“下沉式”治理：农村基层社会治理模式的创新路径探析——基于贵州省凤冈县“四直为民”治理模式的考察

毛明明

（贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025）

自党的十八届三中全会提出国家治理能力和治理体系现代化以来，基层社会治理一直是我国学界研究的热点问题，既有治理方式和治理机制的学理分析，也有治理政策扩散和治理模式创新的实践探讨。而农村基层社会治理作为实现国家治理能力和治理体系现代化的重要构成维度，对该领域的探索不仅是创新基层社会治理体制机制的重要课题，也是对健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的直接回应。

一、农村基层社会治理的价值意蕴和现实诉求

（一）价值意蕴

作为发挥社会功能最基本组成单元的基层社会，对国家和谐和稳定起到助推作用的同时，也面临着诸如组织化程度降低、“碎片化”发展等突出问题，这无疑对党和政府整合基层社会利益关系和规范基层社会主体行为提出了挑战。“创新社会治理体制”作为党中央进行全面深化改革的重点内容，关键在基层社会，难点则在农村基层社会。特别是随着我国传统农业向市场化和现代化的加速转型，农村各种利益关系的调整和重组，农民思想观念的变化以及政治参与意识的增强等，都在需要我们理性审视基层社会治理中出现的各种问题，并积极探索应对之策。农村基层社会治理是通过运用社会治理的核心理念，即在主体上注重多元参与，在政策方向上强调自下而上，在运行机理上注重动态灵活，在发生动力上强调内生自发，在管理方式上注重制度规范，来提升农村社会公共事务的管理效率和实现村民公共利益最大化的一种社会治理状态，它的目标就是通过协调农村社会利益关系、规范农村社会主体行为、解决农村社会民生问题和维护农村社会公平稳定，来实现农村基层社会的有序和活力的发展，最终达到农村基层社会的善治。

（二）现实诉求

当前我国农村基层社会利益主体诉求的复杂性和自身发展的局限性正在倒逼我们重新透视农村基层社会治理活动。首先，由于长期受到“自上而下”管理思维的限制，基层党政大包大揽并过多干预农村微观经济和村民自治事务，导致党群关系和政群关系逐渐疏离；其次，由于相关部门的逐利化倾向，一些县级政府部门对能直接产生利益的活动领域进行严格的权力把控，并把责任风险向乡镇和自然村转移，导致县、乡、村间的权、责、利不对称。再次，政府对村民公共服务诉求的回应性较差，社会和市场参与公共服务生产和供给的程度未达到理想状态。最后，公众对高质量和高效率服务的追求与党政部门自身能力和资源限制之间的矛盾日益凸显。当前农村基层社会治理呈现出明显的“悬浮化”治理样态，一方面是国家和政府悬浮于社会之上，政府主导治理的整个过程，公民、市场和社会很难进入治理活动的核心领域，这种等级型治理模式难以摆脱“命令-服从”式运行机制，也无法激发农村基层社会治理的内生动力［1］；另一方面是治理活动呈现“形式化”治理，并悬浮于治理内容和治理实质之上，无法实现“软着陆”，农村基层社会治理要旨被架空。与“悬浮化”治理相对应的是“下沉式”治理，它强调通过拉近国家权力体系和公众、市场及社会之间的距离，使部分公共权力和公共事务下沉到公民社会中，社会治理活动能够以公共价值规范作为引导，并实现公共利益最大化的社会治理模式。作为国家治理体系构成的关键环节，农村基层社会是实现社会“良治”或“恶治”的主要空间，只有不断完善并积极探索其有效治理模式，促使自“治”与政“治”之间的无缝衔接和互动，才能推进“悬浮化”治理向“下沉式”治理的转变。

二、凤冈县“四直为民”治理模式：农村基层社会下沉式治理的有益探索

贵州省凤冈县位于贵州东北部，是革命老区遵义的东大门，曾获“中国名茶之乡”“全国休闲农业与乡村旅游示范县”“全国生态建设示范县”和“全国农业综合开发先进县”等多项国家级荣誉和称号。2009年被确定为全省第四轮农村改革试验试点后，为了加强农村基层党内民主建设，激发农村经济社会发展的内生动力，切实维护农村群众公共利益，凤冈县对当前基层党政工作的内容、制度和方法进行了创新，提出了“四直为民”农村基层社会治理模式，即党群直议话民事，干群直通连民心，县乡直达惠民利，民生直办解民忧，它们之间通过严密的逻辑关联，形成了以“民”为出发点和落脚点的有机整体，并有效呈现了农村基层社会“下沉式”治理的内容构成和价值取向。

