从严治党背景下基层干部“为官不为”的成因及治理对策——基于全国123个典型案例的分析

皮婷婷 林丽梅 王凌宇

（1.福建农林大学，福建福州，350002；2.福建江夏学院，福建福州，350108；3.福建广播电视大学，福建福州，350013）

习近平总书记在参加党的十九大贵州省代表团讨论时，指出“办好中国的事情，关键在党。全面从严治党不仅是党长期执政的根本要求，也是实现中华民族伟大复兴的根本保证。”当前，全面从严治党在反腐败斗争中已取得了显著成效，但与此同时，“为官不为”的现象也有所抬头，特别是在基层干部群体中。有调查显示，基层干部中最容易出现“为官不为”现象，其中县级部门占比47.1%，乡镇部门占比23.5%。[1]而基层干部在我国基层社会治理体系中扮演着重要角色，是群众和上级政府之间的纽带，其工作作风关系到民众的切身利益，以及基层社会的稳定与发展。因此，推动全面从严治党向纵深发展，构建基层社会治理体系现代化，需要从治理基层干部“为官不为”现象入手。

近年来，学界针对官员“为官不为”现象展开了较为丰富的相关研究，在“为官不为”的表现及类型上，认为“为官不为”现象主要分为碌碌无为“庸”，敷衍了事“懒”，不敢担当“避”和消极怠工“散”。[2]“为官不为”的成因，则从内源性原因和外源性原因[3]两个方面进行探讨，大多学者都认同从严治党力度加大，官员患上“反腐恐惧症”是首要原因，[4]但也有学者指出，“为官不为”不是高压反腐、正风肃纪的副产品，是政府组织中长期存在的问题。[5]进一步的，学者们则阐述“为官不为”的危害，[6，7]并就其治理提出政策建议[8，9]。也有部分学者结合行政责任、[10]成就激励[11]等相关理论展开研究，但较少有专门针对基层干部的“为官不为”来进行，也鲜有案例分析。因此，本文在借鉴“表现—成因—规制”这一研究思路的基础上，从基层干部这一群体，结合典型案例来展开“为官不为”现象的研究。关于“为官不为”的概念，目前学术界还没有一个明确的界定，在参考部分学者关于“为官不为”内涵论述[12,13]的基础上，本文对基层干部“为官不为”做出如下界定：即县乡及群众自治组织干部在权力行使过程中负有履职义务且具备履职的客观条件，但履职过程和结果却没有很好地承担起责任，不符合成效性、及时性和主动性等要求。

一、基层干部“为官不为”的主要特征

基于以上关于基层干部“为官不为”的界定，在案例收集上，首先，是在中央纪委监察部网站和部分省市纪委网站输入“为官不为”“形式主义”和“官僚主义”等关键词来检索通报的“为官不为”典型案例，其次，由于各省市的通报是面向各个层次的官员，因此，本文进一步对检索的案例进行了筛选，筛选标准是“为官不为”者为县乡及群众自治组织干部。值得一提的是，所收集的案例均有对干部 “为官不为” 的行为过程进行较为具体的描述，从而更有利于进行案例研究。通过以上步骤，最终获取了123个典型案例，初步统计了如表1所示的基层干部“为官不为”的行为特征分布，并就“为官不为”现象总结出了如下五个主要特征。

（一）失职是基层干部“为官不为”的最主要表现

广大的基层干部是上级政府及国家政策的具体落实者，在工作过程中承担着为人民办事的职责，其履职效果如何，将直接影响到基层社会治理的成效。而123个典型案例中，因失职而被通报的基层干部占比却高达76.42%，数量居多。通过案例梳理，发现基层干部的失职行为主要表现为：审批、招标过程中不按程序办事；补贴等的申请材料审核过程中不认真核对，把关不严，相关情况未调查核实；对群众违规违纪等行为处置不及时，没有有效制止，甚至知情不报；对安全生产、分管部门等领域监管不力，致使工作没有做到位，纵容违规违纪行为的发生。

表1 基层干部“为官不为”行为特征分布情况统计表

（二）弄虚作假、懒政怠政的现象不在少数

基层干部群体中工作不实，弄虚作假以应付上级的现象也多有发生，经统计，弄虚作假的行为在123例中占比9.76%。如党支部组织生活会记录造假，纪律作风集中整顿活动心得体会造假，在缺少实地调查的情况下凭空捏造数据，以及项目没有及时完成时谎报数据，这都体现了基层干部对待工作不够认真严谨、政治思想上不够成熟、工作敷衍的精神状态。同时，部分地区部门也出现了懒政怠政的现象，例如2017年2月，海南省屯昌县财政局枫木财政所所长陈某等五人纪律散漫、作风懈怠，工作期间无人在岗。还有部分干部存在对相关材料延迟报送，[14]以及在民事纠纷调解中先后多次未达成一致意见。弄虚作假、懒政怠政现象的蔓延将不利于基层部门良好政治生态的形成。

