高校内部控制体系建设研究

陈熹 刘媛

摘要：近年来随着我国自身经济实力不断提高，社会环境变化多端，高校发展迅速。为了保证高校发展质量，必须提升内部控制的管理水平，为此高校应根据学校实际情况建立健全较为完善的内部控制制度。文章通过对高校内部控制现状的研究，结合COSO内部控制五要素，深入分析高校在内部控制中出现的问题和风险点，从内控环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等方面对高校内部控制体系框架进行构建，以期对高校的内部控制体系建设工作提供一定的借鉴和参考。

关键词：高等学校；内部控制；COSO要素；体系建设

伴随着我国经济的迅猛发展，高校发展呈现出日新月异的新形势，收入渠道和支出方向也更加多元化。但由于内部管理和制度建设的滞后，高校内部经济犯罪案件频发，给社会公众造成了极其不良的影响，同时也警示高校管理者要及时健全完善内部控制管理机制，以防范于未然。

一、我国高校内部控制现状

财政部于2012年11月發布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），《规范》共六章65条，对我国高校内部控制工作具有重要的指导意义。依据《规范》并结合美国COSO法案内控五要素进行分析，我国高校内部控制还存在诸多问题：

1.内部控制环境方面

目前影响和制约高等院校内部控制系统设立及运行的内部控制环境因素主要包括组织结构、工作人员的诚信及职业道德、文化建设等，首先高校治理结构不尽合理，我国高校主要实行的是在党委领导下由校长负责的行政管理模式，高层的行为是行政结构的治理监控重点，内控的监控重点主要是高校中下层人员和部门以及日常活动，两者是高校控制系统的核心，但二者现今控制重点不同，只有共同发力，才能让控制体系更加有效；其次内控部门设置不合理，大部分高校依然没有设立专门的内控机构，多是由原先的部门如财务部、审计部兼顾内部控制工作，常有一人身兼数职的现象，且员工内部控制的专业性也不强。

2.风险评估方面

高校处于复杂的市场经济环境中，需要同时处理来自于高校内部和外部的风险。目前高校在风险评估方面存在的问题主要有：（1）缺乏风险意识；（2）风险评估体制不健全。目前实行的《规范》中对于风险评估只有行为指南，并没有准确的规定。比如在投资方面，可行性研究参考对比较少，高校在面对重大项目决策的时候，往往没有进行项目可行性分析，或相关风险评估没有得到领导层重视，风险控制措施没有有效执行，导致许多投资项目盲目扩张，财务风险也随之加大。

3.控制活动方面

控制活动是实现内控目标的关键要素，它主要是内控的实施行为，主要包括了预算、收支、政府采购、资产、基建、合同控制，是在风险评估的基础上对风险进行相应的措施。当前高校控制活动方面的问题主要体现在以下方面：（1）预算业务控制不完善。有的高校预算管理制度不健全，财政预算与学校综合预算存在“两张皮”现象；上级审批滞后、预算管理人员不足等造成预算存在滞后性；没有建立相应的跟踪、分析和评价制度。（2）支出结构不合理。部分高校沿用政府的核算管理模式，忽视了高校本身的特殊性；同时在经费使用中存在重行政轻教学科研等现象。（3）物资采购控制薄弱。有的高校在设备物资采购不进行公开招标，没有规范的程序。（4）资产控制差。有的高校资产采购、验收、保管等职责未严格分离，物资领用未按规定手续办理，也未及时与财务部门核对，固定资产清查、毁损、报废不作账务处理，造成财务部门和资产管理部门账实不符。（5）基本建设不透明。许多高校在基建管理过程中随意变更、手续不齐、审批不严，超预算严重。（6）合同控制不当。某些高校合同制定随意、没有固定的标准的格式，合同由负责人自行签订，没有实行会审会签制度。

4.信息与沟通方面

信息与沟通是学校内部控制各个重要因素间互相联系的枢纽。信息与沟通方面存在的问题有：（1）内部沟通效率低下。高校有部分部门实行了电算化，但多应用于实务操作方面，少有专门的信息管理系统，不利于内部信息沟通。高校垂直结构日渐冗杂，管理层次持续增加，导致信息传递程序过多，信息沟通不畅，传达不及时等问题。（2）外部沟通少。高校并未充分意识到与监管部门的沟通，这不利于高校更方便获得政府磁珠，也不利于扩大高校影响力，从而取得更多的外界支持。（3）信息不够透明。高校网站展示内容多为学校新闻动态及通知，缺乏真正有用的信息，缺乏财务信息透明度，了解高校财务信息的人很少。