（一）治理内容下沉：以“党群合作治理”提升治理信度

“基层社会的自治发展需要一个主导性的、有效的政治力量的支撑，这种力量在中国只能是中国共产党。”［2］因此，与西方公民治理不同的是，我国基层社会治理在践行过程中必须要坚持党的领导，并在此基础上赋予公民自主权，使公民成为积极的参与者而非搭便车者。“四直为民”治理模式中的“党群合作治理”以自下而上和自上而下的议事方式和议事过程为运行机制（图1），以村组议事会为主要载体，由党员和群众直接参与本村本组重大事务提议、评议、审议和决议并全程监督的以党内民主带动人民民主相融互促的基层民主议事体系。它在坚持党领导基础上，把村级公共事务和民生事务的协商、决定和执行权等赋予党员和群众，由他们提出议事主题，制定各类矛盾和问题的解决办法，评议治理绩效等。这种治理机制激发了村民参与公共事务的内在能动性和主动性，保障了农村基层社会治理内容从决策到评估过程中党组织的主张与党员群众意愿的一致性、稳定性和可靠性。

图1 “党群直议制”议事流程

（二）治理方式下沉：以“构建干群直通平台”增强治理效度

在农村基层社会治理过程中，治理信度和治理效度之间形成了此呼彼应的紧密联系，因此在增强治理内容信度的基础上，需要对治理方式进行创新，使治理内容和治理目的相互匹配，以增强治理内容的有效性程度。“四直为民”治理模式中的“干群直通”是指为了建立干部和群众之间的良性关系，解决公共信息不对称等问题，运用各类服务平台来实现干群之间的直接对话和有效沟通。这种治理方式通过搭建“县、乡、村、组”四级群众工作平台和形成干部“包片联户”的行动准则，利用新兴媒体平台，将群众工作机制的“触角”延伸到村组，开辟了干群之间的双向沟通渠道，统筹兼顾了群众的公共和个人利益诉求，保证了公共信息传递的及时性和准确性。

（三）治理权限下沉：以“部门权力下放”理清县、乡间权责关系

乡镇政府作为国家基层行政机关，在农村基层社会治理活动中不仅要担负着具体且繁琐的职能工作，还面临着上级政府转移治理任务和转嫁治理风险等问题。县、乡政府之间的权责不统一和关系失衡是导致这种现象发生的主要原因。“四直为民”治理模式中的“县乡直达”是为了解决县直部门和乡镇部门在服务群众工作中的权责不对等而提出来的，其要义是通过简政放权实现县直部门的部分权限向乡镇政府下放，实现乡镇政府与村组之间的直接对接。如县级政府把与农村密切联系的公共事务通过罗列清单和集中打包的方式，将审批权彻底下放到乡镇，并在镇、村、组进行相应的自主权限分配，如项目的发包权给镇、监督权给村、管理权给组。权力下放实现了各类公共资源向乡村倾斜，改变了县级政府既当“运动员”又当“裁判员”的现象，平衡了县乡政府之间的权责关系，集聚了农村基层社会加速发展的合力。

（四）治理重心下沉：以“切实解决民生问题”增加公共服务供给能力

“民生直办”是“四直为民”治理模式建设的目标指向，是否切实解决民生问题也是衡量该模式实施绩效和农村基层社会治理成果的重要指标。习近平同志在十九大报告中强调，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。保障和改善民生是满足人民不断追求美好生活需要的基本前提。但在政府提供民生服务的过程中，由于监管措施的单一和落后，政府部门以权谋私和私利主体寻租的问题时有发生，因政府服务半径过大和党组织服务缺位削弱干群和党群关系的现象也屡见不鲜。若政府始终把自身当做全能型管理者，在利益的驱使下延伸公共权力，基层社会治理很容易在政府主体层面就被架空，民生服务的落实效率低下，民生诉求不能得到及时回应。“四直为民”治理模式中民生问题的有效解决，主要是通过政府和公民之间的链接平台来实现的，即依托电子政务平台和便民服务站完成民生服务的直接办理，把惠民政策兑现、民生项目的监管和对部门的考核等工作交由村组办理。它通过减少服务层级，将农村基层社会治理的重心由政府层面向村组层面下沉，并把及时满足公众公共服务需求作为落脚点，在“党群直议、干群直通和县乡直达”的基础上实现了民生直办。

