新型城镇化进程中“新市民”社区治理问题研究——基于社会资本优化视角

王自亮，吴 猛

（浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

一、问题与研究缘起

改革开放以来，伴随着工业化历程加快，我国城镇化经历了一个出发点低、速度快的发展过程。1978-2017年，城镇常住人口从1.7亿人增加到8.1亿人，城镇化率从17.9%提升到58.5%，城市数量从 193个增加到657个［1］。大量的非城镇人口进入城市需求生存与成长的机会，为城市空间的扩张提供充足动力，为城市的快速发展及国家经济发展提供了大量的人口红利，进一步促进了城市与农村地区的产业调整与升级。但在快速的城镇化过程中，也产生了许多急需解决的问题，追求数字速度的过程中造成了粗略式的发展趋势，造成原来由户籍制度产生的城乡二元结构转向新的由城市户籍与新的流动人口之间的矛盾。大量的非城市人口涌入城市发展需求机会，是对美好生活向往的一种追求。但根据研究表明，进城的农民特别是农民工群体，很难真正地完成“同步市民化”的过程，难以融入城市社会中，给城市的管理、治安等方面带来了许多难题。针对这些一时间难以融入城市的非城市人员，有些专家学者提出了“半城市化”“半融入”概念。

新市民社区治理问题是我国城镇化进程中出现的具有中国特色的发展问题，外国这方面的研究相对较少。跟国外的社区与社区治理理论的研究相比，我国的社区研究起步比较晚。将“社区”一词最先引入我国的是著名社会学家费孝通先生。通过对文献的阅读与梳理，可以发现我国社区治理研究主要集中在以下几个方面。从社区治理模式的角度来讲，主要有行政主导，社区自治与合作治理的三种模式。在民众参与社区治理的角度，从民众参与社区治理的动力，参与方式，参与所取得效果等方面有相关的研究。还有学者基于现阶段民众参与社区治理的困境给出了相应的解决方案，并提出社区共同体的治理理念。从社区的不同类别来看，主要分为两种，一种是城市社区各方面的研究相对成熟，一个是农村社区，相对来说时间比较短，是城镇化大背景下的近些年来的产物，在社区的治理上存在很大问题。从社区治理中的社会资本角度来看，社会资本的缺失对社区的影响以及社会资本强化给社区带来凝聚力的提升、民众公共精神的培育等方面都会产生影响。但通过我国文献研究与国外理论的对照可以发现，我国在社区治理研究方面，还处在对国外治理理论与经验的介绍。本土化的研究相对较少，特别是在“新市民”社区治理方面进行社会资本的研究比较少。

二、相关概念界定

（一）新市民的概念与特性

新市民在学术界亦被称为新移民、半市民、准市民，是一个中性概念，其“新”是因为其身份的多重性，具有农民的特性同时又具有城市人的习性。或者说是市民化程度的不完全，市民时间较短。就其本质而言新市民是在城镇化背景下，农民向市民转化的过渡阶段，处于未完成市民化的准市民、半市民状态［2-3］。新市民作为城镇化进程中一群新兴的群体，具有以下几种特性。

1.社区成员构成不稳定，流动性较大

这是新市民特征的最外在的表现，由于其构成人员的复杂性，在城市的流动性非常大。新市民中绝大部分人口为进城务工的农民工，这些农民工在市民化过程中多因受到户籍或制度的限制而凝固在半市民阶段，徘徊在城乡之间，从而出现了“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象［4］。另一方面由于新市民的身份问题，还会受到市民阶级的歧视等问题，在找工作上也存在一定的难度，这也为新市民的流动增添了巨大的推力。对于城市边缘的农民进城变成新市民的情况来说，本身在政策上已经拥有了市民的身份，但是无法享受到城市市民一样的社会生活等保障，农村里的土地已被占用，这使得这样一群人遇到了尴尬的境地，留在城市生活比较困难，想回到农村去却没有了立足之本。近些年来国家一直强调公共服务均等化的问题，作为城市生产发展的巨大贡献者，需要政府给予一定的政策支持，来使得流动人口不在流动，更好融入城市生活。

