基层城镇化路径创新：“新生小城市”发展

摘 要：新型城镇化是现代化建设的必由之路，基层城镇化改革是新型城镇化建设的重要内容，也是我国城镇化发展的重要逻辑创新路径。2016年山东省提出“要围绕农民工融入城镇，培育新生中小城市和建设新型城市”的城镇化发展要求，且省城镇化工作领导小组召开第四次全体会议讨论通过了《关于设立新的中小城市的试点方案》，提出要培育新生中小城市。B镇是山东省新生小城市的重要试点镇之一，本文结合该镇新生小城市创举，介绍其推进城镇化发展措施经验，阐述新生小城市发展成果，并指出新生小城市发展存在的问题，提出提升生产要素利用率、加大资金支持力度、改善人居环境等优化措施。

关键词：新型城镇化；基层城镇化；新生小城市

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）08-0037-02

2016年山东省结合自身城镇化特点与相关的镇域特情出台《关于设立新的中小城市的试点方案》，部署城镇化推进工作，特别是提到将该省10个经济发达镇提升发展成为“新生小城市”，B镇就是其中之一。在基层城镇化推进过程中，山东省B镇发展提升成为新生小城市的转变方式值得借鉴和思考，该镇在推进过程中存在的问题与改进的方式更需要进一步探讨和深究。目前学术界对于“镇改市”的研究相对较多，但是研究对象更多集中在浙江省方面，由于山东省出台“新生小城市”相关政策与推进实施得相对较晚，学术界研究偏少，故本文选取山东省B镇作为研究对象，进行系统研究。

一、“新生小城市”发展条件分析

（一）“新生小城市”的内涵

“新生小城市”是新型基层城镇化形态，其主旨是在不改变行政区划和行政级别的前提下赋予经济发达镇社会经济管理权限，优化基础设施建设，完善公共服务，让“镇”具备城市功能，更好地发挥强镇在县域范围内“增长极”、集聚、服务、辐射等功能，促进城乡融合发展，提升居民的生活质量和水平。

（二）“新生小城市”发展载体——山东省B镇

山东省B镇是全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇、全省新型城镇化综合试点镇，先后荣获全国先进基层党组织、全国小城镇建设示范镇、全国重点镇等四十多项国家和省部级荣誉。自2015年8月该镇作为全省新型城镇化綜合试点地区以来，该镇立足现代化小城市目标定位，按照“以人为本、城乡统筹、产城融合、一体发展”的工作思路，创新举措，协调推动，努力在全省新型城镇化综合试点中站排头、当标兵。与此同时，该镇在推动“新生小城市”发展过程中优势条件突出，主要包括以下几方面。

1.区位优势突出，动能支持力度强。山东省B镇位于三个地级市的边缘交会地带，根据经济发展边缘规律，在城市发展的边缘交会地带容易形成小城市。该镇地处黄河三角洲冲积平原地带，地势平坦开阔，土壤肥沃，水源充足，有利于企业、人口集聚式发展。此外，B镇北靠全国第二大油田——胜利油田，能够为城市生产、生活发展提供重要的动能支持。

2.人口体量大，结构优良。较大体量的人口是该镇城镇化推进发展的重要依托，B镇境内现辖有97个行政村，27个居民小区，境内常住人口16万。其中镇区范围内常住人口占全镇人口一半左右。此外，该镇近年来外来人口较多，知识技能水平也逐步提高。随着技能知识水平人才人力的流入，该镇整体居民人口素质逐步提升，对于形成新型城镇化的思维方式和行为模式有巨大的提升作用。据统计，2015年在该镇主导产业中大专以上学历就业人数达10 568人，并且近年来还在逐步提升。

3.产业实力强，财政收入颇丰。山东省是工业主导型乡镇，第二产业经济发达，经济结构优良，一二三产业协调发展。2015年该镇GDP达2 196 409万元，占所属县域GDP的28%左右，是县域经济发展的重要增长极。2016年全镇拥有规模以上工业企业124个，实现规模以上工业主营业务收入1 677亿元。强而有力的产业经济及财政收入为新型城镇化的发展提供丰厚的财力保障。