三、“四直为民”治理模式在下沉式治理中形成的若干经验和启示

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，凤冈县“四直为民”治理模式围绕如何为“民”谋求公共福祉，以党群直议、干群直通、县乡直达和民生直办为核心要义，从治理理念、治理主体、治理领域和治理机制四个层面丰富了“下沉式”治理模式的建设经验，也为我国农村基层社会治理路径的创新提供了参考对象。

（一）下沉式治理理念——变政府管控为主动服务

自20世纪80年代至今，在我国行政体制改革取得明显成效和长足发展的同时，计划经济体制沿袭下来的政府刚性化管控模式依然在社会管理中存在，政府在社会建设和引导公众参与社会活动的过程中，往往会采取比较强烈的工具化手段，甚至会运用对抗性的政民矛盾处理方式，从而导致基层民主诉求渠道堵塞，党群和政群系趋向紧张。美国学者博克斯认为，公民治理理论建构基于三项基本价值，即地方控制、小而有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者［3］。而实现管控型政府向服务型政府的转变正是当前我国政府职能转变的重要方式所在，“四直为民”治理模式在充分吸收服务型政府核心要义的基础上，以村民利益为工作动机和出发点，在党群直议中把村民作为重要参与主体而非对抗主体，通过自下而上的决策机制来合理吸纳民众意见，从村民所想和所需出发，积极畅通干群和党群联络沟通渠道，并把改善村民民生条件和提供良善公共服务作为农村基层社会治理目标，形成了民众能充分表达公共话语，政府能“无缝”提供公共服务的良性治理格局。

（二）下沉式治理主体——多元利益关系的调和

在公共治理语境下，农村基层社会治理要以基层党组织为核心主体，以村两委是主要领导主体，以村民、各类民间组织和专业合作社为参与主体，来形成多元主体参与的社会治理格局。通过采用“组织——群体——个体”的划分方法［4］，可以将“四直为民”治理模式中涉及到的多元主体分为以县级党政、乡镇党政、村党总支、村两委（村党支部委员会和村民委员会）、议事会为代表的组织主体，以乡村中存在的各类互助组织、公益性组织等社会组织以及商业组织为代表的群体性主体，以乡村精英和普通村民为代表的个体主体。其中，县党委和乡镇党委处于核心领导地位，在确定治理方向、制定治理规则和整合治理力量中发挥着引领作用；乡镇政府是公共服务和公共产品的直接供给者；村党总支和村党支部作为基层党组织执行上级党委意志；议事会和村民委员会是自治组织，二者有严格区分并具有相对独立性；村两委是“乡政”和“村治”关系的协调主体；各类群体组织发挥着支持主体的作用；村民作为个体主体（包括乡村精英）不仅是乡村社会的建设者更是农村基层社会治理的直接体验者和治理成效的检验者。

在“四直为民”治理模式实践中，上述主体通过相互协商和合作对农村基层社会治理中的多元利益主体关系进行了调和（图2）：“党群直议”通过议事会这一重要组织主体赋予了党员、群众和乡村精英在村务政策制定中的话语权和决策权，把他们的合理主张和想法变成现实，进而调节并融洽个体主体和村两委之间的关系；“县乡直达”通过权力下放和责任分担使县级政府和乡镇政府之间的权责关系更加明确，减少了责任推诿和工作内耗现象；“干群直通”和“民生直办”通过构建县、乡镇、村和群众之间的多样性沟通平台，使政府能够对村民的服务诉求进行及时有效传递和准确反馈，促进了政府和群众关系良性发展；群体主体中的农村专业合作社通过议事会产生，在经济和文化等方面和企业组织一起推动了社会治理进程。