2.成员多元组成，存在阶层差异

通过上述对新市民的构成的描述，可以发现其构成相对复杂，改革开放后，进城打工成为当时比较流行的事情，几十年过去了，经历了几代的更新。所以在整个过程中使得新市民现阶段，既包括年龄较大的第一代农民工，也包括偏远地区的务工人口以及城市周边的失地农民。同时也包括了新一代的80后与90后的农民工，也包括受过高等教育的大学生和研究生，也包含没有上过学的，或者文化程度较低的文盲。可以清晰地看出，人口分成的复杂性导致了不论是从年龄结构，教育程度，还是从生活观念，文化涵养等方面，新市民阶层内部始终存在着巨大的差异。

3.社会阶层普遍不高，处于弱势地位

新市民阶层作为一种新型的社会阶层，处于农民阶层与市民阶层中间。就群体自身而言普遍存在受教育程度低、工作技能差、经济收入低、住房比较简陋、生活质量差等问题。相对于农民群体而言确实拥有更大的发展空间，能够享受到城市里的公共基础设施等，但相对于城市市民而言在经济、文化、生活、工作、社会保障等方面都处于劣势地位，从而使其成为城市里的弱势群体。另外，在新市民的群体中还包括进城务工人员的子女，还有一些老人、妇女、残疾人、文盲等类型的人员。这类人本身就处于比较弱势的地位，又加上其新市民的身份，更加使得新市民群体在城市社会中处于弱势地位。另一方面在新市民融入城市生活的过程中，由于原先城乡结构产生的社会差距，使得新市民与原市民之间存在很大的矛盾，互相不理解，新市民甚至会受到原市民的抵触，从而使得新市民在融入城市的过程中出现被边缘化或自我边缘化的问题。据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中的数据显示，2012年，我国常住人口城镇化率为52.6%，而同期依据户籍人口口径统计出的城镇化率仅为35.3%，到2020年，常住人口城镇化率将达到60%左右，而户籍人口城镇化率将达到45%左右。从上面数据可以看出我国城镇化率在不断增加，但不管是2012年17.3%的差额还是2020年15%的差额，不仅表明当前城镇化进程中人口城镇化与人的城镇化的分裂性，更凸显了新市民身份获得和角色认同不同步的特征。身份与角色的不同步性进一步降低新市民的社会地位。

（二）新市民社区概念

新市民社区给人直观的感觉就是由新市民组成的社区。但这并不是一个绝对的概念。所以笔者认为社区内新市民人员的比例达到一半以上就可以称之为新市民社区，所以说并非全部由新市民组成的社区。即一方面，外出务工人员会偏向租金便宜的社区居住，由于这方面的原因该类社区的人员组成上发生变化从而具有新市民社区的特点。在现实生活中主要是城市郊区的村改居社区或拆迁社区等。另一方面是由城中村改造迁过来的社区，该类社区，新市民的比例较高，且小区成员接触城市生活时间长，素质与技能相对外来务工者较高。同时，由于城乡接合部的自然环境相对较好，基本的基础设施也比较全，且比较安静，对于长期生活工作在城市，又受够了生活的压力与枯燥无味的人来说，是一个极佳的休闲之地。

三、社会资本与社区治理的耦合逻辑

“社会资本”概念最早由皮埃尔·布迪厄正式提出，后经詹姆斯·科尔曼发展成为一个重要的社会学概念。布迪厄认为社会资本是一种关系网络。科尔曼从功能的角度系统阐述了社会资本，包括社会资本的内涵、形式以及影响社会资本消亡的因素。福山从文化的角度强调了社会资本中信任的重要性。目前关于此概念还没有一个权威性的统一定义，真正使得社会资本这一概念引起学者广泛关注的是美国社会学家罗伯特·普特南。将社会资本运用到了治理绩效中，他强调信任、规范及网络对于解决集体行动困境的重要性。他在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》中写到“社会资本诸如信任、规范和网络，能通过促进合作行为来提高社会的效率”［5］。本文也是在社会资本三个要素的基础上进行框架建立与问题分析的。