（三）对群众合理诉求消极应付、推诿扯皮

新时代，政府职能转变，构建新型政府要求政府服务要以顾客为导向，优化公共服务，提高服务效率与服务质量。基层干部作为政府职能的履行者，为人民服务是职责所在，然而在实践中，基层干部在群众办事或提出合理诉求过程中有能力解决而不及时解决，消极应付，推诿扯皮的现象也不同程度地存在，此次统计中占比约为10.57%。例如2017年，苍南县人力资源和社会保障局龙港管理所在办理群众医保报销事项时“推绕拖”。[15]在此类案例中，基层干部的办事效率极低，且部分干部对待群众态度冷漠，没有尽到职责本分，宗旨意识淡薄。

（四）扶贫领域“为官不为”现象堪忧

近年来，随着我国基本矛盾的转变，精准扶贫的力度也在不断加大，取得的扶贫成效较为显著，逐步进入扶贫攻坚期，但在扶贫款项的落实过程中腐败现象也屡见不鲜。有鉴于此，本文在进行案例梳理的过程中，也着重关注扶贫领域基层干部是否存在“为官不为”以及在多大程度上存在。统计发现，扶贫领域的基层干部也存在“为官不为”的行为，据不完全统计，此类案例的占比多达13.01%。扶贫领域的不作为主要表现为：相关基层干部对扶贫项目验收不正确、监管不力；违规发放扶贫资金，不及时发放困难群众物资；不符合条件的农户被列为贫困户，填错贫困户信息等。而扶贫领域的是否作为将直接关系到贫困户的切身利益，扶贫的实际成效以及全面建成小康社会的国家目标的实现，因此，扶贫领域的“为官不为”堪忧，其治理需要花大力气。

（五）腐败与“为官不为” 并存，集体不作为现象突出

腐败与“为官不为”的行为并非绝对割裂，基层干部群体中还存在腐败与“为官不为” 并存的现象，或者是基层干部自身的腐败引发了工作中的不作为，或者是上级领导的不作为纵容了下级腐败现象的发生。同时，“为官不为”并不仅仅局限于个体，基层干部群体中集体不作为的现象也很突出，占比达46.34%，将近案例总数的一半。而其中，尤以机构、部门的“为官不为”为主，甚至是多个机构共同不作为。部分地区还存在领导干部带头不作为，其中往往伴随着互相掩护，这助长了不良风气的形成，破坏了政府组织风气 ，不利于良好行政文化的培育。

二、基层干部“为官不为”的成因分析

（一）基层干部理想信念动摇，宗旨意识欠缺，职业精神不足

习总书记曾指出：“理想信念就是共产党人精神上的‘钙’，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’。”[16]基层干部为官不为的根本原因还在于理想信念动摇，为基层服务的宗旨意识淡化，“我是谁”“为谁工作”的指向不够明确。同时，受传统行政文化的影响，一部分基层干部“官本位”的思想还不同程度地存在。有的基层干部在工作中对自己的要求不够严，为人民服务的履职行为总是“差一点儿”，审核不严，把关不严，多数工作在没有实地调研、不了解真实情况的状态下草率做出决定，致使国家和人民的利益受损，是为职业精神不足。因此，一部分基层干部缺少精益求精、尽善尽美的职业精神与工匠精神是产生“为官不为”的重要原因。

（二）“上下夹击”，基层干部压力大，待遇差

现实中，基层干部这一群众与上级政府之间的桥梁却面临着“上下夹击”的尴尬境地。近年来，群众性事件与信访事件等多次发生，中国传统乡土社会的习性依然存在，基层干部的工作处于社会矛盾中，对社会矛盾的体悟更为深切。同时，在全面深化改革与全面从严治党背景下，基层干部任务更重，要求更高。在权责不对等的情况下，基层干部一忧干群关系不融洽，二忧得不到上级的理解。[17]与此相伴随的是基层干部薪资福利等的待遇较差，激励措施不足，违背了“经济人假设”的理论，致使基层干部生活压力大。从而产生了对群众疲于应付，对上级敷衍了事的“为官不为”现象。

（三）处罚过轻或滞后，行为约束效果不佳

本文通过案例统计发现，对于通报的基层干部“为官不为”现象的处分约有90%以上均为警告处分，严重者则撤销行政职务，这样的问责没有落到实处，打到痛处，使得“为官不为”者存在侥幸心理，不能起到较好的震慑作用。同时，还发现“为官不为”处分中存在着标准不一、处分滞后等现象，这使得问责的行为约束效果不佳，达不到问责、纠错的目的，体现了我国目前基层干部问责制度的不完善，在一定程度上给基层干部“为官不为”留有活动空间。[18]

