现行农村土地征收制度中征收补偿及公益性界定研究

2018-10-20杜馥君王进张佳宁杨博柴东升

现代农业科技 2018年13期

杜馥君王进张佳宁杨博柴东升

摘要土地征收制度改革是中国农村土地制度改革的重点工作。现行土地征收制度存在征地范围不明确、补偿标准不合理、补偿分配不全面、安置方式不妥善等问题。研究采取网上问卷形式，调查公众对于土地征收制度的认知程度及对于征地范围和收益补偿的意见，运用SPSS软件总结公众及部分土地相关专业者的意见。结果表明，公众对土地相关政策措施普遍不熟悉；相对于现金补偿，公众普遍更重视后续安置及生活保障；对于公益性用地界定公众具有一致性，更偏向于给予民众社会福利的一类用地等。研究的开展将为土地征收制度改革提供参考。

关键词土地征收；农村土地制度改革；征收补偿；公益性界定；问卷调查

中图分类号 D922.33 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）13-0281-04

Study on Expropriation Compensation and Public Welfare Definition in Current Rural Land Expropriation System

DU Fu-jun WANG Jin ZHANG Jia-ning YANG Bo CHAI Dong-sheng

（College of Land Science and Technology，China University of Geosciences（Beijing），Beijing 100083）

Abstract The reform of the land expropriation system is a key task in the reform of the rural land system in China.The current land expropriation system has many problems such as unclear scope of land expropriation，unreasonable compensation standards，incomplete compensation distribution and improper resettlement methods.This study took online questionnaire form to investigate the public′s awareness of the land expropriation system and their opinions on land expropriation scope and income compensation.The SPSS software was used to summarize the opinions of the public and some land-related professionals.The results showed that the public is not familiar with land related policies and measures；the public generally pay more attention to the follow-up resettlement and living security than the cash compensation；there is consistency in the definition of public welfare land for the common，and more biased toward a type of land for social welfare.The research will provide reference for the reform of land acquisition system in China.

Key words land expropriation；reform of rural land system；expropriation compensation；public welfare definition；questionnaire

土地征收是指國家或政府为了公共利益的需要，按照法律规定的程序，运用公共权力强制取得集体土地所有权，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以相应补偿的行政行为[1]。土地征收作为土地所有权流转的主要方式，在促进社会经济发展中起到了重要作用，但也在长期实践中积累了一些问题，具体如下。一是补偿标准不合理。土地征收补偿标准的调整落后于社会经济发展，且与政府土地出让收入存在较大落差，不仅阻断了农民承包土地的持久性收益，而且剥夺了失地农民获取土地增值收益的权利；法律规定的多样化补偿方式缺乏实施细则，针对不同地区和不同对象，政府很难做到公平和给予足够的补偿，使农民家庭对补偿收益的自主选择权受损；农村集体经济组织存在主体虚化现象，农民的征地收益分配得不到保证[2]。二是公共利益界定不明。根据《土地管理法》规定，征收行为应出于公共利益需要，然而现行土地征收制度中对于公益性用地界定不明，缺乏公共利益认定程序，导致在实际征地过程中频繁出现征地范围过大等问题。上述问题严重影响了城乡均衡发展，激化了社会矛盾，不利于我国法治化进程的推进。党的十八届三中全会以来，土地制度改革的步伐逐步加快。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制”。2015年1月中共中央、国务院印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在3个地区开展土地征收制度改革试点；2016年9月将试点地区扩大到33个。征地制度改革试点工作的开展为相关法律的完善提供了重要的参考。

