理论界研究各类创新的文献颇多，诸如中国地方政府创新、中国地方教育制度创新以及中国社会治理创新等，而对社区治理创新的研究很少。就国内而言，学界大多把社区治理创新嵌入社会创新研究或是社区治理研究中，对社区治理创新的专项研究始于本世纪初，起步比较晚，文献不多。在研究内容上，学术界多从社会结构、社会管理体制和制度因素等宏观环境变化的背景下对社区治理创新的价值、取得的阶段性成果及社区治理创新理论缺陷和实践不足等内容展开研究；在研究方法上，只有很少的文献进行了简单的描述性研究或是对个案的实践分析，研究成果略显不足。研究方法和研究内容缺乏创新与突破，一定程度上限制了人们对中国社区治理创新的认知，难以满足现实实践的需求。

本文所选案例来自三届（2013、2014和2015年）“社区治理创新奖”①获奖成果和提名成果文本（共55个项目，其中获奖的有32个，获提名的有23个）。案例数量虽然有限，但鉴于55个项目是在全国范围内众多项目中经过各地推荐、网络投票、专家评审、综合审核等程序精选而出，在一定程度上保障了案例的代表性、真实性和可靠性，因此可以认为这55个获奖和提名项目能够代表那些质量较高、创新性较强的活动。

案例研究是一种运用历史数据、档案材料、访谈、观察等方法收集数据，并运用可靠技术对一个现象或事件进行探索、描述或解释，从而得出普遍性结论的研究方法［1］。目前，国内关于社区治理创新的个案例研究很多，多案例研究很少。社区治理创新具有地域性，单个案例研究无法透析社区治理创新的类型、动因等总体特征。多案例文本分析方法是研究创新的可行方法，在我国社区治理创新活动爆发式涌现的环境下，现有的研究无法满足人们认识和理解社区治理创新的现实需要。因此，本文运用多案例文本分析方法刻画社区治理创新可以回答社区治理创新的类型、社区治理创新的动因等问题。

二、社区治理创新的类型分析

创新可以是引入全新的事物，也可以是对已有事物、流程的再利用、再开发［2］。“创新的实质在于有效的实践，而非新颖和独特。”［3］，社区治理创新尤其如此，其目的在于总结、推广社区治理创新的先进经验，推进我国基层治理体系和治理能力现代化。国外学者对创新的类型很早就展开了研究，就组织创新类型说而言，E M Rogers从创新阶段角度将其分为初创、采纳、实施、制度化和扩散等［4］，RD.Dewar和JE Dutton根据组织创新的激进程度，将之分为突变性创新和渐进性创新［5］，但是，“创新本身暗含着对背景和环境的依赖”［6］，外国的理论研究难以直接嵌入中国的创新实践，因此，从中国本土实践总结中国社区治理创新的类型就具有较强的现实意义。

本文对三届55个获奖和提名项目进行分析，根据社区治理创新的具体内容，将其划分为社区治理体系完善、社区治理能力提升、社区治理短板补齐和社区治理组织保障这四种类型。其中，社区治理体系完善类占36.3%，占比最高的是社区治理能力提升类，占41.8%，社区治理短板补齐类和社区治理组织保障类占比很小，分别为12.7%和9.1%，如表1所示。

表1 社区治理创新的类型

（一）社区治理体系完善

目前，我国社区治理体系完善的着力点在于增强社区治理多元化力量的参与。改革开放前，我国处于国家与社会高度一体化的状态，社区是国家行政权力覆盖的必然范围；改革开放之后，社区处于国家治理的末梢，社区自治获得了一定的制度发展空间。单位制的解体呼唤社区治理体系的重新构建，治理主体的多元化已经成为创新社区治理，完善社区管理模式的必然趋势。在社区治理创新的过程中，巩固党的领导核心地位、发挥基层政府主导作用以及社会力量的成长与发展都为社区治理空间的多元治理提供了充足的主体空间。

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党在我国社区治理创新中处于领导核心地位。坚持党的领导是维护居民切身利益的根本保证，是社区治理创新沿着正确的政治方向前进的重要保障。基层政府在社区治理创新中发挥主导作用，主要体现在为社区治理创新提供物质保障、政策支持，为社区自治组织建设提供制度规范与指导。基层群众性自治组织在社区治理创新中发挥着基础性作用，主要表现在社区协商、社区服务等方面。除此之外，驻社区机关企事业单位和其他的市场力量也逐渐成为影响社区治理创新的重要力量。北京朝阳区搭建社区议事平台，建立“四方会商”机制，通过上下互动、全面问政，打造“党政群共议共治”的社会治理新模式；河南焦作解放区坚持发挥党政力量的主导作用，完善“四位一体”的新型社区管理体制，打造“共治共享”社区治理模式；广东深圳罗湖区积极培育社区社会组织，鼓励它们承接政府职能转移和政府购买服务。探索并支持多元化力量参与社区治理创新已经成为完善社区治理体制一大热点，这深刻体现出政府治理与社会调节、居民自治的有效互动。