4.文化精神先进，文化基础优良。特定的文化精神往往代表着某一区域的发展面貌和价值取向。B镇是山东省最早的农村党支部诞生地，多年来延续形成了“干事创业、奋取前进”的实干精神。当地幼儿园、小学、初中、中专、大专职业院校形成稳定的教育培训体系，有助于当地居民知识文化水平提升。总而言之，该镇社会文化基础优良、开拓性精神强，为该镇城镇化的转型发展提供了重要的精神文化支撑。

二、新生小城市发展措施——B镇模式

（一）改革行政管理体制

该镇结合2010年国家级“强镇扩权”行政管理体制改革试点，紧紧围绕制约新生小城市发展的重大问题，以改革为根本动力，着力破除现行体制机制障碍，形成推进新生小城市建设的新体制、新机制，更好地发挥政府作用。如该镇依法按照“签订委托协议、统一规范流程、统一授牌授印”的原则稳妥有序地承接县政府的下放权力。现如今经委托、授权以后该镇能够行使的行政权力事项共664项，并进一步通过集中培训、跟班学习等方式来确保相关权限接得住、用得好。在接受权力的同时进行行政单位的改革和完善，保障政府在推进新生小城市建设中发挥强而有力的作用。如该镇成立“建设规划局”取代原有的“建设委员会”，强化该镇的建设规划审批职能。

（二）注重产业提升发展

产业是镇域城镇化的重要引领，是新生小城市发展的重要支撑，产业的升级和提高能够改善城镇发展质量，促进新生小城市提升发展。山东省B镇在全球经济不景气的情况下加快产业转型发展，着力形成新的发展方式，促进经济增长向依靠消费投资出口协调拉动转变。除此之外，完善经济结构，由第二产业主导向一二三产业协同带动转变，由依靠资源粗放式发展向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

（三）科学规划，因地制宜

规划是政府发展意图的体现，B镇根据现阶段镇域城镇化现状，按照《关于设立新的中小城市的试点方案》及后续要求对镇总体规划、土地利用规划进行规划修编，进一步发挥规划的引领作用。新生小城市是按照城市的标准和要求来实施规划和建设的，制定和完善好相关规划能够促进镇域经济社会发展，加强该镇城市功能的发挥。

（四）城乡融合，助力乡村振兴

英国著名的城乡规划师霍华德在《明日的田园城市》中鲜明地提出“城市-乡村”磁铁理论，指明“城市”和“农村”这两块磁铁必须合二为一，发挥各自功能优势结合式发展。B镇在注重镇区建设和城市功能发挥的同时，也注重加快农村产业的发展，促成美丽乡村建设。该镇坚持以工业化理念经营农业，依托新潍高路精致生态农业园区，积极培育家庭农场等新型经营主体，大力发展特色果蔬、生态畜牧等产业，发展农业经济。注重加强和优化乡村基础设施建设。如完善城乡道路建设，增强城乡通勤力度，利于新生小城市辐射功能的发挥；实施城乡环卫一体化，改善居民居住环境，从而整体性推动镇域城镇化的协调发展。

（五）以人为本，提升公共服务

城镇化归根到底是“人”的城镇化，其核心是以人为本。B镇在促进“新生小城市”发展的同时，始终把改善居民生活、提升公共服务放在首位，着重集聚和提升新生小城市的行政、商务、居住、文化、休闲娱乐五大功能。其中突出表现为该镇投资350多万元建成了“便民服务中心”，涉及经济发展、规划建设、城镇管理、民生保障等多个领域，与民众医疗、教育、基础设施、养老、就业相关的行政审批事务都可到便民中心集中办理，实现了“一站式”服务。除此之外，加快建成商贸中心、幸福公寓、社区服务中心等一批公共服务机构，引进金融商务中心、银座商务中心等一批有影响力的服务发展平台，方便居民消费娱乐。

三、新生小城市发展成果

（一）镇区人口稳定增长，集聚力增强

随着产业的发展和提升，特别是企业发展规模的扩大与转型，以及城市功能的提升，镇域范围内人口吸引力大大增强。2017年底，B镇镇区常住人口达到10万人左右，基本达到山东省设立的新生小城市镇区人口超10万的目标。