5.监控方面

监控可以通过监督活动对内部控制的有效性进行评价，及时发现缺陷并加以改正，这个过程是经过连续的监控行为和独立的评估或者是通过两者的结合来完成的。但目前高校内控监控还存在许多问题，主要体现在以下方面：（1）高校的主要监督机构纪委和内部审计部门都隶属于高校本身，并非垂直管理，缺乏独立性和监督的有效性。（2）外部审计的监督缺乏连续性和主动性，并且审计内容有限，导致外审效果不理想。（3）内审人员素质不一，效率低下，职责不清，内审效率低下。

二、高校内部控制体系构建建议

1.优化内部控制环境

内部控制环境是内控建设的基础，它决定了高校内控的氛围，并且引导其他要素控制。因此建立高校内控体系必须从内控环境着手。

（1）完善高校内部控制准则体系

目前高校内控依据的主要规章制度是国家财政部为了行政事业单位而制定颁发的《规范》，但由于高校的特殊性，《规范》只能为高校内控提供一定的参考。同时《规范》也并不完善，比如其对于内控环境和信息与沟通这两个要素的规定较为缺乏，而且也没有明确的规定风险评估和评价监督等内容，只提供了部分行为指南。因此，要想提高内控水平，不能仅仅依靠《规范》，还应该在此基础上制订更全面细致的高校内控体系规范，明确规定高校内控行为。

（2）高度重视内部控制建设

高校党政负责人必须意识到高校内控与学校的发展息息相关，更加重视内控的作用，同时也必须了解内控制度及方式，密切关注高校内控情况，及时对高校内控进行正确的引导。除了高校领导阶层，高校其他职工也对内控建设有很大的作用，必须都认真对待内控建设，各司其职，切实的执行好内控措施。

（3）改进高校治理结构

高校的管理模式可能导致内控效率低下及贪污腐败现象，高校应该分类设立机构；比如决策机构由董事会主导，行政管理由校长主导，学术委员会处理学术方面的工作，设立专门的内控机构，同时由审计委员会对高校单位层面和业务层面活动镜像监控。明确规定各个部门的职责和权力，实行分权制，并合理分配行政与学术的权力，使二者相互制衡，有效避免职权滥用及决策失误。

（4）建立内控考核评价制度

一些高校根据有关规定制定了很多内部控制规章制度，但有些脱离高校的实际情况，没有考虑内控执行可操作性和执行的效果如何，或是过多地强调灵活性和方便性，造成内控制流于形式，失去了应有的严肃性。高校应定期对高校内控执行情况进行考核，保证内控的执行进度和效率。

（5）定期组织员工培训

为了提高高校内部人员的职业技能，切实将内控建设落到实处，就必须定期培训在岗员工，提高关键岗位职工的业务水平，充分发挥人事效用。并组织培训内控知识，使员工能对内控建设深入了解并有效执行。在定期培训之后还可以进行培训知识考核，确保员工真正从培训中学到了有用的东西。

2.完善风险评估机制

（1）建立健全高校风险评估机制

目前高校基本都根据《规范》内容建立起了一定的风险评估机制，但还不够全面。高校风险评估机制需要在包括内部控制组织机构、内部管理规章制度、内部控制关键岗位工作人员的管理、财务信息的编报、预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等多方面建立一套完善的风险评估机制。

（2）增强高校风险意识

目前高校面临风险的增加也让高校必须直面并重视风险评估机制的建立，许多高校风险评估要素的控制较差，根本原因是没有足够的风险意识。高校必须针对不同业务活动分门别类地制定风险应对措施，高校领导要树立风险评估意识，重视风险评估，保障风险评估的实施，建立全面的风险评估体系，防范可能出现的风险。

（3）设置专门部门或者专职人员进行风险评估

风险评估也需要拥有专业素质的人进行，不能将这项事务交给本身有职务在身的其他职工比如财务人员，专职专人对效率有极大的提高作用，专门进行风险评估的职工也可以有足够的精力去收集高校风险信息，及时的察觉到将要遭遇的风险，能快速反应，及时采取应对措施。