（四）规范基层干部履职行为的法律不健全

基层干部“为官不为”更多表现为履职的不充分、不及时以及有选择性的履职，除了基层干部自身的原因以外，还同规范基层干部履职行为的相关法律不健全有关。2011年5月，针对规范农村基层干部廉洁履行职责行为的制度空白，[19]中央出台《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（简称《规定》），在一定程度上有助于促进基层干部的廉洁自律，但该《规定》还只是中央的政策规定而非法律成文，且仅限于基层干部的腐败行为，对基层干部“为官不为”的行为却没有做出明确规定。再则，该《规定》虽然明确了基层干部履职行为的41个“不准”，却没有相关的法律法规就基层干部该如何作为做出明确指向。因此，基层干部在履职过程中产生了投机心理，认为只要不违反41个“不准”，问责就拿他没办法。

三、基层干部“为官不为”的治理对策

（一）加强思想教育，提升基层干部的职业精神，重塑理想信念

治理基层干部“为官不为”，从基层干部自身来讲，最根本的是要加强思想教育。首先，加强思想教育，使基层干部认真学习习近平新时代中国特色社会主义理论，增强“四个意识”，坚定“四个自信”；其次，需要发挥优秀党员和优秀基层干部的表率作用，在基层干部身边树立为人民服务的典型；最后，需要引用他山之石，学习国外公务员高效服务、清正廉洁、追求卓越和乐善好施的职业精神。[20]如此，使得基层干部在工作中从思想上树立正确认识，爱岗敬业，细心工作，进而逐步培养职业精神，在为人民服务的实践中获取工作动力，重塑理想信念。

（二）“亲”“基层干部”，完善基层干部的激励机制

基层干部身处社会矛盾的风口浪尖，工作不易，遭遇“上下夹击”的尴尬处境，而广大基层干部是基层社会治理与社会稳定的重要抓手，责任重大。对此，上级领导部门和领导干部不仅要“亲民”，还要“亲基层”“亲基层干部”。这就需要上级领导干部认真调查研究，深入了解基层干部工作的难处与诉求，理解和支持基层干部的工作，加强政策执行的可操作性，在民众与基层干部之间要坚持公平公正，不能寒了基层干部的心。与基层干部繁杂的工作状态相对应的却是基层干部待遇差，相应的激励机制不健全。完善基层干部的激励机制，需要从三个方面入手：一是切实提高基层干部的待遇，提升基层干部的薪资水平，合理划分薪资结构;二是构筑多元化的晋升渠道，打破职级与职务的对应关系，实行职级与职务并行制度，同时建立基层干部岗位与省、市公务员岗位，以及乡镇事业单位等的联动关系 ；[21]三是建立完善与基层干部实际工作情况相适应的容错纠错机制，使基层干部敢于作为。

（三）完善问责制度，规范问责程序，使问责常态化

治理基层干部“为官不为”，需要强化刚性约束，完善问责制度。目前，对于基层干部“为官不为”的问责，部分地区还处于缺位状态。为此，首先，需要在广泛调查研究的基础上，界定“为官不为”的具体表现，并建立相应的认定标准；[18]其次，解决“由谁问责”的困境，明确问责主体，避免因问责主体多元化而带来的问责缺位；再则，依据相关法律法规，规范对基层干部“为官不为”的问责程序，[3]建立问责阶梯制，使处分标准统一；最后，需要加大问责力度，严惩“为官不为”者，建立对基层干部问责的常态化机制，使干部树立危机感。如此，才能斩断为官不为的投机心理，使基层干部认真履职。

（四）加强基层干部的监督与管理，使基层干部 “能上能下”

对于基层干部监督与管理的不足，一是要强化内部监督，在监督腐败行为的同时，更要加强对“为官不为”这一隐性腐败行为的监督，发挥基层党组织以及发挥纪检、监察、审计等相关监管部门的作用，使他们的监督行为更具专业性。二是要注重外部监督，即发挥群众、媒体、社会组织等的作用。为此，需要保障他们的知情权，做到政务公开，同时也要畅通监督渠道，使之更好地发挥监督作用。三是要规范监督行为并形成监督合力，有学者指出当前对于基层干部监督的关键在于增强监督的针对性和有效性，因此，在对基层干部“为官不为”的监督工作上，需要依据工作职责建立具有针对性的统一标准。而对于群众的监督范围不能任由其无限扩大，在监督基层干部职务行为的同时需要保护基层干部的隐私和自由生活空间。对于《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，则需要强化考核问责与监督结果的运用，建立相应的配套机制，完善基层干部退出机制，使干部能上能下。