社区治理理论是对传统社区管理方式的一种扬弃，它强调的是多元主体参与的协作来解决社区公共事务的治理路径。通过对社区治理与社会资本的基本要素与核心内容的观察可以发现，社区治理的本质要求与社会资本的内涵之间具有天然的耦合逻辑。社区内具有丰富的社会资本是社区发展暗含的基本前提，是实现国家、社会与公民合作的必要条件。首先是价值理念的耦合，社区治理强调的是多元参与互动协商合作的价值理念，这一点刚好符合社会资本理论所追求的方向，实现良好的集体行动的逻辑。其次在构成要素上的耦合，社区中存在亲缘、地缘、业缘等关系网络，强调一定的地域范围、共同的心理文化素质（即共同的价值观、彼此间的信任等），这与社会资本依附于一定的社会结构以及网络、信任和规范三大核心构成要素都存在契合。在上述理论进行分析的基础上，不难发现通过社会资本的“信任、规范与网络”三个要素可以建立起社区治理的五大方面，即社区居民互动、公共服务供给、组织流程再造、制度体系与公众参与。逻辑关联如图1所示，本文也是在此逻辑下进行构建的。

图1 社会资本与社区治理的耦合逻辑

四、新市民社区治理困境

（一）社区居民之间信任缺乏

社区是聚居在一定范围内的人所构成的生存共同体，人与人之间的信赖与依托是共同体耐以稳固的条件。哈耶克在《致命的自负》一书中指出“合作秩序的扩展也是人类社会自发演化的过程”，人类社会发展的不同阶段，合作秩序也呈现出不同特征，但无论是何种特征的合作秩序，社会信任都是不可缺少的因素［6］。社区共同体处理公共事务需要参与主体之间建立良好的合作秩序，社区居民间的信任是建立社区合作秩序的重要基石。城市社区居民能通过定期的公共活动加深彼此间的认识与了解，形成紧密的社区关系网络，也为建立信任感和共同的互惠规范提供条件，增强社区凝聚力。然而新市民社区由于其特殊性与复杂的人口结构，居民缺乏契约精神，使得社区居民之间没能形成足够的信任与共识性的规范。首先，新市民社区居民由于农民转变为市民，长期受到乡村传统家族式的血缘情亲的熏陶。然而到了城市生活，使得他们在处理公共事务、参与社区生活上没有了家族血缘的依靠，难以习惯现代城市社区的社会活动及结社活动，所以他们不愿意与社区内其他居民交流互动。其次，由于新市民社区作为城市内外来人员的集聚地，地域不同导致社区内外地人与本地人的生活观念差距比较大，有些外来人员甚至能感觉到当地人对外来人员的歧视，人与人之间存在疏离感。另外他们之间由于缺乏共同的话题与利益，所以参与社区活动的意愿比较弱，社区的认同感与归属感较差。

