对基本公共服务均等化因素分析的探讨和反思

王鑫

摘 要：基本公共服务均等化是涉及民生和经济发展命脉的重要领域，也是追求最优社会效益的基本所在。从影响基本公共服务均等化的因素分析为着力点，对如何实现基本公共服务均等化进行理性的思考和反思，从政府购买、城乡二元化、城市内差异三个方面来讨论这个问题。

关键词：基本公共服务；均等化；内涵；政府购买；城乡二元化；城市内差异

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）02-0086-03

改革开放以来，我们党始终秉承社会发展规律和中国特色社会主义建设的发展轨迹，从“发展是第一生产力”到“始终坚定不移把发展作为执政兴国的第一要务”，从经济高速增长阶段转为高质量发展阶段，从狠抓经济的执政理念到着眼于以人民为中心的执政方略，凸显了政府执政能力的提高和为人民服务的施政方向。党的十六届五中全会提出：“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济发展”。党的十六届六中全会决定：“中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距”，党的十九大报告指出，从二○二○年到二○三五年，基本公共服务均等化基本实现。《天津市新农村建设布局规划（2011—2020年）》提到：“力争到2020年，新农村基本公共服务设施覆盖率达到100%，市政基础设施覆盖率达到80%以上，农民就业率达到85%及以上”。这些政策表明，政府已将基本公共服务均等化列入重点施政规划。

一、基本公共服务均等化的相关概念

基本公共服务均等化是涉及民生和经济发展命脉的重要领域，也是追求最優社会效益的基本所在。在普遍理解中，基本公共服务可以解读为以政府为主导，在以经济发展为基本的衡量标准下，在一定的国情和财力背景下，面向全体社会成员，在相应的财政体制改革的推动下，借助私人和市场力量，提供在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的基本公共物品和基本公共服务。基本公共服务领域涵盖公共设施、公共医疗、文化教育和环境保护等。

基本公共服务提供的公共产品或者服务，从公共产品属性来说是非竞争性和非排他性的，从字面上理解，就是我们所说的“纯公共物品”，其提供初衷是满足公众需求，属性上完成了均等化，然而在实际生活中，由于政府财政的供给成本较高，需要和市场结合，以政府购买的服务外包的形式来支持市场第三产业的扩展，于是就产生了大量的具有公用服务性质的非竞争性和非排他性的处于纯公共物品和私人物品之间的“混合公共物品”。其均等化是指面对全体社会成员，以满足人们对公共资源最低需求的公共服务。服务，从抽象上来说，是指非物质形态的对象活动，比如义务教育、基本医疗保障、公共安全和公共秩序等无形的服务，在现实生活中，多见广义的服务，包括无形的公用服务类活动和有形的公共产品。比如公益捐款、交通设施等，是不以营利为目的，但可以以低价为公众提供可持续的服务。而这种公共利益的享有者，包括公民、企业和合法的能动体，在充分地享有了公共服务的价值和使用价值时，政府部门才算在履行公共服务的职能中真正承担了法律责任和道德责任。

二、基本公共服务均等化的影响要素

1.政府购买

基本公共服务不是商品，不以营利为目的，其服务的客体是公用资源，是无偿、共享的公共行为，但是在现实的基本公共服务领域，由于公共资金的缺乏、资源有限、服务主体的单一、“大政府、小社会”的倒三角式管理模式，使得社会公共资源已经越来越满足不了民众对服务质量的普遍要求。同时，公共资源越有限，也就越容易出现服务的非均等化。

公共政策的科学设计是确保基本公共服务均等化的制度保障，我们要建立起服务型政府，关键要在解决基本公共服务均等化的问题上下功夫，公共政策在价值导向、利益分配、角度方式、路径选择、行为标准、监督规范等方面指明了方向，是维系社会公共服务的标杆。政府购买作为兼顾效率与公平的公共政策是实现基本公共服务均等化的充分条件。

