破解政府失信难题推进地方治理法治化

秦昕

摘 要：人民政府被列入失信被执行人名单这一现象突出以及失信主体身份的特殊性带来的影响，使得该现象成为治理政府失信的重要切入口。通过剖析政府列入失信被执行人名单的原因，包括政府职能转变不顺，民事经济领域参与过度；法律定位认识不足，法治和诚信素养有待提升；信息共享机制不畅，政府信用惩戒力度薄弱，以窥见政府失信的原因，进而探究治理政府失信的法治化路径。

关键词：失信名单制度；政府失信；法治化

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）09-0135-02

在全面推进依法治国继续往纵深方向发展的进程中，社会诚信体系的建立和完善是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要抓手，而政府诚信更是社会诚信体系建设的关键环节。失信被执行人名单制度通过公开发布失信信息，采取限制高消费等信用惩戒措施，敦促越来越多的“老赖”主动或慑于惩戒履行生效法律文书确定的义务[1]，切实推进社会诚信体系建设。但是，该制度折射出来的地方政府失信违法现象，严重掣肘法治建设进程，致使地方治理法治化难以取得根本性发展。

一、地方政府列入失信名单的现状梳理

失信被执行人名单制度自施行以来，每年各级法院公开发布的失信名单的数量呈不断上升态势[2]，而地方政府作为一类特殊的失信主体，不仅在其中占据相当的比例，其被纳入失信名单的情况更具有如下特点。

（一）数量偏多，地域分布范围广

据不完全统计，截至2017年8月1日，最高人民法院实时公布的失信名单中包括了319例政府失信信息（含21例村委会失信信息），共涉及276个地方政府，甚至还有43个地方政府两次以上被纳入失信名单。此外，由于部分公开失信有一定期限且存在删除退出机制，因此，前后公开的失信政府的数量远不止于此。另通过走访调查得知，实践中还有不少仅对失信政府下达执行决定书将其纳入失信被执行人，却并不在全国法院失信被执行人名单信息公开平台发布其失信的情形，即俗称的“失信不上网”，而这部分失信并不在我们上述统计之列。

从失信政府的地域分布来看，辐射范围较广，政府失信现象具有一定的普遍性。公开政府失信信息，既非单独某一法院的习惯性做法，也非某一地方的政策要求使然，失信政府广泛而分散地遍及全國27个省级行政单位，以河南、山东和江苏三省为最，分别占比30.1%、13.3%和12.7%，以北京、陕西、宁夏、青海为最末，都仅有1个地方政府被列入失信。

（二）乡镇为主，行政级别覆盖全

在上述公开的276个失信政府中，就失信政府的行政级别而言，以乡镇一级政府为主，占比高达91.6%，县一级政府占2.2%，村委会占6.2%。虽当前实时公布的失信名单中所涉市一级、县一级人民政府数量并不多，但结合公布失信信息的期限和删除退出情况，进一步梳理最高人民法院前后公布的失信信息，会发现失信县级人民政府的数量有19个，甚至包括1个市级人民政府。加上“失信不上网”涉及的通常也是县级以上政府，所以，失信政府的行政级别覆盖面广而全，包含了除省一级之外的各级人民政府。

（三）不履行现象突出，失信行为多样化

通过对失信情形统计分析，政府失信行为几乎囊括了法律规定的所有失信情形，尤以“其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”这一无期限限制的失信情形为甚，占比69.6%。此外，政府失信情形还包括：“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”有24例，占比7.5%；“无正当理由拒不履行执行和解协议的”有11例，占比3.4%；“其他规避执行的”有12例，占比3.8%；“违反财产报告制度的”有23例，占比7.2%；“伪造证据妨碍、抗拒执行的”有7例，占比2.2%。虽没有单独违反限制消费令的，但另有20例同时涉及两种以上的失信行为，其中就有违反限制消费令的情形。由此，政府失信行为多样且相对集中，涵盖所有的法定失信情形，集中于“有能力履行而拒不履行”这一明显且更严重的失信行为。

二、地方政府失信的原因剖析

地方政府列入失信名单这一现象本身，有着积极和消极双重的社会、法律意义。一方面，人民法院严格依照法定标准将具有失信行为的人民政府列入失信名单，彰显的法律地位平等和法治进步之积极意义不容忽视；另一方面，列入失信名单所折射出来的地方政府失信现象，体现了在法治政府建设方面存在的源生性不足。而透过该现象分析政府失信原因，是推进政府诚信和法治建设的重要切入点。