（二）社区治理能力提升类

社区治理是一项系统工程，这就客观要求社区治理能力的综合提升。通过案例分析发现社区治理能力的提升是社区治理创新的重要类型。智慧社区的建设是近年来我国社区治理的一个突出亮点，西安碑林区通过建设“智慧社区”系统平台，浙江省杭州市西湖区通过建设城乡一体的社区网络化治理体系，实现社区治理的数字化、信息化和网络化，“网络化基层治理”使社区居民足不出户就可以享受到各类信息服务，实现了社区治理规范化与社区服务便民化的统一，社区治理与服务水平得到了很大的提升；广东省深圳市罗湖区以“法治”为思路，引导社区居委会、社会组织和社区服务工作站等社区组织依法归位，同时以“自治”为方向，向社会组织、社会工作服务机构实质性赋权，形成了以“活化赋权”为核心的社区治理法治化建设思路，提升了社区法治水平与依法办事能力；北京市朝阳区通过“居民提案”激活社区居民自治细胞，安徽省铜陵市建设“参与式”治理模式，提升社区居民参与能力。总之，社区信息化应用能力、社区居民参与能力、社区依法办事能力等社区治理能力的提升是社区治理创新的重要内容。

（三）社区治理短板补齐类

与国外相比，我国社区治理发展的历程较短，社区治理经验相对不足。现阶段我国社区治理还存在很多短板，比如社区综合服务设施建设不完善、社区资源配置不合理、社区物业服务不到位、社区负重而效率低下等。在三届获奖和提名的创新项目中，补齐社区治理的这些短板是它们的重要工程。江苏省南京市从政策减负、体制改革、网络信息和资源整合这四个方面进行“四位一体”社区减负增效治理改革；天津市和平区以物业管理纳入社区管理为契机，积极探索提升改造后旧楼区长效管理运行机制，推行“居民选、社区签、街道管”的“捆绑式”物业管理新模式，构建以提供服务的政府、基层组织、企业、居民为主体，以物业管理作为重要的服务平台的一种新型服务机制；湖南省长沙市雨花区根据社区自身特征对社区类型进行划分，有重点、有区分的培育各类社区社会组织，将社区地域资源和社会组织专业资源有机整合，实现社区治理资源的有效利用和优化配置。

（四）社区治理组织保障强化类

社区治理创新效果的获得离不开人才、资金、政策和激励等组织要素的支持，笔者对55个社区治理创新成果进行分析发现组织保障的强化是一大创新类型，其主要表现在完善领导体制与工作机制、加强社区工作者队伍建设等方面。湖北省秭归县“‘幸福村落’创建”项目，通过多种方式争取财政资金、落实县乡领导联系制度以支持村庄建设，完善社区治理组织保障体系；内蒙古包头市青山区创建“三工互动”模式，构建社区工作人才多层复合的梯次结构，为社区发展提供人才支撑；浙江省宁海县设定《权力清单三十六条》，构建农村小微权力规范运行体系，调动村民形式监督权力的深度积极性，规范社区治理的工作开展机制。

对社区治理创新的四种类型进行分析，不难发现，社区治理体系完善和社区治理能力提升是占比较高的两大创新类型，这与现阶段推动基层社会治理体系和治理能力现代化的现实需求相契合。在此，笔者必须指出以上的分类是基于类型学的方式划分，是一种相对而非绝对的划分方式，在实践中，社区治理创新更多的体现为多种方面创新的混合。

三、社区治理创新的动因分析

作为社区发展和社区问题解决的有效机制，社区治理创新成为基层社会治理的有效手段。目前，我国社区治理创新实践日益丰富与多样，对其创新动因进行分析是一件复杂但有意义的事情。有学者在分析政府创新的动因时提出政府创新的动因既存在于客观的制度环境中，也存在于主观的需求中［7］，社区治理创新亦是如此。通过对三届社区治理创新奖获奖和提名项目进行分析，笔者从供给与需求两个角度对社区治理创新的动因进行分析。

（一）供给角度

对社区治理创新的主体进行分析，发现大部分获奖和提名项目的创新主体都是区委区政府。就创新主体的行政层级而言，区县级政府是最活跃的社区治理创新主体，占87.3%，地市级和乡镇或者街道级主导的社区治理创新很少，两者一共占12.7%，省级层面和村社级的发起主体则没有（见表2）；在创新主体的类型方面，党政机构（党委和政府共同作为社区治理创新项目的主体）占87.3%，行政机构占12.7%，无社会组织、自治组织担任社区治理创新的主体（见表3）。由此可看出，我国党政机构具有较强的创新动力和能力，党政机构主导社区治理创新是常态，社会组织和其他的组织则是社区治理创新重要的参与角色。所以，从供给角度进行分析，社区治理创新是由供给方，也就是党和地方政府积极推进的。