政府购买的提出在一定程度上提高了专业化服务的门槛，也缓解了政府管辖实务范围过大的压力。透明化的招标购买，使得专业化、多样化、差异化的基本公共服务成为可能，在提供低成本、高质量服务中，竞争性是最大的优势。但是公共财政从产生之初，就是以市场失效为前提的，也就是说，政府可以购买的只能是那些不可分割的、消费非竞争性的、受益非排他性的纯公共服务，不能替代市场在资源配置中的决定性作用。因此解决当前基本公共服务非均等化的突出问题需要政府通过多元化的渠道来实现，政府购买只是政府多元化提供公共服务从而实现基本公共服务均等化的一个重要方式，而不是唯一方式。

政府购买模式一开始在上海作为试点推行，这一做法促进政府职能转变，激发社会组织活力。其他地方政府借鉴这种模式并大力探索与民间组织机构合作培育公共服务新领域。政府鼓励、支持中介组织、民间组织参与公用项目的实施，提高了资本运作的效率，提升了公共服务的质量，也在一定程度上，拓宽了民众参与公共事业的渠道。但在实施层面要注意两个问题。一方面在竞价阶段，政府采购公共服务的资金尚在政府预算编制中，不能向社会公开，导致信息的不透明，容易使得参与机构由于不了解而产生竞争的不公平。另一方面，由于缺少相应的规章制度，容易产生法律漏洞，让不法商贩有机可乘，而且在购买关系上，政府的单向主导、低成本的购买、权职介入使得双方关系不平等。

为了解决基本公共服务非均等化的问题，地方政府还是要立足地方实践，在建立契约、引入竞争、改善流程的层次上完善其购买模式。厘清中央与地方政府在公共服务中的购买职责，做好贯彻落实中央布局、规划，结合地方特色、注重实施监督的采购工作。在政策规划中，明确已有立法和细化流程，保障招标公开透明，重视民间组织的独立性，完善购买咨询服务，确保基本公共服务设备的质量和受众的普及面。在监督执行中，加强严格审批的内部监督和多元化的外部监督，引入独立的第三方机构和社会媒体监督，建立科学有效的绩效评估机制。

2.城乡二元化

计划经济消弭，市场经济的兴起使得产业重心由第一产业向第二产业转变，城乡二元化的结构逐渐形成，在基本公共服务领域的非均等化方面尤为显著。城乡间经济结构差异，社会发展分化导致城乡对基本公共服务需求的两极化。对于仍以农业为重的农村来说，其需要的基本公共服务多同农业生产和发展相关联，比如农业设施同科技的投入、林业防护、病虫防害、水利建设等基础性需求，而反观城市，作为以工业振兴促进服务业发展的枢纽，它所需要的基本公共服务主要集中在城市交通、城市设施规划等现代化行业。

除了需求差异的影响外，全球化也在一定程度上加速了基本公共服务非均等化，由于国际技术等级升级和中国同国际接轨的快速发展，国内生产力已经由依赖劳动力密集型向人才科技型转变，而拉动经济的马车在快速奔驰中，已经由掌握经济命脉的稳定型农业向第二和第三产业倾斜，从而导致政策的制定更加配合擅长在第二第三产业有所发展的城市的崛起。市场经济在这一阶段中起到了至关重要的作用。而在大量的社会公共资源，比如基础教育、基础医疗、住房的分配、养老的保障等，越来越偏向城市，远离农村的时候，渐渐扩大在收入分配上、在区域协调上、在行业前景上的城乡基本公共资源分配不均等。

中央政府和地方政府在基本公共服务供给的权责上模糊，中央政策方针面向全国性服务，地方还要兼顾匹配地方特色的服务建设，对于农村基本公共服务缺乏过多的关注，而在基本公共服务供给的过程中，层级之间的事权逐步下移，导致农村的基本公共服务主权从市政府到乡政府，当然为乡政府无形中增加了财政上的负担。尤其是，在实际中虽然市政府加大了对农村基本公共服务的供给，但是由于缺乏相应的保障制度，在供应中缺乏体制框架的束缚和体制上的保障，会导致服务质量的下降或者中断。而且中央和地方政府在基本公共服务管轄上的财、事权完全相逆，财政的决定权在中央，但基本公共服务的支出在地方，这样就会导致地方政府的收支不匹配，在教育、医疗、科技、农业发展等投入和保障上负担很重。这就需要中央在财政制度的改革上加大对地方的转移支付力量，加大税收返还额度，加大体制补助力度，完善相应的财政顶层设计。