（二）公共服务供给较为落后

公共服务指的是以满足社会公众需求为目标，由政府或其他社会组织提供的，具有非排他性和非竞争性的保障公民基本生产生活的产品和服务，它主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、基本医疗、就业与社会保障、公共治安、公共基础设施以及生态环境［7］。近些年来我国城市社区公共服务取得了一定的成效，社区基础设施日益健全，医疗卫生方面显著进步，在社会保障和文化教育上也逐步完善，给城市居民的生活、学习、工作提供了极大的便利。但是新市民社区，这种过渡型的社区由于地理位置、政策倾向等方面原因，社区公共服务供给大多比较落后。这种问题产生的主要原因在社区居民日益增长的公共服务需求与政府的公共服务供给不足之间的矛盾。在社会保障方面，新市民社区居民大多为失地农民与外来务工农民，在农村时享受着一定的农村社会保障。但是与城市相比，相对程度较低，存在着比较大的差距。在基础设施方面，新市民社区多数落后于城市社区，且在新市民社区内部也存在着不小的差距，有些社区因为集体经济较为发达有充足的资金进行基础设施建设；集体经济发展较差的社区由于缺乏资金，且政府的政策性资金投入也比较有限，导致基础设施建设较为落后。公共基础设施的缺乏很大程度上制约了新市民社区的建设与发展。笔者通过对杭州下沙高教园区内的几个具有新市民社区特点的社区进行实地观察发现，这些社区公共基础设施的数量与质量上水平较低，比如在供水供电、交通等方面存在问题，社区内的物业管理水平也比较差，社区内的环境卫生较差，存在垃圾随处乱放，且长期无人清理等现象。另一方面，由于社区居民的构成较为复杂且流动性比较强，给社区内的治安管理带来许多问题。社区时常会发生入室盗窃、破坏公共设施等事件。这些看似比较小的问题恰恰反映了新市民社区公共服务的有效供给严重不足，很大程度上影响了社区居民的生活质量。

（三）社区组织体系有待优化

新市民社区在组织管理方面由于其组成主体的特殊性，大多是由之前的村委会转换为居委会，在管理体制上发生了重大转变。就社区组织架构方面，新市民有着一定的特殊性。新市民社区主要由社区党组织、居委会、工作站、社区社会组织等多元组织所构成。虽然在数量上满足多元的治理结构特点，但在实际的治理运转过程中依然存在许多问题。主要以社区居委会为主体的管理模式，地方政府在社区治理过程中处于绝对核心的位置，并且各组织之间依然存在着许多的矛盾与冲突。这些组织的建设只是对以前农村的社区管理弊端的表面修正，无法从根本上解决社区治理过程中的组织构建的难题。第一，社区内行政化的倾向依然存在，使得居委会的自治地位虚化。新市民社区转化过程中，原先的经济管理职能被剥离，传统的行政手段与上级政令式的管理方式依然存在，基层政府大包大揽的特征没有改变。虽然在政府基层治理过程中强调政社分开，向社区自治组织赋权，并且多数社区内建立了社区服务中心提供公共服务。这表面上看似政府将一部分权利让渡给了社区，但实际运作过程中却无形中增加了社区自治组织的负担。一方面服务中心的工作人员如果由上级政府委派，则不符合赋权的理念，且居民的信任度短期内无法建立。如果工作人员由社区居委会工作人员兼任的话无疑增加了他们的工作量与财政压力。这种管理方式依然沿袭这传统的管制思想，不符合现代的社区治理理念。总体来看，新市民社区治理的组织主要还是以党委与居委会为主，其中党委处于领导核心地位。其他的治理力量形成的组织处于辅助的角色，无法真正发挥其力量与效用，所以社区依然是一个准行政化管理与服务机构，这与多元协同治理的现代化社区治理理念相违背。第二，“财权”与“事权”的分离导致社区工作效率低下。新市民社区在转制过程中集体经济的管理权被分离出来，使得居委会没有了财权。虽然居委会全面的参与到社区自治管理中去，但是这种分权的形式制约了社区自治的水平，也影响到了社区居委会的管理效率。第三，参与社区治理的组织间功能与角色存在一定的交叉。在新市民社区内的多元组织内存在着条块分离，职责不清的现象：不同的主体行使相同或类似的职能，法定职能主体与实际职能主体错位，非法定职能主体行使有归属主体的职能，多个法定主体对同一对象进行治理而形成职能交叉等。例如原本作为自治组织的居委会承担了一部分的行政职能，工作站从基层政府的派出机关逐渐演变成为集体行政管理、提供公共服务的综合性机构，社区服务中心开展的活动大多与居委会、社区社会组织的活动相互交叉等。