图2 “四直为民”治理模式中多元利益主体关系

（三）下沉式治理领域——民生和经济统筹兼顾

在农村基层社会治理过程中，如何平衡社会公平和发展效率之间的矛盾关系是需要关注的重点问题。“四直为民”治理模式从生存条件、生产条件、生活条件和生态条件出发对民生领域和经济领域之间的统筹协调进行了积极探索。一方面，通过创新民生服务供给方式提高了公共服务供给效率和水平。如针对特殊群体的公共服务提供则采取民生代办、上门服务和结对帮扶来实现民生直办。另一方面，通过经济发展促进民生改善。首先，村企合作，利用村集体土地与企业之间的合作解决企业资金短缺问题，提高了农村土地利用效率。其次，民企合作，村民用土地和技术等资源优势与企业合作，通过企业统一管理获取经济效益。再次，农农合作，能人贤士带动下组织群众就集体土地和资金等开展的合作来共享发展红利。这三种合作方式形成了“政府引导，企业经营，市场运作，群众分红”的经济发展模式和利益联结机制，带动了当地农村剩余劳动力就业，创造了乡村经济价值。最后，在民生和经济发展的政策支持方面，政府通过项目直达的方式，在技术、人才、资金等方面给予直接帮扶，弥补市场参与的缺陷和不足，调动市场主体和村民个体参与民生改善和经济建设的积极性。

（四）下沉式治理机制——程序化和规范化治理

治理机制是治理过程中各构成要素通过相互联系和相互作用，共同促进治理活动协调运转的功能体系。在“四直为民”治理模式中，农村基层社会治理虽然是一个系统且复杂的运行体，却表现出了治理机制的程序化和规范化。首先，在治理主体决策方面，它提出的“提议、评议、审议和决议”四个程序，将自上而下的政府治理和自下而上的社会自治进行有机结合和良性互动，推进了决策内容的科学性和合理性。其次，在参与主体沟通方面，通过搭建交流平台实现了政府、群众、市场之间的“零距离”接触，解决了治理参与主体间的信息不对称问题。再次，在治理风险规避方面，议事会通过制定组规民约，对社会治安、安全生产、邻里关系等进行了制度化规范，提升了村民自治的合规性，并在公共事务生产活动中实行政府人员首问负责制①和干部召回制度②，以保证治理过程中的行政秩序和行政效率。最后，在治理过程监督方面，依据“三公开”（即议事过程公开、决议结果公开和执行效果公开）原则，治理参与主体自觉接受村务监督委员会成员和村民代表的全程监督，确保治理内容的公平和公正。

四、下沉式治理模式的维护方式和发展路径

（一）积极培育群众参与治理的公民文化和公共理性

公民文化是一种参与式的政治文化，它注重公民以一种积极和理性的价值取向参与到社会治理活动中，以表达自身的利益诉求，监督政府的行政行为，维护自身的合法权益。公民文化的形成离不开公民社会的发展，成熟健全的公民社会是公民文化得以普及的重要载体，但由于受到我国传统君臣思想和阶级文化的影响，我国公民社会发展还不完善，群众参与公共事务的意识和能力较低下，特别是在农村基层社会更为明显。另外，农村民众的公共理性是村民自治得以延展的前提。阿尔蒙德把公民的能力分成政治能力和主观能力两种，他认为即使一个公民有了主观能力并不代表他具有政治能力，只有在主观能力的基础上兼备政治能力，才能说明这个公民具有了参与自主治理的能力，才具备了公共理性。因此，无论是为了基层民主的长足发展还是基层社会的有效治理，群众具备有生命力的参与式文化和较强的公共理性是实现农村基层社会治理的重要条件。从当前现实来看，我国农村的公共性正在逐渐消解，村民更多关心的是与自身利益有直接关联的私人事务或地方性事务，如“四直为民”治理模式虽然在利用多样化的方式调动群众参与社会治理活动的积极性，但他们常常把能够行使的公共权利和所要表达的公共话语完全寄托于“议事会”，亦或存在芥蒂心理，持事不关己高高挂起的个性化态度。因此，需要积极培育群众在社会治理中的公共文化和公共理性，通过制度化渠道引导不同利益群体能够表达利益诉求，有序参与政治生活。

