政府信息资源管理和开发系统的建构与优化

张婉莹

（安徽大学 档案馆，安徽 合肥 230601）

在信息时代，政府信息资源成为经济社会发展的重要战略资源，原始、单纯的政府信息公开工作开始转向信息资源管理的视角。政府信息资源管理的规范、统筹、资源、实施和效益评价等要素逐步完备，要素之间的能量交换、信息交换和资源交换日渐成熟和复杂，相互制约、相互影响而成为一个整体，系统基本特征和运行规律逐渐清晰。

“系统”一词，来源于古希腊语，是部分构成整体的意思。20世纪中期，贝塔朗菲创立了一般系统论，数十年来，各界运用系统论的方法，为研究相互联系的统一整体提供更好的哲学方法和科学工具。将信息资源管理与开发视作一个系统，同样具有方法论的研究意义和实践指导意义。

目前，已有学者将文献信息共建共享的协作、存储、技术三个层面构成一个完整的框架体系［1］，或基于某一系统模型研究政府信息公开的公众需求［2］，或建立公共危机信息公开模型［3］，但是一般没有搭建政府信息资源管理和开发的总体架构，较少出现与政策紧密联系和对总体环境的分析。

本文将针对研究缺口，建构政府信息资源管理和开发系统，描述其基本结构、内在规律和外部环境，寻求并确立适用的模型和原理，以期为我国政府信息资源管理和开发的探索提供新的思路。

一、政府信息资源管理和开发系统构建的条件

结合信息资源管理开发和政府信息公开的基本概念，政府信息资源管理和开发，是对政务活动中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息，进行采集、处理、存储、传播、服务、交换、共享和应用，充分发挥政府信息的最大价值，更好地服务公众和经济社会发展［4］。

2008年，我国政府信息公开的最高法规——《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，各级政府信息公开机构正式成立，监督机制初步完善。政府信息资源“归人民所有、为人民所用”的理念正式确立，对政府提供信息服务的要求更加立体化、多层次。本文认为，这是我国政府信息正式进入资源管理和开发阶段的开始。

我国学者林福永教授提出的“一般系统结构理论”认为，“系统结构、系统行为、系统环境以及它们之间的关系及规律是系统建构的基本要素”，“系统强调整体与局部、局部与局部、整体与外部环境之间的有机联系”［5］，演绎了每个独立系统结构完备、行为规律、外部环境生成的递进规律。

据此，本文认为，《条例》实施以来，我国政府信息资源管理开发系统逐步具备了结构、行为、环境三个建构条件：

（一）结构条件的形成

2008年5月—2011年7月，是我国政府信息资源管理开发系统的结构完备阶段。

2008年5月1日实施的《条例》，从宗旨和原则、范围和主体、方式和程序、监督和保障等方面对政府信息公开制度进行了规范。《条例》和《档案法》《保密法》、信息公开保密审查机制等构成了政府信息资源管理开发系统的法律环境及相关配套机制，即“规范层”；对管理机构的设定，明确了自上而下的政务公开管理网络，构成了“指挥层”；对信息公开范围和主体的限定，明确了政府信息资源的来源和内容，构成了“资源层”［6］；对公开方式和程序的要求，决定了政府信息资源开发利用方式，形成了“服务层”；对公民、法人、社会组织利用政府信息的权益保障，形成了“用户层”。对监督和保障机制的提出，构成了“支撑层”。由此，政府信息资源管理开发系统的主体模块确立：（图1）

图1 政府信息资源管理开发系统主体模块

由图1可知，政府信息资源管理和开发系统的主体模块基本完备，反映了政府信息公开实践的流程和分工。随着《条例》的深入推进落实，各个模块逐步发展为功能清晰、协作运行的独立单元，也即子系统，政府信息资源管理开发系统基本架构逐步清晰、成熟。

（二）行为条件的形成

2011年8月—2016年10月，是我国政府信息资源管理开发系统的行为成熟阶段。

2011年8月2日，两办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，标志着政务公开服务理念的重申和发展，明确了政府信息公开是政务服务的重要范畴，实现了政府信息从结果公开向全过程公开的转变——“要抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果。”

