国家治理视角下的税务文化建设与构想

2018-10-23李纳珂

学理论·下 2018年5期

李纳珂

摘要：税务文化与税收文化稍有区别，是个综合性的系统工程，可分为物态文化、行为文化、制度文化和精神文化建设四个层次。以四个层次为重点，对当前税务文化建设中存在的问题与不足进行考察分析，并结合税收征管工作的实际，指出硬件文化建设和软件文化建设的思路和构想。

关键词：税务文化；现状；构想；国家治理

中图分类号：F062.9 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）05-0103-03

税务文化是一种价值体系，是文化在税收领域的反映和体现，是构建和谐税收的必要手段，很多专家学者对此早有较多的专门论述，按照前国家税务总局局长谢旭人的阐释，税务文化是“税务部门在长期的税收实践活动中积累的各种物质形式、行为规范、管理制度、价值观念、职业道德等的总和，包括物态文化、行为文化、制度文化和精神文化四个层面”[1]。这一标准化的官方解释事实上将税收文化简化为税收管理文化，而参与税收活动的三大主体——征、纳、用三方在税收文化体系中因角色的不同，征税文化、纳税文化和用税文化自然也有很大的不同[2]，在这一解释中有着明显的缺失部分。由于税收文化至今没有一个完整系统的论述，学者们的定义也不统一，但较为接近的看法大致是指“政府和公民构成的特殊社会群体在公共产品再生产中所形成的具有稳定的信念、价值观和行为规范及其引导的税收行为系统等正式和非正式制度的总和。”研究的对象、主体明确界定为“社会各界”，既包括税务从业人员，也包括与税收相关的其他非税务从业人员，如纳税人、政府官员及研究学者等。纳瑞认为税收文化是“一国特定的税收文化是与国家税收制度和税收执法活动联系在一起的正式制度和非正式制度的总和”，在这种理论框架下，有学者将其定义为“人类在社会发展过程中围绕税收实践活动所发展的税收法律制度和税收管理所形成的习俗行为以及所积淀的意识形态的总和。”[3]两者的意义差别不大，但其共同指向是税收文化要比税务文化宽泛。

无论是税收文化还是税务文化，从国家治理的角度看，这种文化体系的建设，其根本要义在于引导公民在法制的框架内实现税收的财政原则，因此，文化与税收的结合，其功能主义是第一位的，这种文化建设便又有了战略意义和工具意义。

在前述的税收文化概念里，征、纳、用三方形成了不同的文化表征，但归根结底是因税而生，毫无疑问，一种和谐的税收文化理应促进三方的和谐发展。因本文更关注的是国家治理视角下的税收文化建设，立足于税务部门的征税文化分析，纳税文化与用税文化另文述及，故行文以“税务文化”为分析对象。

按照谢旭人的解释，税务文化的四个层面包括：物态文化——税收实践活动的物质形式，如办税机构、场所、工具等；行为文化——税务人员的言行举止；制度文化——税收法律法规、工作制度章程等；精神文化——治税理念、价值观念、道德情操等，四个层面相互联系，相互促进而成一体[1]。这也成为近十几年来税务文化建设的基本思路和标准，但一种优秀文化的建设并不因文本的形成而完成，倡导与现实总有一段路要走。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，党的十九大报告指出：文化是一個国家、一个民族的灵魂。没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。要坚持中国特色社会主义文化发展道路，建设优秀的税务文化已成为一种必然。

一、税务文化建设现状考察

税务文化从结构上看，由表层的物态文化、行为文化、深层的制度文化和更深层次的精神文化四个主要组成部分构成，四者互为因果、相互影响。四者依据其特质属性，又可简化为硬件和软件两大类，其中，硬件文化大致包括物态文化和制度文化中的法律法规等内容，软件文化大致包括行为文化、精神文化以及部门工作规范等内容。

（一）硬件文化建设——物的因素

1.物态文化

税务文化中的物态文化是指税务机关为实现其职能，按照国家有关的法律、法规，在工作、生活、文化娱乐等诸方面创造的物质要素的总和，表达的基本信息是文化“是什么”，是税收文化的有型外壳，主要包括：有统—的符号标识，如统一的服装、税徽标志等；有为纳税人服务的场所、设备和手段等物质条件，如办税服务厅的建设、网络信息系统的应用和服务纳税人的技术手段等，也就是为纳税人服务的硬件建设。物态文化的建设，可以使税务干部产生安全感、荣誉感和成就感，进而萌发对税务机关的归属感和依存感。

