公共伦理视角下行政行为的失范与治理

燕丽芳 贺雅妮

[摘 要] 我国重视行政改革的推进，必经之路就是要推动行政组织的发展。一个真正合格的行政组织需要坚持为人民服务的宗旨理念，并在行政行为中加以贯彻落实。但目前很多行政组织在伦理文化视角下呈现出了诸多行为失范的问题，严重影响着政府施政的推行和社会主义治理体系的完善，为此就需要加快行政行为在公共伦理中的规范化建设。

[关键词] 公共伦理；行政行为；失范；行政人员

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 076

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）15- 0190- 02

1 行政行为的公共伦理概念界定

行政组织作为公共权利行使的重要主体，其价值取向就是为实现公共利益最大化而行使职权，这就涉及行政行为的规范性，行政人员在实施行政行为时遵循一定的道德规范，如信息公开、公平公正、为人民服务、发展科学化等；同时行政行为还必须受到忠于职守、遵纪守法、求真务实、团结协作这四项规范的公共伦理约束。

2 公共伦理视角下行政行为失范的表现

行政组织在日常履职过程中常常会出现公共伦理层面上的失范行为，如何治理这些失范行为是当前行政组织发展的重要问题。

从公共伦理的视角来看，行政行为的失范就是特指行政组织在运行行政权力时枉顾公共伦理的规范和原则，没有客观履行职责、借助于公共权力谋取个人私利并损害公共利益的表现。具体表现概括为如下两个方面。

2.1 信息公开流于形式。

2016年3月份轰动社会的“王娜娜被冒名上大学”事件有了调查结果，但周口市调查结果的公布并没有抚慰社会公众的情绪，普遍斥责政府不作为。出现这种情况的主要原因在于调查结果草草出具、语焉不详。王娜娜事件中涉及的高考公平问题是与社会公众关系密切，冒名顶替上大学更是公众所不能接受的情况，对于这样的万众瞩目的争议性问题，谁负责调查的、调查的结果是什么、违纪行为有哪些、处理事件的依据是什么等直接关系到调查行为主体是否公正权威、追责问责是否妥当、处理结果是否令人信服，因而都应当属于公开的信息行列，但公众所看到的调查结果却只有对相关负责人处以诫勉谈话、行政警告、党内警告等处分的通知。

正所谓“管中窥豹，可见一斑”，这一事件直接反映出了当前我国行政组织在公共伦理层面的行为失范问题。信息公布避重就轻不能满足公众的信息需求……，这一切行为都导致了行政组织信息公开流于形式的局面，严重危害了行政组织的社会公信力。

2.2 行政行为违反行政程序正当性

正当的行政程序包含法律化和未法律化的两个层面。法律化的正当程序以法律明文规定为依据，未法律化的正当程序以自然规律、自然正义、公序良俗为依据。在公共伦理的规范下，行政行為应当符合程序的正当性，但行政组织在执行行政程序环节中常常出现违反正当性的行为。以“告知”程序为例，未予告知、未予有效告知、未予送达等都是其中违反正当性的程序操作。

“何某某、梁某某诉某县人民政府卫生局行政强制措施及行政赔偿案”一案就是因为被告例行检查时没有出具执法证和书面决定直接对原告的消毒柜等采取予以扣押，原告何某某与梁某某也并没有在现场笔录、物品暂扣笔录当中签名确认，对这一案的判决是撤销对原告的行政强制措施并进行行政赔偿。诸如此类违反程序正当性的行为都对他人的合法权益造成了侵害，影响了行政组织的公正性[1]。

3 伦理文化视角下行政行为失范的原因分析

3.1 行政行为失范的内部原因

行政行为在公共伦理层面失范的内部原因可以概述为官僚制的影响和组织文化惯性。其中，官僚制的影响表现在官僚主义思维深入人心。官僚主义强调组织是一个机器，每个人都只是其中的一个小齿轮，而工作人员在这种观念下必然不能在工作中有效的发现个人价值，没有了精神的支撑，过于理性化的处理上下级关系就容易诱导工作人员将这种理性态度延伸到日常工作中，所以“冷漠脸”就成了行政组织内部的常见面孔，也就衍生出了人们所说的“官僚主义行政作风”。

不论是传统社会还是现代社会，我国都格外重视道德修养，其对人的约束在大众观念中比法律的规范作用更强，也就塑造了人治的社会秩序，而在社会观念中那些身居高位的人必然是自身有良好道德修养之人，所以现实情况就是下级受到的约束比上级多[2]。行政组织工作人员忠诚的不是制度和法律，而是权力和提携自己的上司，在这种情况下组织内部工作人员执行组织规章制度的意识会十分薄弱，规章制度因此就会形同虚设。