2016年2月17日，两办颁布《关于全面推进政务公开工作的意见》，是进一步做好当前和今后一个时期政务公开工作的指导性意见，完善和发展了政府信息公开“服务理念”，使我国政府信息资源管理开发系统以服务为基本线索加速活跃和运转，资源与开发、服务与用户、用户与救济制度等基本要素流动增多，主体模块行为特征逐渐清晰，子系统与子系统的活动关系环和流向大致建立，政府信息资源管理和开发系统的运行规律基本形成。

图2 政府信息资源管理开发系统运行模型

由图2可知，信息资源利用方式的转变，使政府信息公开工作开始向以用户体验为根本的信息公开服务过渡，用户层成为检验信息资源管理和开发工作的重要一环，和服务层的相互流动增多；结果公开向全过程公开的转变、政府信息的针对性和有效性要求，促进了对资源层关注的加强，信息资源开发职能开始从资源层分离出来，形成开发层，共同向服务层产生行为。

（三）系统环境条件的完善

与英、美等西方发达国家的政府信息公开体系相比，我国政务公开始终在相对独立、封闭的系统中运行，仅履行基本行政职责，与经济社会发展等外部环境缺乏直接联系和显著影响。贝塔朗菲认为，系统基本特征包括整体性、目的性、有机关联性、动态性、有序性等。其中，动态性是系统的基本原则之一，也是系统绩效评价的重要指标。其关键在于开放性，“动态是开放系统的必然表现”，即系统必定与外部环境存在着物质、能量和信息的交换［7］。因此，开放性的突显，是系统成熟的标志性特征，政府信息公开与政治、经济、社会之间的能量流动，促使政府信息资源系统最终形成并走向成熟。

2016年10月31日，国务院常务会议确定全面推进政务公开相关实施细则；11月，印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》（以下简称《实施细则》）。李克强总理明确指出：“市场经济‘预期管理’非常重要，政务公开是其中一个重要环节。公开透明就是要给市场一个明确的信号，给各界一个稳定的社会经济发展预期”，这是我国政府第一次提出政务公开对经济政策制定的正面影响，将信息公开纳入社会主义市场经济发展体系。12月7日，国务院常务会议通过《“十三五”国家信息化规划》，要求政府作为表率，打破信息“孤岛”，构建“统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系”。

《实施细则》的颁布，作为系统构建第三阶段的开始，标志着政府信息资源管理和开发由封闭系统向开放系统的转折，其社会经济外部环境开始形成。这种外部联系的发展，必将有力推动系统自身的成熟和完善。

二、基于当前实践的系统基本形态与困境分析

（一）我国政府信息资源管理开发系统的业务流程模型

以上系统构建条件的生成、要素和运行模型的搭建，为我国政府信息资源管理开发系统建立了基本架构。为了找准搭建理想系统的突破点，必须考量系统基本架构与我国信息公开实践的契合。

笔者对中部某省份18家政办口单位和3个地市级政府的政府信息公开开展情况进行调研，对当前政府机关政务信息公开工作实践的职能分工、管理流程、运作过程进行了总结梳理，结合政府信息资源管理开发系统运行模型（图2），绘制了我国政府信息资源管理开发系统的业务流程模型（图3）。

图3 当前政府信息资源管理开发系统业务流程

对比图2、3，可以看出，图3中，结合实践行为的流向，部分模块已经演变为独立的子系统，如各级管理部门构成指挥层，下级政务公开管理部门和公开平台构成服务层，单位政务公开执行部门和业务部门与档案文书部门构成了资源层。但是，存在结构模糊、层次混乱、职能交叉等问题。这些问题反映了当前我国政府信息资源管理和开发的困境，我们将结合实践进行梳理。

（二）我国政府信息资源管理和开发的困境

林福永教授认为，在给定的系统环境中，系统行为由系统基层次上的系统结构决定和支配。因此，我们先研究政府信息资源管理和开发系统结构功能存在的问题，进而分析其对系统行为产生的影响，结合实践与系统运行模型的差距，寻求系统总体设计的思路。