（四）社区制度体系有待完善

新型城镇化建设是我国近些年来首要的一场社会变革。而新市民社区作为新型城镇化进程中农民市民化的重要基地，是我国基层民主建设中的特殊场域。新市民社区建设质量与治理效能必须依靠完善的法规和政策制度做保障。然而我国在新市民社区的建设与治理过程中依然存在许多问题与矛盾冲突，这与缺乏完善严格的法规制度有很大的关系。在新市民建设的过程中可以参考的法律法规主要有《城市居民委员会组织法》，以及各个地方的有关新市民社区建设实施办法的一些文件。但由于新市民社区的复杂性与特殊性，使得这些法规制度与相关文件已经无法满足社区建设与治理过程中的现实需求。另一方面在非正式的规范体系方面也存在着严重的缺失。农民市民化的转变过程中，新市民社区虽然为其转化过程提供了重要的场地，但在规范体系上比较匮乏。新市民从农村生活的方式转换到城市生活方式的过程中传统的乡规民约、社会风俗等这些非制度的规范随着转换的过程而消散，或者功效大大减弱，缺少了这些规范发挥作用的场地，而在新市民社区中又没有形成新的具有约束力的规范。总体来说，新市民社区治理过程中无论是综合治理方面还是服务供给方面都缺少相应的制度体制做保障。所以相应的制度体系建设应该是新市民社区治理重点。

（五）社区居民公共参与度低

社区居民作为社区生活与工作的主要参与者，是社区建设的重要力量与社区建设成果的享用者，对社区的发展起到关键的作用。居民社区参与程度的高低也是衡量一个社区是否达到社区治理的现代化的重要标准。在城镇化背景下快速增长的新市民社区由于建设时间短，农民市民化的转化过程短时间内难以完成。即使已经拥有了城市社区的基本组织架构，但在管理方式上仍然比较落后，基本上沿袭了传统的乡村管理特点。虽然不断地向城市社区治理方法学习，通过各种方法与激励策略来促使新市民能更多地参与到社区建设中来，但是新市民社区居民参与热情依然不足。新市民社区居民长期受到乡村小农思想文化的影响，在对待与自己无关的事情上，会保持一种“自扫门前雪”的态度。所以在社区公共事务上就难以认识到自己就是社区管理的参与者，大多认为自己只是一个被管理者的角色。正如帕特南所言，“在居民个人眼里，公共事务是别人的事务——是高级人士的事务，老板们的、政治家们的——不是自己的事务”［5］。他们认为在社区公共事务的决策与实施都是政府街道或者居委会的分内事物，与自己完全无关，就算自己参与到治理过程中来也起不到多大的用处，所以也就不在关心这些。就算遇到一些事情跟自己相关，也只是想着向居委会或者街道办事处反映情况，但是这样根本无法全面保证居民的合法权益。新市民社区内又缺少其他良好的反馈信息的渠道，使得居民遇到矛盾等问题，只能向政府部门求助。另一方面，新市民社区本身就因为居民自身素质不够等问题给社区参与带来很大影响，加上青壮年白天在上班，社区内的参与主体主要集中在“老—弱—少”这个群体，他们在文化素质、身心体力上都严重影响了参与的效果。