按照我国《税收征收管理法》的规定，“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务”，也正是在各级政府的大力支持和配合下，税收物态文化的建设得到了较大的发展，已为社会各界所公认。但是，良好的办公环境应饱含一个单位的文化底蕴，许多税务机关办公环境不错，但漂亮的背后缺乏一种文化气息，与一些企业文化相比，少了许多温情，甚至连“依法诚信纳税，共建小康社会”的宣传口号，也透露出有对纳税人的不信任，真的需要斟酌。物态文化建设的未来趋向应该是让每堵墙都会说话，每块展板都会发声。

2.制度文化

制度文化主要是指税收法律制度建设和税务机关内部的管理机制，它重视的是法的因素，要建立健全法律体系，完善各种规章制度及管理方式方法等，它是协调各方面关系，达到团结协作、调动各方面积极性和创造性的必要手段，是税务干部和广大纳税人所必须遵循的行为规范和准则。

我国古来以农立国，法制的缺失遮蔽了依法治税的概念，新中国成立后，特别是20世纪80年代以来，我国的税法体系才逐步得以完善和确立，为依法治税的实现奠定了基础。但现行的税收法律法规还有许多不完备的地方，法律层次低，条例、办法类比较多，有的暂行条例暂行几十年不变，具有明显的滞后性；政府部门依法治税意识仍有待提高，以言代法、以权压法、越权滥权处置涉税问题、收人情税、关系税的现象屡有发生[4]；依法治税只强调纳税人依法缴税，依法用税管理不到位，税款使用上存在铺张浪费、透明度低；税务机关只重收税而不重服务，执法不严、执法不公等现象依然存在。

从上述情况看，税务部门征税硬件建设虽然并不弱，但其中的文化意蕴依然薄弱，廉政文化亟待加强。

（二）软件文化建设——人的因素

无论是行为文化、精神文化还是制度文化建设，其终极关怀是对税务人员思想状况、精神风貌和工作规范的指引和建构，为依法完成税收任务提供精神食粮。随着近年来不断推行的学习型机关、服务型机关创建活动的展开，税务部门及其工作人员呈现出了良好的精神状态，他们的言行举止、服务态度、服务质量得到了较大的提升，也得到了社会各界的认可。需要改进之处在于以下几个方面。

一是用人体制上尚有改进的空间。近年来，各级税务机关在考核任用干部时，不断增大选贤任能的透明度，把一批有真才实干能力的人提拔到了更重要的领导岗位上来，树立了良好的用人导向。但受各种潜意识及社会背景的影响，能者上、庸者下的机制没有真正形成。

二是对内的教育培训力度有待提高。税务工作者面临的工作压力较大，而税收政策又需要依据现实的变化而不断调整，这就需要不断地更新税收知识，因此，为他们提供外出学习、进行中短期培训的机会尤为重要。但是，目前较多的教育培训常脱离实际，不能学而时习，致使并不多的教育培训流于形式。教育培训要从实际需要出发，突出实用性和针对性，确保全员素质不断提高，知识不断更新，服务不断优化。

三是对外公开办税制度，进行税收宣传的办法单一，存在应付、走过场现象。开展税收文化宣传往往是重形式、轻本质，从而导致税收宣传口号化、公式化[5]。

四是税务文化建设不能等同于税务工作的思想政治工作。税务文化建设本质上并不完全是基层税务机关内部的事情，它需要高层的设计和技术供给，才能实现税务文化建设的系统化、理论化和常态化，以达到塑造灵魂、凝聚人心、增强团结、服务社会的目标。

五是税务文化建设的垄断现象和习惯影响了税务文化建设的成效。税务部门习惯于按照自己的理解，在未经充分论证或征求民意的情况下，制定某项文化活动方案或策划，然后自上而下在全系统推广进行，以壮大声势、规模和影响为目标。这种做法其实是不科学的。其结果一方面是重复建设且劳民伤财，另一方面下级被动应付而缺乏创新与活力，甚至会招致干部群众的意见与怨言，影响其工作积极性，这些都是与税务文化建设的初衷相违背的[6]。