与此同时，学术界也针对征地补偿和公益性界定等问题开展了广泛研究，取得了一批优秀成果。在征地补偿方面，马新文[3]认为我国现行征收补偿制度存在范围小、标准低、方式单一的特点，林乐芬等[4]指出地方政府在执行征地补偿政策时出现滞后或偏离是导致农户受偿满意度降低的重要原因，王仕菊等[5]认为耕地价值应该包含经济价值、社会价值和生态价值等隐藏价值，而土地补偿标准的主要参考来源便是耕地价值，宋建辉等[6]认为我国农村集体产权缺陷是农民利益受损的根本原因，柴国俊等[7]则指出征地补偿过低是征收过程中冲突发生的重要原因。在土地征收的公共利益界定方面，刘虹等[8]认为公共利益既要实现社会共享，同时还要根据现实的利益层次决策利益的具体安排；毛织[9]指出征地的目的必须是为了公共利益，且是直接涉及到的实体公共利益；李超峰[10]提出土地征收要严格地以公共利益为目的，还强调了不包括商业利益；张千帆[11]认为公共利益就是全部私人利益之和；祝之舟[12]指出公益性用地应为政府投资、不以营利为目的的基础性建设。总结下来，公共利益的界定至少要保证2点，一是不特定的大部分公众都有权利从公益用地中获益，二是公共利益应该是具体的、可触碰的利益，以服务大众为根本目的。

尽管学界对补偿标准和公共利益界定进行了广泛而深入的探讨，但关于社会公众对相关问题的认知研究还不充分。为此，本文通过对现行土地征收制度及改革的分析，基于公众认知问卷，特别考虑了研究对象是否为土地相关专业者与征地补偿预期值之间的关系以及学历高低与公益性用地范围之间的关系，从补偿方式、公益性界定等多方面为中国土地征收的完善提供资料。

1 研究方法及数据来源

1.1 研究方法

本次研究以网上问卷调查的方式进行，利用问卷星平台制作并投放一份关于土地征收认知方面的网上问卷，填写对象来自全国24个省份，且覆盖各个年龄段、不同职业，最后回收有效问卷共计232份。结果分析在IBM SPSS Statistics 22软件支持下完成。

1.2 样本特征

本次问卷填写人覆盖不同文化水平，且部分为从事土地相关工作的专业人士或该专业的学生，从一定程度上反映了该行业部分人群对于土地征收的认知情况。土地征收认知问卷样本特征分布如下（样本共计232人）：性别构成方面，男性占54.31%，女性占45.69%；年龄构成方面，18岁以下的占3.45%，18～39岁的占76.29%，40岁及以上的占20.26%；专业性质构成方面，土地相关专业的占26.29%，非土地相关专业的占73.71%。

2 问卷调查结果与分析

2.1 土地相关专业者与普通大众认知差异研究

2.1.1 土地相关专业者与普通大众对土地知识认知程度的差异。通过问卷分析，分别对土地相关专业者和非土地相关专业者对于土地征收制度、土地财政、现行农村土地征收制度改革的了解程度进行调查。对比发现，土地相关专业者对相关知识的了解程度较普通公众高，但仍存在对相关知识不熟悉的情况，大多了解不透彻；普通大众则更多的存在不了解或了解少的情况。总而言之，公众对于土地相关政策、知识的认知程度较低（表1）。

2.1.2 土地相关专业者与普通大众对于征收收益分配的认知差异。对网络问卷数据进行整理后（表2）发现，在土地相关专业者中，认为土地征收收益分配中农村集体所占比例应≤40%的有72.1%；而非土地专业者中，認为征收收益分配中农村集体占比应≤40%的约占60.8%。虽公众意见总体呈现农村集体占比应进一步下降的趋势，但就各调查对象而言，在土地相关专业者对现行征收制度有一定了解的情况下，其选择农村集体占比≤40%的人数比例相对非土地相关专业者更高。

对相关知识及情况的了解能促使征地双方和公众对于土地征收的认知判断更为准确理性，同时也能在一定程度上促进合理的补偿分配体系形成。因此，为防止征收补偿中因相关知识匮乏而产生的矛盾加剧，应加强对大众的土地相关知识普及和征收情况的宣传，多方面合理完善补偿机制，增加公众获得信息的渠道及真实客观性，从而制定合理的补偿制度，缓和征收矛盾。同时，作为土地相关专业者，更应充分了解分析各方需求，加强自身专业知识，多方位思考。