1.系统结构的困境

（1）规范层——顶层制约的短板。我国政府信息公开法律法规体系不完善，导致规范层无法辐射整个系统。张毅菁指出“我国《政府信息公开条例》不仅无法解决在具体实施中面临的诸多问题，也无法赶上世界“数据民主”的浪潮。”［8］与西方国家完整、成熟的信息公开法律体系（如美国以《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称FOIA）为核心的法律法规制度体系）相比，首先，我国信息公开法律规范体系位阶低——最高仅有法规形式的《条例》。其次，与其他法律规范存在冲突——《条例》属于行政法规，位阶低于保密法，又先于修订后的保密法颁布实施，很多环节尚不成熟又缺乏可制约性［9］。再次，保密审查等配套机制仍不完善——行业定密标准滞后、范围过宽、内容模糊，公开与保密界限不清，执行力受限。

（2）指挥层——组织架构的缺陷。魏吉华、王新才认为，“目前我国政府信息资源的开发利用恰恰缺乏统一的领导和协调，部门分割、盲目投资和重复建设问题严重，造成其经济效益和社会效益不高。”［10］我国自上而下成立了各级政府、单位的“政务公开领导小组”，却没有实际在编机构，通俗地说就是“加事不加人”。一方面，党委、政府、宣传、民政等部门对政务公开组织的条块分割，造成重复建设、多头指挥。另一方面，只有4个省、直辖市政府将档案部门或保密部门列入政务公开工作成员单位，与《条例》第十四条对保密行政部门制定落实审查机制的要求和第十六条档案部门的公开职能不相匹配。虽然部分省市，现行文件的利用工作已在各级国家档案馆全面开展并且形成了多种模式，东部地区更是走在前列，但在指挥层面的架构上，档案、图书、保密的职能缺位，使得政府信息资源的开发利用缺乏合力和专业性，不利于资源整合［11］。

（3）资源层——共建共享的缺失。对比图2、3可以看出，当前实践中资源层到开发层的过渡发生缺失，以致我国政府信息资源整合存在共建共享的不足：一是标准不一。办公自动化系统和网络建设各自为政，缺乏统一标准，无法建立基于办公业务网的数据库群，不能完成政府信息一站式的存储、获取、交换、传播。二是内容缺失。职能部门对信息资源存在不同程度的垄断，造成应主动公开的文件、信息和依申请公开文件目录未公开或未及时公开。三是层次单一。政府信息的主动公开大多单纯公开原始文件，内容往往杂乱交错，缺乏丰富的检索方式和信息的组织整理和加工，对社会公众普遍关注的热点问题的开发整合仍不到位。四是过程信息缺乏。大多仅公开原始文件，不能完整反映某一政务活动过程和全貌。仅有个别部门在部分社会普遍关注的政务活动公开中重视了过程公开。

（4）服务层——分离整合的局限。从模型3可以明显看出服务层的问题有三个方面：一是服务层与指挥层未分离——下级政务公开管理部门往往在管理的同时还需承担公开门户的职责，这种机制的后果是导致监督机制落实不到位。二是服务方式未整合——传统用户以寄信、问询等申请方式和政府门户网站信息公开分列两端，不能融合。三是不注重用户体验——不从用户角度出发实现政府信息共享，在各级门户网站中体现日益明显。

2011年上线的“中国政府公开信息整合服务平台”，突破了政府管理信息资源的桎梏，由国家图书馆联合公共图书馆共同建设。其基本架构完备，检索服务完善，各级分站设立齐全，形成了自上而下、紧密联系的政府门户网站体系，但突出问题是网站设计和运行维护不佳，版块组织不能凸显服务功能，内容模糊，不便查找利用。

（5）用户层——体验提升的困难。2014年《政府信息公开条例》修改研讨会指出，北京关于政府信息公开的纠纷案例占行政诉讼的比例不断增加，从2012年的十分之一增长到2013年的六分之一。可见，《政府信息公开条例》修改的重要原因之一是，申请者往往不能从获得的政府信息中得到自己预期的答案。从业务流程图可以看出，其根本原因在于：用户体验反馈通道不畅。用户层和服务层关于利用效果缺乏有效互动，未建立信息资源开发利用评价体系。评价机制的缺乏，导致不能实现公众的自组织、信息的市场化，政府信息公开缺乏生命力。同时，在实践中还存在缺乏特殊用户服务问题，不能充分考虑低文化水平者、老人、残疾人、少数民族等用户利用政府信息的方式，影响特殊人群用户体验。