五、新市民社区治理的社会资本优化路径

新市民社区大多是从城郊农村转化而来，社区内具有一定的社会资本的基础。面对社区内存在的治理问题，采用社会资本的优化路径较为合理。

（一）强化社区居民间的信任

在新市民社区内由于人口流动大，本地居民与外来务工人员混杂在一起，由于地缘等问题使得他们之间彼此不熟悉，缺乏交流与信任。对于社区管理组织来说要关注这一问题。要通过加强本地居民与外来人员之间的横向互动，比如更多地开展文体活动、互帮互助等活动；根据社区成员特点成立一定的兴趣爱好协会等，为居民的公共生活提供相互交流的公共空间，满足不同居民的兴趣爱好。另一方面要打造社区文化品牌，强化社区成员的社区归属感。按照新市民社区的本身特色展开各种文化活动，增强居民之间的交流与互动。例如可以通过技能培训、观看影片等，成立各类学习场所传播先进文化知识，加快社区居民对城市生活的适应速度，引导居民形成健康的生活理念。再者可以建立邻里关系室，解决社区居民生活中遇到的问题。更为重要的是能够及时处理居民间的矛盾，保证第一时间化解矛盾，促进社区和谐。总之，社区居民间的信任不是一朝一夕就能达到一定高度的，需要通过长时间居民间的磨合，以平等的身份参与到社区事务中去，是居民间拥有较高信任的前提。

（二）完善社区公共服务供给体系，提升对组织的信任

社区公共服务供给的效率高低关系到社区居民的生活质量的好坏与社区和谐程度。近年来我国大力倡导公共服务均等化的政策，来满足全体公民能够享受到政府良好的公共服务。但在新市民社区公共服务供给方面仍然存在着服务供给不足以及供给主体较为单一等问题。因此，建立一套完善的服务供给体系迫在眉睫，实现供给过程中政府、市场、社会三者之间的相互配合。

首先，完善行政化供给。政府作为社区公共服务的主要供给方，有义务为居民提供良好的公共服务。对于新市民社区来说目前最为重要的是，需不断完善社区公共服务的供给机制，加快社区内公共基础设施建设，为居民提供良好的生活环境。再者需要向新市民社区提供市民该享有的各项保障措施与福利制度，为新市民社区居民能够融入现代化的城市生活提供制度化的保障。另外新市民社区作为外来人口的聚集地治安环境与生产环境都比较差，所以应该用行政化的手段来维持社区治安与生产环境。需要加强对危害社区治安的违法违规行为进行打击，加强民警巡逻，遇到紧急情况要能够确保第一时间进行处理。针对社区内小型的无牌经营的或者不符合安全生产的作坊，应该及时整顿或予以关停。在医疗与教育方面更应该加强政府的财政投入，确保外来务工子弟有学可上，确保新市民社区居民能够纳入到当地的医疗保险之中，使其能够看得起病。总而言之，政府的公共服务供给方方面面都紧密关系到社区居民的生活质量与幸福程度，是城市现代化过程中所必须经历的重要环节。

其次，要有效引入市场化供给机制。市场化的实质是要把公共服务的决策者或安排者与生产者分离出来，政府扮演好“掌舵”职能，即指在不放弃政府的“掌舵”作用的前提下，把“划桨”职能让渡给私人部门、非营利组织或社会。公共服务市场化的过程宏观上政府现阶段仍掌握主动权，而在微观上越来越强化市场竞争和选择的过程，目的是解决政府在公共服务职能领域存在的财政投入不足，公共服务效率低下和政府自身角色定位、政府职能的转变中存在的问题［8］。在新市民社区公共服务供给过程中引入市场化的机制，需要政府完善相应的制度规范，建立相应的服务标准体系，在市场准入上相对放宽政策，吸引更多的市场主体进入到社区服务中来。在市场提供公共服务的同时更需要政府强化对市场组织的监管，社区居委会应该更多地参与到市场的引入与监督过程中来，确保公共服务供给效率的同时也要保证供给的民主性。在新市民社区内，特别是基础设施建设、后勤服务、居家养老、供水供电、物业管理等方面都可以采用合同外包的方式。