2.2 农村土地征收中征收补偿及收益分配问题分析

问卷中涉及土地征收收益补偿的问题共设置了7个，分别从现行补偿标准、补充的补偿方式、补偿中的收益分配等方面对公众对于农村土地征收的收益补偿意见进行调查分析。

2.2.1 补偿标准偏低且方式过于单一。农村土地征收补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费及安置补偿费。通过对公众的问卷分析发现，对于现行农用地征收补偿标准，被调查者中有43.53%的人认为偏低。且补偿方式以现金为主，相对单一（图1）。

通过调查，在补偿方式多样化方面，除现金补偿外，公众更愿意接受养老、医疗、失业和最低生活保障，以及劳动培训和就业机会；对于转为城镇户口这一选项，仅有16.38%的人选择（图2）。可以看出相对于现金补偿，公众更加关注征收后续的安置及生活保障问题，更关注自身未来发展权，减少了盲目地追求当下利益。而且现行补偿安置标准是根据土地原来的用途、使用产值的倍数来明确补偿费用，不符合土地估价规则，也不符合市场交易的规则[13]。

2.2.2 补偿未考虑未来增值和发展趋势及相关损失。中国现行征地补偿仅就其失地进行补偿，未考虑被征收地可预期的未来发展所带来的增值收益，同时也未考虑受征地影响的其他人的后续补偿，这部分人在现行征地过程中往往被忽视。本次调查中77.16%的人认为补偿价应充分考虑土地被征用后价格的上涨和征用土地的市场价格，让失地人享受到土地后续增值所带来的收益。通过设置对比选项（被征收后用于房地产建设或修建工业建筑）对公众意见进行调查，调查其对于2种情况中失地农民应获得的征收补偿意见并进行对比研究（表3）。

通过分析发现，公众认为被征地用于房地产建设的收益峰值集中在41%～60%，而用于发展工业的峰值在21%～40%。土地被征收后的不同建设用地类型带给失地农民的利益是不同的。工业能带动地区发展且能提供一定数量的工作岗位，为失地农民提供生活支持，而房地产相对不能提供更多的自身发展权，可见公众加强了对自身未来发展的考虑。据此也反映出补偿应根据不同的用地类型进行调整，对于后期发展类似工业等能为农民后续生活带来一定保障的用地，可参照此地区征地补偿标准适度降低，但同时应在与失地农民进行协商后再制定相应方案，以保障其后续生产生活。

2.2.3 土地收益分配不合理。中国现行通过土地征收产生的收益主要为地方人民政府所得，农民及农村集体失去土地所得到的补偿远远低于土地的发展性利益[14]。调查对象中约63.7%的人认为土地征收补偿中农村集体占比应低于40%。现行土地收益的分配大多倾向于政府和农民集体，真正到达失地农民手中的很少。特别是在我国农村土地集体所有制的情况下，土地的处置权往往并不直接或者完全掌握在农民自身手中，因而在土地征收和流转中也较容易出现补偿不到位的问题[15]。而作为征地过程中相对损失最多的一方，农民并未享受到相应的经济或其他补偿，甚至部分自身发展权受损。现在普遍存在的征地过程中农村集体与农民的相互不信任问题也由此导致。

2.3 征收土地公益性界定问题分析

公益性用地是指承载集体福利或者社会公共利益的各类用地的总称。以公共利益为目的是国家征收土地的唯一正当理由，是判定政府征地是否合理的依据，也是衡量国家是否滥用征地权的标准。

2.3.1 公益性征地界定程序及相关法律不完善。解释公共利益的权利最终还是在于实施征地行为的各级政府。各级政府与公众缺乏沟通，且不可避免地存在部分利益驱动，非公益性用地“搭便车”的现象较常见。因此，在征地时的基本倾向都是尽可能扩大公共利益的范围。征地范围过宽、补偿过低等问题的频繁出现都是由于缺少明确的公益性用地界定的行政程序和法律依据所导致。