（6）支撑层——监督救济的失责。我国目前有关政府信息公开救济制度最高只是通过《中华人民共和国政府信息公开条例》进行了法律前置性的规定，与美国《信息自由法》相比，诉讼途径等没有明确。同时，现行的救济制度在行政复议内部性、行政诉讼可诉性和公开性等方面存在问题［12］，定密异议的法定程序、监督考核、风险评估和综合研判等机制仍不健全。现有的信息公开责任追究制度普遍缺乏执行力度，责任追究落实仍不到位。

2.系统行为的困境

（1）子系统关联不紧密。存在于整体中的子系统，具有构成整体的相互关联的内在根据。作为政府信息资源管理开发系统的运行中枢，资源层、开发层和服务层的相互脱离是亟待解决的问题。资源层与开发层的衔接缺失，使得信息开发效率低下。档案馆、公共图书馆在信息公开的组织体系中的缺位，导致资源层无法发挥重要职能作用，甚至滋生信息噪音；资源层和服务层的相互流动，因部门信息垄断而造成封闭或半封闭，造成服务模式单一、途径固化、缺乏活力；由于程序机制的不明确，支撑层与各层缺乏直接联系，监督救济制度的不完善，导致各要素活动缺乏有效制约，容易陷入无序状态。解决这些问题，才能理顺系统内部关系，突出重点环节，促进系统功能优化和系统自组织，实现整体大于部分之和的效果。

（2）系统动态性不足。当前政府信息资源管理开发系统的动态性不足体现在两个方面，一是系统内部结构运行活力不足。组织架构的缺陷导致各子系统接受的指令分割、责任主体模糊，缺乏行动力。有机联系不紧密，导致协调配合机制不通畅，无法形成合力；二是系统与外部环境互动性不足。与经济发展缺乏直接联系，与信息市场化、服务型政府建设进程、社会知识管理和共享等缺乏紧密联系，政府信息仅有一小部分可作为知识资源为经济社会发展所用。

三、政府信息资源管理和开发系统理想模型的建构和优化

（一）政府信息资源管理和开发系统的理想模型

结合对政府信息资源管理和开发系统基本结构、运行规律的建立，对比当前实践中存在的问题和系统行为面临的困境，建立适用于当前实践的政府信息资源管理和开发系统理想模型（图4）。

图4 政府信息资源管理和开发系统理想模型

宏观上，理想模型从系统架构和运行模型出发，充分考虑了当前我国政府信息资源管理和开发的主要困境，结合系统的功能优化、流程再造，突出重点环节，体现运行规律。微观上，理想模型一是实现规范层与支撑层完全对应，辐射整个系统，并体现救济和规范的配套。二是明确子系统功能定位，对子系统进行最优功能描述。三是确立指挥层的中枢地位，坚持以信息资源管理为核心的指挥系统不动摇。四是促进各子系统循环流动，强化指挥层和各层的联系，实现信息管理开发周期的无缝衔接。五是突出与外部环境的相互影响，描述政府信息管理和开发与外部四个系统的联系。

（二）政府信息资源管理和开发系统应用的优化

结合我国当前政府信息管理和公开的实践和政策主导方向，在政府信息资源管理和开发系统的应用过程中，可以对系统的应用进一步优化，实现整体功能和效率的提升。

1.完善系统架构

一是完善政府信息公开法律法规制度体系和监督救济体系。将信息公开纳入国家信息化战略，出台信息公开法律或研究修订《政府信息公开条例》，深入推进信息公开保密审查机制、定密异议纠正机制的完善和落实。二是建立专业指挥体系。将信息资源管理开发工作交还给信息资源管理部门，强化档案、图书、保密部门的职能作用，尤其是信息管理的指挥职能，突破政府指挥、多头管理、职能重叠的藩篱［13］。例如美国国家档案与文件署（National Archives and Records Administration——NARA）负责联邦政府文件生成、运行到档案管理、利用的全过程指导和监督，档案或文件的收集、整理、利用则分属国家档案馆（National Archives of the United States）和联邦文件中心（Federal Records Center），实现了对信息资源工作的指导、管理、监督和资源实体管理的分离，也就是指挥层和资源层的分离。三是建立政府信息资源库及其开发平台。通过建立统一的办公网络数据库群，建立现行文件和数字档案为主体的“虚拟库房”，搭建统一的政府信息共建共享平台，将零散的、原始的文件信息进行采集、处理、存储、传播、交换，进而实现实现政府信息资源高度集中和共享。如我国政府会计系统，通过业务专网进行数据整合，由最初仅公开预算收支过程信息，逐步过渡至兼顾披露政府资产负债与成本等财务结果信息转化［14］。