（一）政府职能转变不顺，民事经济领域参与过度

从作为义务来看，与一般失信主体相比，政府失信所指向的义务仍以民事义务为主，辅之以行政义务。据统计，除42例信息中未列明义务内容外，仅有21例信息指向行政义务，具体以限期履行法定职责、给付征地拆迁补偿款为主；却有超过80%的失信信息指向民事义务，其中民事给付义务更占绝对多数。由此可见，政府失信现象主要发生在其作为一般民事主体参与的市场活动中，政府兼具社会公共事务管理职能，使其失信行为的影响更深远。

进一步结合民事给付义务，更能直接窥见政府失信的原因：第一，民事给付义务的金额范围跨度较大，从几百元到数千万不等，可知部分人民政府不履行生效法律文书确定的义务并非客观上没有履行能力。第二，民事给付义务内容较为单一，以偿还借款和支付工程款为主，即人民政府参与民事经济活动的领域超出自身发展需要。第三，因他人违约承担连带责任而失信的现象多发，约有13.5%的民事给付义务由为他人提供担保引发，足以显见部分人民政府参与民事经济活动程度过深，超出职能范围。

（二）法律定位认识不足，法治和诚信素养有待提升

政府失信现象不是失信名单制度的产物，只是在该制度中得以彰显和量化。在该制度迅速蓬勃发展中，越来越多的失信被公开加以信用惩戒，始料未及之下，人民政府失信被公开却又是该制度的题中应有之义，而政府主观认识和准备不足，是该制度施行初期被公开失信的政府数量居高不下的重要原因。

尽管人民政府越来越多地参与民事经济活动，却并不能正确认识自身的法律定位，“为公”理念支配下对被公开失信重视不足，履行生效法律文书确定义务的意识不强。从履行生效法律文书确定义务的情况分析，政府不履行现象十分突出。在统计的319例政府失信信息中，仅在15例相关政府履行了部分义务，剩余的300余例均处于“全部未履行”状态，对生效法律文书确定的义务完全置之不理，甚至包括低至几百元的民事给付义务，足以显见部分政府主观上履行法律义务的意识十分薄弱。

（三）信息共享机制不畅，政府信用惩戒力度薄弱

失信名单制度作为人民法院在社会诚信建设方面的先行，在信息共享平台等外部条件不够成熟时，该制度的效用将大打折扣，而人民政府在该制度运行中遭遇的信息共享和信用惩戒问题更为突出，以致政府失信现象并不鲜见。目前，由于缺乏由政府主导的社会信用信息共享平台，失信信息的共享完全依赖最高人民法院单向与其他征信部门联动[3]，这就为部分政府失信信息停留于法院系统内部留足了余地，“失信不上网”现象就是力证。

对列入失信名单的人民政府采取的限制消费等信用惩戒措施，则显惩戒力量不足，难以切实发挥效用。统计发现，失信名单受限主要包括贷款、购买机票、购买高铁票、软卧车票、限制出入境等[4]，但这些限制对失信政府而言根本无关痛痒，甚至包括对企业法人奏效的限制贷款，也难以提高政府履行率。此外，一并公开法定代表人信息本是失信名单制度的当然要求[5]，但部分政府积极沟通以保全“私益”，直接导致实践中公开法定代表人信息的乱象，不仅有10%左右的失信不公开法定代表人信息，且各法院在决定是否公布法定代表人信息时具有相当的随意性，无任何规律可循，这成为部分地方政府规避信用惩戒的重要方式。