（二）充分发挥社会组织在治理中的协助作用

党的十九大报告提出在“乡村振兴战略”的实施保障上，要重视拓宽乡村建设发展主体，推进政府、市场和社会相结合，以形成治理合力，提升乡村公共事务的管理效度。当前我国农村基层社会治理困境产生的一个重要原因就是单中心体制，大部分农村地区的社会治理活动仍然面临着政府行政力量过度干预、社会力量介入不足、公民参与公共事务的热情度不高等问题的困扰。从凤冈县若干村的实际情况来看，在“四直为民”服务联系群众的背景下政府基于发展经济的逻辑思路，更多的是和企业或者由议事会催生的农村合作社进行合作，而忽略了社会组织这一重要主体力量。非营利性社会组织的有效参与是体现现代基层社会多元化治理的一个重要特征，更是基层社会主体结构得以优化和不断扩展的主要途径，它在民生领域特别是公共服务供给中发挥着不可替代的“志愿性”和“道德性”功能。为了推动多元主体参与下农村基层社会治理模式的发展，可以积极吸引社会组织力量共同参与到农村民生服务的供给中来，使其能在满足农村社会多样化诉求，塑造民间行为和乡村制度规范，维护农村社会稳定等作出积极努力。

（三）增强治理政策扩散的可行性和适应性

“公共政策扩散指的是一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的一个过程”［5］。关注公共政策的扩散问题不仅可以深入探析政策本身的发展规律，也是对政策本土化理论的提炼和升华，更可以为政府管理活动和政策创新提供理论支持。但在农村基层社会治理实践中，具有创新性的治理政策要么只能够在当地成功实践却无法扩散到其他地方从而形成“孤岛”现象；要么只是昙花一现，不能持久推行，造成“烟花”现象［6］。

“四直为民”治理模式是“下沉式”治理模式的有益探索，作为基层政府的政策创新，它在理论和实践上已取得了一定程度的发展，并形成了一批具有代表性的乡村示范点。为了使该模式能够上升到常态化的制度和机制层面，在政策扩散理念上，要避免“长官”意识，可以用创新扩散在社会治理中所发挥的价值来规范领导者的态度和认知，预防“人走政息”风险的发生；在政策扩散方向上，注重自下而上的政策扩散，运用农村基层实践经验来驱动上级政府的政策推广；在政策扩散内容上，要注意普遍性和特殊性的区别，把能普遍反映农村发展和村民诉求的政策创新作为重点扩散内容，但也要注意区域和群体之间在政策理解和实施中的差异性；在扩散方式上，要注重结果导向和过程导向相结合，不断创新政策扩散过程中的方式，促进政策扩散后绩效评价手段的科学化。

（四）警惕利益主体参与治理的潜在风险

社会治理强调的是多元主体参与治理的规则前提下，各主体间的对话、博弈和协调，主体的多元化必然导致多元化的利益诉求，若治理机制体制不健全，很容易造政府权力失控、参与主体行为失范和利益结构失衡等治理风险。如在“四直为民”治理模式中，首先要谨防“议事会”成员借为民代表和为民服务之名，追逐私利之实；其次要防止在权力下放过程中基层政府与地方势力可能结成利益联盟从而消解政府公信力；再次要预防市场主体参与社会治理时借合作之名，进行权力寻租，谋取不正当利益，损害村民公共利益；最后要警惕村民非理性化和非秩序化的诉求表达，防止破坏性政治事件的发生。因此“下沉式”治理模式在面对多元化治理主体时，最核心的问题是要理清各主体间的权责边界［7］，并寻找利益平衡点，通过建立多元主体的分类制度安排，实现它们之间的良性互动，推动农村基层社会的“良治”和“善治”。

注 释

①“首问负责制”是指被服务对象向政务服务中心举报、投诉、咨询和查询时，接受询问的首位工作人员必须负责解答、办理或交接办理的一种责任追究制度。

②“干部召回制度”是指对存在“四风”问题，素质能力和现实表现与履行岗位职责不适应、不胜任现职，践行群众路线有差距的国家机关、事业单位在编在职人员和其他人员，实行集中教育、跟踪考察和组织处理的召回管理制度。