二、税务文化建设的路径

从上述情况看，税务文化建设经过长期的实践，取得了一定的成效，但也存在着相应的薄弱环节。由于理论的缺乏和认识的局限，“当前税务文化建设整体上仍存在物态形象化、文体活动化、工作任务化等倾向和问题”[7]。税务文化建设归根结底在于教育税务人员如何公正、尽职、廉洁从税，税务机关的清正廉明是税务文化的一面旗帜[5]。因此，税务文化建设应注重把握以下几点。

（一）夯实硬件建设，丰富税务文化符号

物态文化处于税务文化建设的基础和保障，是形成精神文化和行为文化的物质条件，它是外在的和有形的，也最直观地反映出税务文化建设的深度和广度，已如前述，物态文化建设的目标应该是让每堵墙都会说话，每块展板都会发声，这就要求税务部门在加强基础建设、改善办公条件的同时，一是要有意识有目的地建设标准化的图书阅览室、文体活动室等公用设施，以满足税务人员的工作生活需要。二是要与时俱进地用现代形象美化办公环境，用凸显税务特征的卡通、文字形象地描绘税务工作的职责内涵。三是要充分利用科技为纳税人提供便捷服务，实现“互联网+税务”的现代转型，并通过互联网平台建设，努力营造浓厚的文化氛围，促进税务文化的传播[8]。

在税收政策供给方面，一是要牢固树立依法治税理念，税收立法也要依法，税收立法必须要遵循宪法和立法法的要求[2]。二是要尽快完善税收立法工作，提高税法级次，杜绝以言代法、以权压法等陋习。三是税收立法要广泛征求民意，要通过论证、听证等程序以彰显税法的严肃性。四是税法的制定要充分考虑到中国税收传统，不能超越现阶段纳税人的税收道德和修养，不能因为房价高了就急忙开征房产税、有余钱了就迅速开征遗产税。

（二）加强软件建设，优化精神文明家园

税务文化建设是对税务人员洗心革面、脱胎换骨的思想改造过程，是一个漫长而又艰难的过程，它能够起到加强基层税务干部的文化品格修養的作用，具有深刻的影响力、感染力和渗透力[9]，其核心是塑造税务人员的人生观和价值观，进而形成一种文化认同，促进税收征纳关系的和谐发展。

1.树立教育为本的科学理念

一是加强队伍成员的政治业务培训，要建立完善的轮训机制，不断更新业务知识，提升业务技能。二是完善选人用人制度，真正实现能上能下的人才选拔机制。三是树立先进典型，强化引导，形成争学先进、争当先进的良好舆论氛围。四是建立员工关爱机制，尤其要对老干部和年轻干部给予更多的关照，让他们充分感受到集体的力量和温暖。

2.强化服务意识

文明优质服务，从税务机关角度讲，就是要完善内部运行机制，充分运用现代化税收征管手段，全方位地为纳税人服务。但由于服务概念不清，界限不明，许多纳税服务不到位。在一些税务人员的观念中，往往把依法治税与税收服务对立起来，把依法治税片面地理解为“治理”“整顿”“处罚”；把税收服务简单地看作为“笑脸相迎”“热情接待”。甚至在有的地方，一提依法治税，就是“拉网检查”“严查重罚”，一提优质服务，就缩手缩脚，不敢从严执法，出现了纳税服务的缺位、错位和越位的问题。所谓缺位，主要是指由于税务机关执法不到位或程序不规范、手续繁杂，致使纳税人合法权益不能得到切实保障或承受不应有的人力、物力和精神上的负担；所谓错位，就是将纳税服务简单地等同于商业服务，把纳税人的满意程度作为评价纳税服务质量的唯一标准，一味地去讨好纳税人；所谓越位，就是越权提供不合法的“服务”，将不属于纳税服务范畴的内容作为纳税服务提供给纳税人。要防止这类问题的出现，就必须转变服务观念，严格依法办事。