分税制和税费改革使得农村财政陷困局，农村在层级关系格局中位于基本层，由于分税制导致了乡镇政府的财政共享比例最低，影响了乡镇政府的财权利益，难以加快农村的社会经济运行。而出于对减少农民的赋税压力的美好意愿，在减免农民的税收之后，使得本就拮据的农村财政更加捉襟见肘，再加上农村积极响应中央设定追求经济的指标后，加大力度提高在经济增长更显著的升级指标上，对于基本公共服务这种周期长、效果慢的项目必然缺乏必要的关注，因而建设农村的基本公共服务的成本资金非常有限，更不要说服务保障了，加之基础设施作为服务硬件更显而易见，成效更显著，也就间接弱化了其软性服务。乡镇政府在体制构架上承接了中央，部分机构职能相似，花费了大量不必要的行政开支。因此，要改变这种不利局面，就必须打破这种自上而下的管理构架，要从以人为本的基本公共服务需求为逻辑起点，按照农民的需求喜好来制定政策，赋予农民充分的自主表达权，充分实行村民的民主自治，并且改变乡镇政府作为特殊发展客体的绩效考核，独立设立绩效的软性指标，以长期发展为主，短期发展为辅，从城市考核中独立出来，真正制定农民所想、农民所需、农民所愿的惠民政策。

3.城市间差异

城市作为国家组成的基本单位，其基本公共服务能力是衡量这个国家基本公共服务水平的标准。与城乡二元化的公用服务能力差别不同，研究城市差异导致的基本公共服务非均等化的因素和解决方案角度完全不同。城市的发展基础在改革开放后，除了北上广等一线城市在中央政策优惠上占有绝对的优势，其他的大部分城市的起步基本上是一致的。对于城市间差异的探讨，由于城市结构的发展路线基本遵循经济—民生—文化的路线，因此在研究城市间差异同基本公共服务均等化的关系时，主要还是侧重于高等教育、医疗水平、保障覆盖面乃至智慧城市的建设上。

基础教育、基础医疗由于国家强制的制度保护，导致城市在基础性公共服务配置上，以强制性的方式进行硬性配比，城市间的差异性并不大，基础教育、医疗设施的基本配备基本覆盖全部城市。如果说有相对性的不同，那么就体现在师资水平上。如果说城市的文化氛围以大学质量来评价的话，高校的数量和质量以及各研究院所的数量和质量可以说是评价一个城市公共文化服务的标准。公共文化服务在特性上来说体现的是文化公益性，其延伸的内涵是在基本公共服务的标准上建立起来的，只有一个城市的基本公共服务建设的起点高，其公用文化服务的标准才会更胜一筹。保障覆盖面可以说是衡量城市的基本公共服务建设高低的标准，从逻辑发展角度来说，城市的公共服务起点必然会从基础设施的硬性投入做起，这也是对基本公共服务最基本的理解和实现，只有硬性标准达标甚至超前，其软性指标才会提上日程，才会考虑公民基本保障制度的完善，比如低保户的生活水平体现了城市生存难度系数，也在一定程度上影响城市的生活幸福指数，从侧面展现了城市的基本公共服务水平。当然，低保制度的例子只是公共文化服务的最低标准，更高水平的评价是我们一提再提的智慧城市建设，智慧城市的基准线是建立在基本公共服务的完善程度上的，其建立的前提必须是以高度完善的基本公共服务为依托，上海作为智慧城市发展良好的一座城市，其依靠的根基就是完善的基本公共服务，任何一个社区周边都遍布便利的交通设施，使得居住区同商业区的规划无缝衔接，道路设施完备，高等学府鳞次栉比，科研院所类别详尽，医疗基本全覆盖，高水平的医疗配备一应俱全，世界瞩目的世博会在此盛大召开，吸引了全世界的人们来此感受世界文化气息。

