社会中介组织发展中存在的问题与对策研究

仇苏阳

社会中介组织是从事专业性服务活动的社会机构，具有社会性、专业性、服务性的特点，随着市场经济深入发展，我国社会中介组织在运行中出现了立法滞后、监管松散，运行不畅、水平不一，官化严重、滋生腐败等现象，因此，为使社会中介组织健康发展，需要加快出台《中介组织法》及相关单行法律法规的立法进程，丰富监管方式，转变管理模式，理顺管理机制，加大对中介从业人员的培训，同时，扎实推进社会中介组织的“去官化”，真正实现与政府脱钩。

1 社会中介组织的界定及主要特点

社会中介组织是指按照一定的法律、法规或受政府委托成立，实施社会性、技术性、执行性、服务性行为的法人组织，是介于政府、企业、社会团体及个人之间，发挥服务、沟通、协调、公证、监督等专业性服务活动的社会机构，在西方国家通常被称为非营利组织或第三部门。诸如部分行业协会、学术组织、基金会，律师事务所、会计师事务所、拍卖行、人才交流中心等提供专业技术咨询与服务的机构，具备部分监督功能的协会及中心等。

社会中介组织的范围十分广泛，在不同的个体之间承担着不同方面的专业性服务活动，虽然它们发挥的社会功能各不相同，但其共性也是十分突出的，即社会性、专业性及服务性。首先，从运行对象来讲，社会中介组织主要在市场中运行，它既是市场运行中的一份子，又为市场运行提供专业技术咨询或对某一方面进行监管，广泛服务于市场中的各个领域，其对象不是局限于某一个特定的人群而是针对整个社会，因此具有显著的社会性。其次，从运行手段来讲，社会中介组织近些年突飞猛进的发展离不开它的专业性特点，法律、会计、审计、税务、资产评估、公证仲裁、检验检测等都对从业人员及其团队的业务性有很高的要求，中介服务输出的是知识和技能，是搭建生产经营者和消费者的桥梁，只有专业性的团体才具备成为社会中介组织的可能，为服务对象提供需要的专业帮助。再次，从运行方式来讲，社会中介组织是非官方的服务机构，主要功能就是根据自身的专业优势提供相應的服务。部分社会中介组织具备一定的监管功能，具有很强的公益性、非营利性，但这些协会、中心等并非政府职能部门，是政府部门在社会管理方面的有效补充，是对市场中的部分弱势群体进行保护，仍体现出很强的服务性。

2 社会中介组织运行过程中存在的问题及原因分析

随着市场经济深入发展，市场运行日益活跃，市场参与者对一些专业服务的需求量越来越大，促使社会中介组织数量急剧增多，在整个中介行业迅速发展的同时，中介组织良莠不齐，出现了许多问题，总结如下：

2.1 立法滞后，监管松散

中介机构常用的法律法规涵盖人才类、会计类、房地产类、法律服务类等多方面，其中大都以暂行办法和有关问题的通知批复为主，多以近行政策为导向，变化大不稳定，流通可知范围有限，内容笼统缺乏操作性，在规范社会中介组织方面较为欠缺，难以保障中介市场的良好运行。我国需要加快出台《中介组织法》的进程，从总体上明确中介市场参与者的权利和义务，规范社会中介组织的成立和运行。

市场中的社会中介组织规模小、数量多、从事中介服务的人员结构复杂，水平参差，规范程度有限。在成立阶段，由于社会中介组织以提供业务技能为服务手段，很难有统一的衡量标准，在缺乏评估手段的现状下，成立社会中介组织的门槛较低，对资金、人员、场所没有较高的要求，致使许多水平较低、难以真正达到提供专业服务标准的社会中介组织混入市场。甚至，许多中介组织没有进行规范的登记就开始经营活动，相关部门互相扯皮，管理缺位。在运行阶段，服务对象对社会中介组织提供的业务知识和专业技能本就处于欠缺状态，在没有统一的执业评估标准下，仅仅靠服务对象难以对社会中介组织提供的“产品”进行评价，其相互关系是不对等的，从而导致社会中介组织在中介市场中占有绝对的优势，出现“收费标准时高时低、办理时限可长可短、业务质量忽好忽坏”的乱象。工商、税务、行办、司法、中小企业办等管理部门各自为政，没有形成合力，在监管方面松散随意，难以重拳治理乱象。