三、治理地方政府失信的法治化路径

（一）完善失信名单制度，规范诚信建设的司法治理

从失信名单制度着手，通过完善该制度本身以切实发挥失信惩戒效用，从而促进政府诚信建设是破解政府失信难题的逻辑起点。

第一，完善信息录入管理制度。配备专门人员推进专业化管理[6]，加强对信用情况的客观评价，根据履行态度和行为情节确定失信等级，避免“同案不同判”或“失信不上网”等不合理现象滋生。第二，完善信息发布制度。拓宽信息发布渠道，以公众更为便捷接收的方式公开失信[7]，扩展信息发布覆盖面，注重强化上下级之间、关联部门之间的信息通报机制，找准政府失信“痛脚”，切实发挥信用惩戒效果。第三，完善信息共享惩戒制度。联合政府和各职能单位建立失信信息共享机制，明确相应职责，增设“有的放矢”、“切肤之痛”的限制性措施并严格落实，如文明办开展文明单位等荣誉称号的评选工作时，应征求同级人民法院意见，法院对参评单位的失信记录进行审查并如实签注意见，被纳入失信名单的，不得参加文明单位等荣誉称号的评选；已经取得文明单位等荣誉称号的，应及时予以撤销，并取消后一年度参评资格。通过信用惩戒措施切实加大失信成本，全面挤压政府失信空间。

（二）找准法律站位，理顺政府职能，规范政府行为

人民政府的法律身份具有双重属性，既是民事法律关系中与其他一般主体地位平等的组织体，也是行政法律关系中处于社会公共事务管理地位的行政机关，在诚信体系建设中，人民政府既要作为一般民事主体的夯实守信分母，更要激发行政机关做好引领示范效应的守信分子。

其一，理顺政府职能，避免对民事经济活动的过分参与。政府对经济活动的适度参与是政府职能转变的具体要求，但这应以政府部门自身发展需要为限，如修建办公场所、购置办公用品等，明显超出职能范围或单纯利用政府部门特殊身份地位进行的融资借款、为他人提供担保等民事行为应坚决予以避免，减少对经济活动的不当参与，从而降低在民事领域发生失信的概率。其二，精准定位，严格规范政府在失信名单制度中的法律行为。处于司法程序中的失信政府，不管是对于民事义务还是行政义务，其法律地位与一般被执行人无异，政府既不能通过行政干预搞特殊化，如不公开失信或特意规避法定代表人信息，也不能依赖公共事务管理职能不配合法院执行工作，甚至出现恶意抗拒执行的不当之举。

（三）加强法治政府建设，提升地方治理能力

诚信建设是法治建设的抓手，法治化更是巩固诚信建设成果的不二法门，增强法治意识和素养，提高地方政府治理法治化的能力和水平，是破解政府失信难题的最终进路。

一方面，注重提升政府部门及公务人员的法治意识，重视政府诚信建设。既要摆正政府权力和公民权利的关系，摒弃政府权力可以不受约束、任意行使的错误观念，更要正确处理长远利益和眼前利益的关系，避免只顾眼前利益、部门利益而牺牲政府诚信，损害政府公信力的行为。“事关诚信无小事”，对于生效法律文书确定的义务，不管履行標的大小、履行难易程度如何，均应积极面对并予以重视[8]，切忌置之不理或依赖行政干预。纵然已经被列入失信名单，也应在法律维度内通过删除退出机制寻求救济，以免加剧公众对政府信任的降低。另一方面，完善政绩考核标准，将法治和诚信系数纳入社会绩效考评体系。通过考核方向标强化政府部门对下、对社会负责的意识，以督促减少不守信践诺、欺上瞒下的失信行为。尝试建立诚信档案和法治成绩单，将失信违法行为纳入考核指标，对于失信名单中政府部门的法定代表人或主要负责人，以及公职人员自身存在失信行为的，年度考核和职务任免等各项考核应认定不合格。

参考文献：

[1]张莹.我国失信被执行人名单制度研究[D].合肥：安徽大学，2017.

[2]李昌超.失信被执行人名单制度施行中的问题及解决[J].政法论丛，2017（4）.

[3]王杏飞.失信被执行人名单制度的完善[N].人民法院报，2016-07-27.

[4]郝绍彬.信用惩戒失信企业责任人值得探索[N].人民法院报，2017-03-30.

[5]刘涛，朱燕.关于公布失信被执行人名单信息的若干规定的理解与适用[J].人民司法：应用，2013（19）.

[6]山东省高级人民法院执行三庭课题组.失信被执行人名单制度研究[J].山东审判，2015（232）.

[7]宫主.失信黑名单：让老赖举步维艰[J].吉林人大，2014（1）.

[8]许佩华.社会信用体系建设与解决“执行难”[J].中国司法，2012（2）.