2.3.2 公益性用地界限模糊。通过预调查及征询相关专家意见，列出了6种不同的土地利用方式，通过问卷调查社会公众对这6种方式的看法来界定公益性用地的范围。将公众选择的公益性用地的范围和农民如不满意补偿、阻碍政府兴建，政府应该强征的用地类型进行对比分析（图3）。

对比选项设置，以使问卷结果更具真实性。发现两者大体分布趋势一致，主要集中于学校、医院等给予民众社会福利的建设用地，公众普遍认为此类用地属于公共利益范围，而类似商场、超市这类具有服务功能但具有私营性质、以获取利益为目的的建设用地应进一步讨论是否为公共利益的范围。

利用SPSS软件对调查问卷进行分析，结果表明，学历的高低几乎不影响公众对于公益性用地界定的认知，不论学历高低，普遍认为学校、医院属于公益性用地（表4），商场、超市属于非公益性用地（表5），得出公众对于公益性用地的认知具有一致性。

3 结论与建议

3.1 结论

综上分析发现，公众对于土地相关政策措施普遍不熟悉，但对土地相关知识与政策了解程度的增加能促使征地双方和公众对于土地征收的认知判断更为准确理性。77.16%的调查公众认为在征地补偿时应考虑土地增值所带来的收益，并根据不同的用地类型进行调整，且相对于现金补偿，公众更加关注征收后续的安置及生活保障。在土地征收补偿中，63.8%的调查公众认为农村集体占比应进一步下降，农民自身获取占比应相对提高，作为拥有一定土地相关知识的土地相关专业从事者，其相对持此观点的比重更大，约占72.1%。学历高低对公益性用地认知影响不大，大众对公益性用地的判定具有一致性，都更偏向于给予民众社会福利的一类用地。

3.2 建议

3.2.1 补偿应采用政府主导为主、市场机制并行的机制，征收补偿方式应更多元化，且注重征收后续的安置及生活保障。现行补偿标准普遍偏低，不能很好地满足农民后续生产发展，应在政府的主导下引入一定的市场机制，遵循价格规律，发挥市场机制的调节作用，按公平的市价予以补偿。在补偿方式上应实行以资金补偿为主、多种补偿方式并存的机制，重视失地人失地后的生活保障，如提供养老、医疗保障和就业培训等。在补偿时应具有长远的眼光，考虑土地的发展性利益，并将收益按比例体现在补偿中。

3.2.2 集体组织与失地农民应分开补偿，且对受征地影响的人进行相应补偿，并根据不同情况制定不同的规范标准。现行土地征收收益分配不合理，大多集中在政府与农民集体手中，而农民所得补偿通常从农民集体中分发，导致失地农民补偿进一步被侵占。将集体与失地农民分开补偿能解决一部分征地腐败问题，使农民权益得到保障。将受征地影响方列入征地补偿人中，充分考虑其权益，有利于协调地区发展。在制定补偿标准时，要适当考虑被征地的区位因素和该地村民的实际经济状况，同时考虑耕地的社会、经济、生态价值，制定分级补偿标准。不同地区的农民经济水平不同，土地被征收后的不同用途带来的后续影响也不同。因此，应制定规范的补偿等级标准，从而为应对不同情况提供参考。

3.2.3 明确部分服务性收费用地的公益性质，并添加公共利益界定听证程序及后续审查机制。调查中发现公众对收费高速公路与普通公路是否为公益性用地存在认知差异，对公益性用地与经营性用地区分不清楚。应进一步明确此部分用地的公益性质，并制定相关法律作为参考。公益性用地界定应由政府主导、社会各方参与，且多方位考虑。同时，为防止界定出现错误，应设立相关审查机制以用于进一步明确。

4 参考文献

[1] 宰俊.当下中国土地征收制度研究[D].南京：南京大学，2014.

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