2.2 运行不畅，水平不一

社会中介组织作为市场中的一份子，整个行业的健康发展离不开良好的运行机制。从个体方面来看，我国的社会中介组织采用合伙制，受限于资金、人员等原因，未形成较大规模，规范化程度比较低，不少组织内部没有成型的规章制度、合理的人员结构、科学的管理模式，仅仅依靠部分人员的专业技能支撑，难以像其他生产经营组织一样形成稳固的组织模式。从行业方面来看，社会中介组织还未具备行业优势及行业竞争力，在我国，不同中介组织涉足领域不同，既没有统一的监管部门，也尚未出台中介组织法，它们之间少有联络。同类社会中介组织虽活跃于同一个领域，其组成人员具有相同的知识背景，业务范围也存在交叉，运行过程中联络较多，但仍各自为战，尚未形成规模发展，行业协会的作用并不突出。

社会中介组织以提供专业服务为特点，但部分中介服务从业人员水平有限，素质不高，存在业余兼职、从业年龄偏高、业务能力较低等现象，“吃老本”和“半路出家”现象明显，有些从业人员不主动更新自己的知识储备，面对新问题、新挑战仍以老办法应对，难以提高服务质量；有些从业人员没有受过专业培训，离市场需要的标准还很远。加之，中介组织从业人员通常不会长期在一处工作，流动性较大，很多组织认为对其工作人员的培训必要性不高。

2.3 官化严重，滋生腐败

部分行业协会中存在公职人员兼职任职的现象，有在职人员，也有退休干部，他们利用自身在机关工作的有利条件和丰富的人脉资源，为这些中介组织提供便利，扰乱市场秩序，造成了不公平竞争或垄断，甚至滋生腐败。国务院明确规定党政机关领导干部不得兼任社会团体领导职务，2013年11月中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出实现行业协会与行政机关的真正脱钩，社会中介组织“去官化”的路还很长。

3 依法规范社会中介组织的对策与措施

3.1 加快立法进程，丰富监管方式

出台《中介组织法》，规范社会中介组织的行为，位于中介行业规范体系的中心位置，根据需要制定不同类别的单行法律法规，作为细化和补充。分析研究近年来社会中介组织的行业特点、运行方式、活动内容、发展趋势，结合部分现行中介组织方面的立法经验，借鉴其他国家关于中介的立法先进经验，制定适合我国的《中介组织法》及其他单行法律法规，明确社会中介组织的宗旨地位、设立条件、组织机构、经营范围、权利义务等，做到“有法可依、有章可循”。

中介组织的主管部门要积极探索规范中介行业管理的措施，将不该管的及时放手，该管的真正管出效果，在简政放权的大势下，明确部门职能，列出权力清单，推动管理模式的转变。江苏省工商局曾制定《江苏省家政服务合同（中介制）》合同示范文本，并向社会公开征求意见，合同中对家政服务机构、家政服务员、消费者的权利和义务进行了规定，这种做法就是对社会中介组织积极管理的有效实践。完善社会中介组织的登记制度，简化登记流程，提高登记效率，为有资质的中介组织顺利进入市场提供有力支持，同时，坚决查处违法运行的中介组织，实现政府的服务和监管职能。

3.2 理顺管理机制，加大业务培训

实现社会中介组织的信息公开，搭建网络平台，上传中介组织及其从业人员的收费标准和服务时限等必要信息，为服务对象更深入的了解中介组织的情况提供有效途径，提高中介活动中各方地位的平等性。建立健全中介組织信用制度和执业评估机制，对从业人员的技能水平、业务情况、信用等级进行科学的评估，为服务对象选择提供依据。在评级过程中不合格的从业人员要采取限制业务、禁止业务等相应措施，对评级不合格的中介组织限制营业、勒令整改，采用对社会公开的手段，将有污点、有缺失的不合格单位公之于众，为公众接受高质量的专业服务提供保障。

加大对中介从业人员的业务培训。由于上文提到的原因，社会中介组织很难担起自身培养人才的重任，这就需要政府和行业协会主动承担起培养高素质、业务精、水平尖的从业人才，职业技能培训和道德素养提高双管齐下，为市场输送合格的从业人员，通过对人员的培养，肃清中介市场的不良风气，引导向运行良好的方向发展。

3.3 扎实推进社会中介组织“去官化”

解决政府和中介组织职能界限不明晰的问题，让社会中介组织真正独立于政府之外，改变以往由政府组建或者挂靠在政府部门的情况，社会中介组织与行政机关在机构、人员、职能、资产、财务、业务等方面都进行脱钩，实现“去官化”。同时，加大对公职人员尤其是领导干部在社会中介组织中兼职任职的掌握力度，对于不符合规定的，坚决制止，限期退出，将脱钩贯彻到位。

（作者单位：湖南农业大学公共管理与法学学院）