事实上，现代税收管理方法的基点是将纳税人假定为接受服务的顾客，而不是被抓捕的窃贼。对纳税人行为的研究结果表明，为纳税人提供更为便利的申报、纳税等服务，并使纳税人了解有关自身依法履行纳税义务的信息，在保障遵从方面通常要比直接用于治理不遵从的措施更有效[10]。也有学者明确提出，纳税服务不仅可以视为公共管理行为，还可以视为一种产业行为，并且“是一種高端服务产业，尤其是纳税咨询服务”[11]。这就再次印证了税务部门和税务人员转变服务观念的重要性和紧迫性。

3.加强精神文化建设

按照国家税务总局的解释：精神文化是税务部门长期实践形成的理想信念、价值目标、税务精神、税务道德、税务形象等，属于税务文化的中心内容。精神文化是税务文化发展的内在活力和精神支柱，也是税务文化凝聚力之所在[12]。精神文化建设的重点是：建立共同的组织目标，引导税务干部建立个人目标，制定单位愿景，培养税务干部的职能意识和税收理念以及团结协作、开拓创新的精神风貌和良好的杜会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等。

建设精神文化就是要树立税务部门整体的、有高度认同感和幸福感的税务价值理念，通过日常教育活动、各种技能竞赛活动、文明创建活动等，提高全员的精神修养和综合素质，使其把个人价值追求同税收事业发展紧密结合，并形成良性循环。

4.加强税收宣传

税收宣传文化网络的构建对于规范税收征纳行为具有不可替代的作用，然而，当前的税收宣传，仅限于每年四月份的宣传月活动，且多是走上街头，散发些花花绿绿的传单，搞些街头歌舞小表演之类的低级形式，个别地方举办的税企恳谈会、政策宣讲会等似有作秀之嫌，效果并不明显，深层次的税收宣传形式亟待开发。

税收宣传是个长期复杂的工作，既不能企求一蹴而就，也忌形式单一。令人欣慰的是，有些地方已迈出了可喜的一步，“税亭春晓早，税桥古韵浓”的江苏泰州“税务桥”和税务一条街的挖掘和保护，形成了一个集税收宣传、法制教育、旅游观赏三位一体的税文化基地；杭州市、北京市、安徽省黄山市分别建成了财税博物馆；南京市地税局建立的税收教育基地也具有相当规模，内容也相当丰富；北京市等地相继发行的地方版印花税票，使印花税票完成了由国标向地标的华丽变身，也使这个小小税票更具有了独特的使用价值和收藏价值；税务工作开始“触电”，《税务局长》《马斌说税》《税务所的故事》等影视作品不断出现[13]。这些对于贯彻依法治税、推进诚信纳税、提高纳税遵从度无疑具有十分重要的作用，这种宣传形式应得到重视和大力推广。

三、结语

从国家治理的角度看，税务文化建设对于规范税务部门和税务人员依法治税具有重要意义，既然树立税务机关清正廉明的社会形象离不开税务文化这面旗帜，加强税务文化建设就势必显得日益必要和迫切。

转变纳税服务理念，构建和谐便捷的服务体系，加大税法宣传力度，拓展税法宣传途径将是新时代赋予税务部门的历史重任，也是丰富税收文化的重要途径。

税务文化建设离不开历史传统，从传统文化中吸取更多营养以丰富税务文化的内涵是最直接最省力的借鉴方法。

专家的建议很有见地：“用税收文化意识引导税务官员的行为和价值观、深化纳税服务以及总结并在更大范围内应用大企业税收管理经验是今后税收管理的优化方向”[10]。税务文化建设的载体应以“互联网+”模式为重点，充分利用自媒体构建文化建设网络，其内容应当不仅限于税收管理文化。

参考文献：

[1]谢旭人.加强税务文化建设，促进税收事业发展[J].中国税务，2005（12）：4-7.

[2]臧莹.税收文化刍议[J].财经问题研究，2004（2）：69-72.

[3]黄秀萍.我国税收文化刍议[J].福建论坛，2004（9）：118-121.

[4]王逸.比格·纳瑞的税收文化观及启示[J].涉外税务，2004（1）：48-51.

[5]吴俊培.浅议税收文化建设[J].涉外税务，2012（12）：30-32.

[6]费茂清.论我国和谐税收文化的构建[J].光华财税年刊，2008-2009：281-287.