3.2 行政行为失范的外部原因

行政行为伦理失范的外部原因包括两个，一是我国缺乏专门化的伦理法规体系环境，二是监督的缺位。首先，目前世界范围内普遍将公共伦理视角下的行政行为规范纳入法律规定当中，赋予其强制约束力。例如，美国1992年颁布的《行政部门雇员道德行为准则》针对行政组织内部职权行使与惩治措施做出明确规定，对其中的很多硬性指标还做出了量化。但由于我国长久以来的传统就是人治，对于伦理方面更加倾向于公序良俗的习惯，要推动伦理层面的行政行为立法困难重重，导致了我国行政行为伦理规范立法进程的滞后，公共伦理法规体系环境的缺乏也就因此给行政行为失范留下了漏洞[3]。其次，行政行为的监督主体是行政组织的内部系统和包括人民群众、新闻媒体等在内的外部系统，以公共伦理为标准加以评判可以最大程度地保证行政组织在法律与伦理道德范畴内参与国家、社会公共事务。然而其监督的实际效果却并未达到上述的标准。

4 公共伦理视角下行政行为的治理

在公共伦理视角下，对行政行为存在的问题需要以行政组织内部和行政组织外部为出发点进行治理。在行政组织内部要从行政人员和整个行政组织这两个层面进行治理；在行政组织外部需要通过法律和监督机构来对行政行为进行规范。

4.1 行政组织内部行为的治理

4.1.1 制度道德化建设

行政行为道德化对社会的影响力是个人所不能比拟的，制度的本质就是道德与伦理文化的一种扩张性解释，具有包含关系，只有制度涵盖了道德内涵，受到制度约束的个人才会产生道德的行为。在以往的官僚制度设计中，行政组织更像是一架追求精准运行的机器，要求公平合理，对道德伦理则没有要求，但社会公众对行政组织却存在从公共伦理层面出发的评价，所以在这种社会背景下，行政组织要保证在公众视野中是具有公信力的，就应当进入“拟人化”的行列。因此将行政组织作为“人”这一个体对其设计道德化的制度，取代以往的市场竞争规则约束，借由这种方式激发行政组织整体的自我规束，逐步引导行政组织自觉将公共利益放在首要位置。

4.1.2 组织文化变革发展

组织文化的变革是一个铢积寸累的过程，它要塑造新的组织文化面貌必然会打破既成利益格局，给相关人员带来威胁感，并产生抵触心理，这期间必然会面临来自各方面的阻碍。第一，要对行政组织内部成员做出全面清晰的解释，诸如原有的组织文化的弊端、变革的方向、变革带来的好处等，通过这种方式增加变革的认同感。第二，获得组织内高层管理者的一致通过。高层管理者的行政行为对整个行政组织都具有模范领导作用，所以当高层管理者一致认可后就对其他行政人员做出表率，极大地降低了变革进行的阻力。第三，吸引符合新组织文化价值观的人员加入。将能够接受并积极追求符合新组织文化的人员吸纳到组织当中，潜移默化地影响着他人，能够有效带动整个行政组织文化方向的转变。

4.2 行政组织外部的治理

4.2.1 加快推进行政行为伦理法制化

公共伦理在社会层面上只属于一种默认的习惯和价值判断，但并没有强制约束力，而要强有力的规范行政组织伦理道德行为，就需要将行政行为的伦理道德抬升到与法律同等权威的层次上。首先制定颁布专门的《行政伦理法》。公务员服务法规、行政伦理法规与廉政法规共同组建成行政伦理法规体系，行政伦理法规是核心所在，而我国目前公共伦理视角下的行政法规缺乏系统性、规定笼统、执行困难，所以要规范行政组织的伦理行为首先就要制定专门的《行政伦理法》，将社会公众所关心的财产申报与公开的流程规定、负责执行机构与具体的奖惩措施纳入其中，使行政行为真正有法可依。其次，建立健全行政伦理法规体系。具体是对以往党政机关制定的各项暂行条例与规定进行整理、整合、调整与更新。

4.2.2 构建独立监督组织机构

当行政组织内部的监督不能充分发挥作用的时候，就需要有一个外部的、没有利益牵扯的独立监督机构存在，只有这样才能最大限度地保证这个监督机构是属于全体社会公众的、正直公正的。独立性具体表现在三方面：一是财政独立，开展工作经费充裕；二是工作独立，不会受到其他组织干涉；三是人事独立，除了最高负责人要对政府机构负责外，机构内的人事安排应当尽可能保证不受其他组织机构影响。据此，这一行政伦理监督机构可以作为全国人大常委会的下设机构存在，主要负责对行政组织中道德行为的检查、调查处理、受理控告检举等，按照程序规定开展工作接受全国人大常委会、社会公众的监督。

5 总 结

行政行为是否规范，可用公共伦理的视角进行审定，将其作为一种观念引导行政组织的发展，提醒行政组织能够从道德层面认识到其发展的社会性、民生性与内生性，當制度框架下行政行为有漏洞可钻时，就可以利用公共伦理道德规范对其行为加以约束，真正建设为人民服务的组织机构。

主要参考文献

[1]刘恒，吴堉琳. 行政不作为的行动逻辑及其治理[J]. 南京社会科学，2017（9）：86-92，117.

[2]任恒熠. 中国古代德治思想与我国行政伦理困境分析[J]. 新西部，2017（24）：67-69.

[3]李站强. 行政伦理规范下的基层政府道德组织建设[J]. 经贸实践，2017（13）：303.