最后，培育社区社会组织，满足社区成员的多元需求。近些年来，随着我国城市化进程的加快，社工组织也在迅速增长，并在社区公共服务中占据着比较重要的位置。社工志愿组织因为其特殊性，使其能够更好地促进居民间的融合，提供给居民更多样化的公共服务。所以在新市民社区的公共服务体系中，社会工作组织的培养是必要的。社区自治组织应该制定一套完善的社工参与公共服务供给的程序与相对应的内容。首先应该在社区党组织的带领下，大力宣传志愿者精神，让更多的居民也能够参与到志愿者的服务队伍中来，让居民能够体验到自我服务的成就感。也可以与周边高校合作，鼓励更多的大学生参与到志愿服务中来，增强社工群体的自身素质。另一方面要根据新市民社区本身的特点，收集社区内最需要的公共服务需求信息，利用社区优势资源进行志愿服务，要始终坚持居民最为关心与社区发展最为迫切的两大原则开展活动。

（三）优化社区组织体系，促进组织间信任

在社区多元治理过程中强调多元主体的有序参与，各主体之间要建立良好的沟通与协作机制，良好的组织体系是社区治理走向善治的重要保障。新市民社区在建设与发展的过程中，虽然存在多元主体的形式，但缺乏真正的多元治理的问题依然存在。所以需要不断优化社区内的组织体系，明确各组织的角色与职能，理顺各组织间的关系，促进组织间的流程再造，实现社区多元治理主体的协商互促与同享共建。

首先，明确政府在社区内的角色，加速推进社区管理“去行政化”。十八大以来，我国广泛开展各种深化行政管理体制改革，其中最为核心的就是要转变政府职能，推进政社分开，强调政府要简政放权，促进服务型政府建设。在社区治理过程中政府应该承担起组织规划与协调监督的职能，改变以前“大包大揽”的管理方法，要不断剥离出不属于政府的职能，将一些权力还给社区自治组织。另外政府应该减少行政性的指令下达给社区，不能为了简单的政府绩效指标，而将行政负担赋予社区管理中来，对于必须下达的行政命令需要经过严格的审查，确保不给社区自治带来过重的负担。在新市民社区治理中政府必须理清自身与社区自治组织间的边界，把握好社区治理的方向，履行自己的职责。对多元治理工作进行协调与监督，没有必要直接参与到社区事务中去。要充分发挥其他组织的作用，实现社区资源的有效利用，不断通过渠道与平台建设调动各组织的积极性，增强社区组织间的信任，增强社区凝聚力。

其次，确保新市民社区“财权”与“事权”的统一。新市民社区在转变过程中原先的经济职能被剥夺。社区发展所需钱款由上级部门拨付，这使得原先拥有集体经济做支撑来进行管理的自治组织极为不适应。从新市民社区存在的问题可以看出，这种社区治理过程中的经济管理职能的缺失，使得社区自治组织无法更好地为社区居民提供良好的发展环境，不能有效地为居民提供好的生活环境，所以新市民的城市融入变得极为缓慢。从目前现实情况看，不难得出这样的结论：社区集体经济发达的新市民社区居民城市融入远高于经济职能较低的社区。这是因为经济职能强的社区，能在农民市民化的过程当中，为社区居民提供再就业的机遇，增强社区居民的生存与发展本领。

最后，稳固组织构造，实现组织间的功效互补。在新市民社区治理过程中必须理顺各组织间的关系，明确各组织的职能与角色。有效处理政府、市场与社会间的关系，在充分发挥各组织主体优势的同时，也要强调合力最大化。应该充分发挥社区党组织的领导核心作用，要不断加强社区党建工作，激发社区各组织的深层活力，不断增强治理能力。社区党组织要积极宣传党的方针、路线与政策，支持和保障社区自治组织依法自治的同时，要做好群众工作，及时了解社情民意，积极反映社区居民的意见与要求，起到总揽大局协调各方的作用。

（四）完善社区制度体系建设，强化社会规范

和谐社区的治理目标离不开良好的制度体系做保障，新市民社区在制度体系方面不够完善等问题，使得社区的建设与发展方面没有可靠的制度作保障，不利于社区治理环境的健康发展。这里的制度体系主要包含法律法规为主的正式规范体系与社区居民自我形成的传统的社区民约等为主的非正式规范。