（二）经济实力持续增强

B镇通过新生小城市的培育与建设使得传统产业向价值链高端攀升，工业产值稳步提升。2017年全年该镇实现工业主营收入1 513亿元，进出口总额达169亿元。此外，2017年该镇实现镇级财政收入112 021万元，比上年增收8 661万元，增长8.4%。财政收入过10亿是山东省新生小城市创建的量化指标之一，该镇现已达到该指标。

（三）城乡区域协调发展

B镇现已形成功能较为完备且城乡一体的水、电、路、气、環保等基础设施网络，并推动实施完成乡镇农村道路建设、镇区雨污分流、天然气下乡、供暖管网等改造工程，实现城乡基本公共服务均等化。新生小城市城乡统筹、融合互动、有机接续的全域城镇化发展新格局得到提升和发展。

（四）城市功能增强

B镇作为经济发达镇向来是区域经济发展的重要增长极，随着“新生小城市”的推进建设，其集聚功能、辐射功能、服务功能逐步强化。其中重要表现为现已完成“互联网+城镇”计划的实施、“智慧城镇”、“数字城管”等公共信息平台的建成和形成布局合理的居住、工业、商贸、生态等功能分区。

四、新生小城市发展问题

（一）政策支持力度不足

目前，山东省B镇处于加快新旧动能转换、促进新生小城市建设的关键时期，用地供给与发展需求矛盾突出。该镇在进行新生小城市建设的过程中需要在土地规划性质调整上赋予一定的优先权，增加试点镇的发展空间，真正发挥试点带动作用，而上级部门给予的土地指标与其他普通乡镇几乎等同，直接影响了全镇经济发展质量效益的提升。另一方面，该镇财政留成资金较少，现正在推行的新生小城市建设急需加大基础设施和公共服务资金投入，现有的财政留成资金有点“捉襟见肘”。

（二）城镇化建设行政人员欠缺

第一，现有行政人员编制配备较少。B镇政府编制人员仅仅120人，特别是城镇建设和管理等领域人员更为紧张，城镇化工作开展受到较大影响。第二，乡镇行政人员能力素质欠缺。该镇新生小城市建设涉及项目审批、安全生产、环境保护等方面内容，因缺乏相应专业技术人才和执法人员，独立开展工作的能力不足。总而言之，城镇化建设行政人员缺乏是推进城镇化转型建设的一大“短板”，势必会影响新生小城市管理建设水平的提高。

五、新生小城市发展优化措施

（一）提升生产要素利用率

新生小城市位于城镇化体系的底端，受等级制约体制的影响，流入性生产要素资源比较少。在这种情况下应当提高生产要素利用率，充分利用生产要素资源为推进城镇化建设服务。例如面对镇域建设用地供需矛盾应当深化调整完善土地利用总体规划，进一步优化城乡建设用地布局，为新生小城市试点进一步优化发展空间。也可以探索实行“租让结合、先租后让”的工业用地供应制度，积极推行工业用地出让弹性年期制度，降低项目建设成本，促进小城市发展。

（二）加大资金支持力度

财力资金是新生小城市推进建设的必要条件，面对财政资金分成较少状况，一方面乡镇应积极向省、市、县财政部门争取政策性资金支持，筹集安排专项资金用于城乡规划、基础设施、社会事业、产业园区、公共服务平台建设等。另一方面按照分税制的要求，合理划分收支范围，探索建立镇级财政金库，合理实施财力分配。除此之外，还可以探索融资创新，拓宽融资渠道，创新融资方式，加大社会资本引入力度，强化基础设施和公共服务设施建设，解决新生小城市建设资金“掣肘”问题。

（三）改善人居环境，强化城市功能

新生小城市归根到底是为人的发展服务，乡镇在推进新生小城市建设时强调既要宜业更要宜居。近年来，随着我国工业化带动快速“城镇化”的发展，资源浪费严重，环境不容乐观。新生小城市创建过程中一方面应树立绿色可持续发展的理念，出台改善城乡居民人居环境的实施方案，着力建设生产持续、生活富裕、生态优美的城市社会人居环境，进而改善城乡居民的生活条件，提升群众的幸福指数。另一方面，还应继续完善和配备城市公共设施，提高城市服务功能，让城乡居民生活得更好。

参考文献：

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