从宏观上来看城市间的差异导致的基本公共服务非均等化，全国城市之间的发展基本上是依托于中央基本政策上相互独立的，发达城市的基本公共服务能力起点明显高于其他发展中和落后城市。从区域的角度来看，沿海东部地区的基本公共服务明显高于中西部，从决定因素看，经济发展好的城市的基本公共服务更高，行政级别高的城市获得的政策优惠越多，占有的基本公共服务更丰富。从基本公共服务的种类来分析，基础性的教育、医疗等差异在城市间不是很明显，有差异的集中在公共文化领域，比如高等教育和医疗等差异较大，还包括社会保障的差异也很大，比如北上广的最低保障标准明显高于中部等城市。

如何使得城市间并驾齐驱，发展步调不相伯仲，还需要立足中国实践和国内外经验，可以学习社会基础保障差异较小的经验，由国家制度来提供保证，在制定统一标准下，根据各个城市的发展特色细化准则，由中央提供必要的财政支持和人才配置中西部倾斜等特殊政策，由地方执行，中央的外部部门进行监督。当然，这种基本公共服务的部分还是强调市场失效的政府主导作用的，形成发展城市的凝聚示范作用，扶持产业结构相似的发展中城市提升的基本公共服务能力，弱化差异，共同发展；另一部分是要强调市场为主体发挥基础性配置作用，激励发达城市的先试先行，开拓基本公共服务的创造潜力。最重要也是最根本的一点就是城市的容纳量比例，在经济发展的同时，城市的人口容纳量也会相应增加，也要提前规划好相应的基本公共资源的增加、服务质量的保持，使得城市中的每一个人都在为城市做贡献的同时，享有平等的基本公共服务，力争扭转由城市治理强度决定城市基本公共服务质量的局面，实现同城市人口容纳量相匹配的基本公共服务均等化。

三、对基本公共服务均等化的反思

基本公共服务，从财政角度上看，是产生公共支付行为，从政治意义上看，是出于取之于民用之于民的考虑，每个人虽然其原始积累不同，资源禀赋不同，但每个人都应该享有平等的基本公共服务和基本的生存和发展权，对于社会稳定有着重要的意义。基本公共服务均等化不是平均化，平均化是以物的平均分配为基准，按照人口底数来分，并没有考虑到人的个性特征和个性需求。均等化则是以人的主体感受需求作为基准，按照不同人的不同需求来达到一样的幸福感受。平均化强调的是结果上的平均，以绝对数量来衡量标准；均等化则强调的是过程中的平等，是人文关怀的社会性活动，以基本公共服务质量相对均等来衡量标准。平均化的主体是市场失效的静态的政府垄断行为，单方面根据物量进行分配，忽略了公民这一客体的需求偏好；均等化的主体是衡量动态的政府与公民双向供需来制定政策导向，并且只有在这一基础上，政府才能在双向导向中提升基本公共服务质量，充分发掘每个人的自我价值。平均化所匹配的财政力忽视了制度同具体实际的协调，使得消费需求更加不均衡，均等化所匹配的财政力需要以制度优化为基础来实现公共支付转移、公共支出比例、政府职能优化。

基本公共服务均等化缩小了人与人之间资源差异，以实现全面发展，最终达到每个社会成员享有表达基本需求的权利，并能够依照基本需求偏好来享有基本公共服务均等化权利。政府作为基本公共服务均等化的主体，应该做好制度的顶层设计，健全相关的法律机制和監督机制，保障财政制度合理分配。在体制改革中，政府应激活市场，发挥市场的基础性配置作用，建立与市场运行和社会需求相匹配的服务体系和评价标准，从而实现公平正义、社会和谐发展。

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（责任编辑：石 银）