首先，在正式规范方面，要不断完善社区体制相关的法律法规制度。要根据社区内的各治理主体间的权力关系，明确各主体的功能、性质与作用，进一步确定各主体的职能、地位等。不断理顺各主体间的关系是确保社区治理机制有效运转的条件。所以根据近些年来的有关社区治理的法律法规以及政府的相关文件政策来看，我国在社区治理方面，急需出台相应的《社区法》。来弥补我国城市社区民主建设方面的制度缺失，确保我国城市基层社区民主能够有法可依。另一方面，由于我国地缘辽阔，经济发展水平存在一定的差距，各地方基层民主的发展程度不同，且在新市民社区面临的问题也不尽相同。所以在地方性质的法规制定过程中一定要灵活多变。各地方可以根据辖区内的经济发展状况与城镇化的水平，在不违背国家宪法与法律的基础上来制定社区管理规范。在新市民社区相关法规建设上要更加注重社区内居民的社会融入问题，要考虑新市民社区的特殊性。从社区多元参与治理体制、完善党组织的活动建设、促进社区公共服务均等化等方面出台具体的指导性制度和规范，为社区治理的有效展开提供法律制度保障。其次，在非正式规范方面。由于新市民社区在人员组成上大多以进城农民为主，他们在传统的乡村内长时间习惯形成了一些村规民约，但在城镇化的进程中，这些有利于社区治理的村规民约逐渐消失，城市内契约式处世方式，一时间无法被新市民所接受。所以在新市民建设过程中，一定要认识到这些非正式规范的重要作用。可以通过现代理念的融入，增强传统村规民约的现实适应性。

（五）激发社区居民参与热情，强化社会网络

社区居民是社区最普遍、最主要的治理主体，社区居民参与程度的高低也是衡量社区治理水平的重要指标。新市民社区治理离不开社区居民的参与，广泛的参与是基层民主的重要保障，更能促使社区内权力运行民主化与公共事务决策的科学化。然而现阶段我国新市民社区作为一种较为特殊的处于过渡转型的社区，在社区居民参与上存在这许多急需解决问题。

首先，加强对新市民社区居民社区意识的培养，提升居民的社区认同感与归属感。通过对社区意识的培养能够不断增强社区居民的自身素质与凝聚力。当社区居民意识到了自身作为社区主人的身份，认识到社区事务与自身利益息息相关时，并且对社区的建设与发展产生一定的期望与依赖，才能不断地融入社区公共生活中去，以便进一步培养居民的社区参与意识。其次，注重社区参与平台的建设。社区居民就算拥有很高的参与意识，但是没有良好的平台，其参与意识就没有用武之地。对于新市民社区来说更加需要通过参与平台的建设来不断吸引社区居民参与其中。例如社区网络参与平台，就能很好地解决社区内许多年轻居民由于工作原因无法参与到社区事务中来的问题；另外社区协商议事平台的建立，有利于社区在公共事务的决策上更加科学、民主。再次，不断丰富社区活动。有意义的活动能吸引更多的居民参与，也能通过活动的进行，不断加强居民间的交流，缩短居民之间的距离，不断加强社区居民的内部联系。在举办社区活动的过程中要关注社区居民的现实需求与利益需求，在一致的利益需求前人们才能够更好地进行合作，形成集体行动的逻辑，达成一致的行为准则与规范。最后，要让居民的参与效能看得见。居民之所以参与社区事务的热情不高涨，大多由于居民不相信自己的意见或建议能被采纳。所以在社区治理的过程中要注重信息的透明度，让居民更加清晰了解社区事务。并通过社区针对性的培养参与治理的知识，让居民懂得参与社区事务是居民合法权益的有效保障，也是居民应该履行的义务。