2.业务流程再造

结合业务流程重组（BPR）概念和文件生命周期规律，对当前系统业务流程进行再思考和再设计。一是强化职能集成。强化政府信息资源的公共属性，加大信息资源整合力度，打破行业信息垄断，实现统一开发利用。例如，可否考虑预算公开不再由预算部门单独公开，而是纳入政府信息公开目录，实现审查前置、定期收录和统一公开，打破部门垄断。二是建设标准体系。积极推进电子文件元数据和保存格式标准的落实，建立信息资源开发评价体系和用户满意度测评机制。三是优化过程组织。充分考虑信息管理和开发成本，保障信息资源质量，简化利用流程，提升公开服务效率，引导公众利用政府信息资源。四是完善配套要素。拓宽数字资源收集渠道，创新资源收集方式，启动政府网站网页存档工作［15］，加快建设信息化环境下的政府信息资源管理专业人才队伍和政务公开标准化规范化试点。

3.加强内部流动

系统论的观点认为系统内部必须保持相对稳定的运动状态，因此，针对当前实践中各个环节循环不畅的困境，应当加强资源层、开发层、用户层、服务层等业务子系统的相互联系，增强系统内部动力。促进内部流动通过健全政府信息开发机制，实现“资源层—开发层”的衔接；通过推进公开整合服务平台建设，实现“开发层—用户层—服务层”的流程整合；通过基于市场需求的服务方式创新，实现“服务层—用户层—开发层”反馈通道的畅通，使系统内部始终保持动能，促进系统的可持续发展。例如，上海市档案馆政府信息和档案文件资料查阅服务中心同时也是受理上海市政府依申请公开的信息服务代理机构［16］。

4.强化内外联系

打破政府传统的、封闭的、被动的信息公开，充分发挥系统开放性，将政府信息资源管理和开发工作与政治、经济、技术、文化等外部条件相结合，相互影响、协同发展。一是加强与市场经济发展的直接联系。促进政府信息资源市场化，将其作为社会经济活动直接或间接决策依据。例如，我国公共领域的政府财务信息供求关系已实现信息定制向信息市场形成的转化。二是加强与政务建设的联系。将决策、执行、管理、服务、结果“五公开”的要求纳入政务活动各环节，建立突发事件信息公开机制，主动引导社会预期，促进施政更加透明高效。三是加强与网络发展的联系。依托先进、成熟的信息系统和网络技术，建设政府信息资源开发与共享服务体系。推进和深化电子政务应用，提高政府网站群建设水平，深入落实电子文件标准化应用，推动门户网站、档案网站、政务公开服务平台建设的相互促进。四是将政府信息资源管理纳入社会知识管理体系。结合知识管理“积累、共享、交流、创新”的原则，将政府信息资源纳入量化与质化的知识系统的构建，考量用户需求，突出特色资源，利用传媒等知识传播渠道，实现资源共享与循环应用和系统内外发展的动态平衡。

综上所述，在信息资源管理和开发的视角下，将我国政府信息公开工作视为系统整体，可以更清晰、直观地思考其存在的问题，从总体架构、业务流程、内外联系上总结其发展策略，探索政府信息资源服务社会经济发展的新途径。档案、图书、情报等信息资源管理部门，也应当以此为契机，主动转变角色，把政府信息公开工作的重点从收集、保管、提供利用，转到做好政府档案信息资源的开发和整合、共享工作上来，担当社会层面和专业层面的双重责任，积极思考政府信息资源管理开发系统建设的意义、方法和应用，推进信息资源管理事业在政府信息公开实践中获得新发展。