就社区治理创新奖的获得过程而言，它是在民政部组织创新成果遴选推介活动，各地在自主申报、省级推荐的基础上，经材料初审、匿名评审、联席评审、社会公示等环节，从而确定创新成果和提名成果的过程。这充分反映了我国地方政府推进社区治理创新的主导性和积极性。那地方政府创新的积极性从何而来呢？本研究认为地方政府是为了创新而竞争。

有学者提出为创新而竞争是一种新的地方政府竞争机制［8］，社区治理创新是政府在其中发挥主导作用的基层治理实践创新的一个重要领域，它亦是地方政府竞争的热点，党和政府高度重视社区治理的创新发展。改革开放40年来，我国经济的发展已经达到了一个较高的水平，党和政府逐渐加强了社会与民生建设方面的资源投入，党的十八大明确提出要“加强和创新社会管理”，党的十九大报告又指出要“推动社会治理中心向基层下移”。在压力型政治体制的传导下，改革与创新成为地方政府实现的目标本身，社区治理创新也就成为地方政府实施创新竞争策略的领域之一。2011—2015年，民政部先后确认了3批共83个“全国社区治理和服务创新实验区”，55项获社区治理创新奖的项目中有13项创新成果来自实验区。由此看出社区治理创新成为地方政府竞争的热点领域，地方政府有极大的热情推进社区治理创新。

表2 社区治理创新主体的层级分析

表3 社区治理创新主体的类型分析

（二）需求角度

从需求角度进行分析，首先，基层社会问题倒逼社区治理创新。改革开放40年来，我国经济结构和社会结构都发生了很大的变化，结果就是社会系统的发展明显滞后于经济系统，这就导致社会不稳定因素在逐渐增加，基层社会问题的产生与变化威胁着社会的稳定与发展。社区治理创新作为基层社会问题解决的有效机制成为稳定基层社会的重要策略。创新的根本目标在于解决具体的实际问题，分析55项社区治理创新成果，可以发现很多项目都有其具体的问题导向（见表4），社区治理在实际的操作中遇到了问题与挑战，亟需通过创新在社区治理体制、技术和方法上寻求突破。总而言之，解决社区治理问题的客观需要成为地方政府积极推进社区治理创新的动因之一。

表4 部分社区治理创新项目的问题导向（文本提取）

其次，社区居民需求亦是社区治理创新的重要推动力。社区居民是社区治理的重要主体，社区治理创新满足社区居民需求也是社区治理创新项目实施的动力之一。例如浙江省杭州市上城区，以社区需求发现为内驱力，助力推动社区社会组织的成长与发展；天津市和平区紧紧围绕居民日常生活需求，构建完善的社区十大服务体系。回应居民需求的社区治理创新是构建服务型政府的具体表现与要求，体现了基层政府服务群众的担当。

四、结论与讨论

基于“中国社区治理创新奖”的多案例文本分析，我们对社区治理创新在类型和动因两方面的特征有了较深入的认识。我国社区治理创新具有良好的发展条件和前景，其在完善社区治理体制、提高社区治理能力、提供优质的社区服务等方面发挥了重要作用，为推进基层社会治理体系和治理能力现代化奠定了基础。但其在具体的实践中还是存在一些问题，比如经济发展水平差异而导致的区域和城乡创新差异，较强的创新同质化趋向等，这就表明我国的社区治理创新能力还有很大的提升空间。社区治理创新不在于求新颖和独特，有效的实践才是关键，因此社区治理创新必须因地制宜、动态建设，实现基层社会“稳定”基础上的“创新”。

当然，囿于案例的数量和年份，多案例文本分析的优势和研究的纵向历时性没有充分体现出来。在创新领域，理论创新是指导，实践创新是探索，制度创新才是根本。我国社区治理的实践创新走在前列，而理论创新和制度创新较为不足，未来研究需要加强对理论创新和制度创新的探索、多元主体参与社区治理创新的新模式以及社区治理创新持续的动力机制等。

注 释

①“社区治理创新奖”于2013年由民政部牵头多个部门并联合一些权威媒体和社会组织共同发起，对全国范围内做法和效果突出的社区治理创新实践颁发创新奖和提名奖两种奖项，从而发现、总结和推广社区治理创新先进经验，切实促进基层社会治理体制和治理能力的现代化。