3.规范控制活动

控制活动是内控的具体行为，是内控体系建设中的重要环节，我们可以从以下方面完善控制活动。

（1）建立科学规范的预算业务控制

高校预算不严，会导致预算随意变更，在预算通过之后还会有追加预算的情况，高校必须建立严格的预算制定规则，让预算人员按规章制度办事，并将责任落实到相关人员身上，保证预算的科学制定和严格执行。

（2）完善收支业务检查

由于高校收支结构复杂（如图3.1），因此在进行收支控制时，必须加强监督，定期进行现金盘点，明确收支流程和审核、审批权限才能充分发挥有关组织和人员的积极性，一个没有明确划分收支流程和审核、审批权限的组织，其效率是低下的，工作上会相互推诿，从而使内部控制形同虚设。

（3）严格管理高校资产

有的高校国有资产被私人变卖、挪作己用的现象发生，有鉴于此，高校必须严格限制无关人员与实物资产的接触、对实物资产进行定期盘查、建立资产管理人员责任制度，保证高校资产安全。

（4）科学管理基本建设项目

高校应编制基建预算计划，由专业人员进行编制，并报上级审核，通过之后按照预算计划进行基本建设。同时设立专门账户，专款专用。同时也可以便于管理部门了解基建情况，更便于科学管理基本建设。

（5）加强合同管理

为了完善合同控制，高校应该确立责任制度，将责任落实到个人。同时规范合同用章，坚决避免混乱用章的现象，建立用章的流程和审批制度。还应加强监管，应对合同中的重要条款、合同签订授权、合同的会签、合同专用章的使用、合同存档备案等建立监督机制，减少合同管理随意性，避免学校资源浪费。

4.建立健全信息与沟通机制

（1）简化信息传达流程

高校目前存在信息传递结构繁杂，有必要建立起专门的内部信息沟通系统，简化管理结构垂直方向的信息传递程序，提升信息传达速度，提高信息沟通效率，做到信息及时传达。

（2）建立科学的信息沟通方式

信息沟通必须建立在制度化、人性化、组织化的基础上，将内部控制的相关信息在高校内部各层级之间进行传递，将内部控制的结果及时反馈，加大相互沟通力度，对于信息沟通过程中发现的问题，应该公开听取其它部门人员的意见建议，共同协力及时解决，避免本位主义；在高校对外信息沟通方面，要建立一个开放的对外信息沟通平台，建立有效沟通协调机制，满足外部利益相关者的信息沟通需求。

（3）加强信息系统制度建设

社会信息化网络化发展趋势呼吁高校信息化的平台的发展，高校信息化平台可以实现资产、财务、人事、后勤等信息资源整合，传达各类信息，增进上下级各个部门之间相关业务活动的交流、合作和监督，进一步加强和完善高校的内部控制，提高高校内部和外部对运行情况的监督，有效防止舞弊，同时也能使教职工更清楚自身权益保障，高校领导者更了解本校发展状况及在行业中所处地位。

5.加强监督

（1）提高内部审计独立性

独立性是审计的灵魂，是审计的生命线凹。高校领导对内审工作要高度重视，保证内审机构的独立性，这样才能使内部审计真正发挥监督作用，也才能更加深入的进行高校管理制度改革，建设政府、社会、行业和内部审计共同监督齐抓共管的监督模式。

（2）积极配合外部监督

引入外部监督这是加强监控的必要条件，只有内部与外部监督相互配合，共同实行，才能达到审计目的。高校在接受外部审计的时候，应该积极配合，主动披露高校真实情况，有利于外部审计工作的进行。

（3）提高内审人员素质

审计方式多样化以及审计依据无纸化等都是审计工作正面临的挑战，在新形势下，内部审计人员必须定期接受继续教育，时刻关注国家相关政策方面的变化，不断更新自己的专业知识和技能。除了专业知识技能之外，内部审计人员还必须具备高度的责任感和专业精神，坚持审计原则，遵守职业道德，公平公正、客观的进行高校审计，不为利益所动。只有提高了内审人员的专业素质和道德素质，才能保证高校监督职能顺利发挥。

（4）建立内控评价体系——基于模糊综合评价法

由于高校内控评价是一个综合而复杂的过程，需要考虑许多方面的各种因素，而这些因素很难用确切的方式去计量，这时想要对内控有准确而客觀的评价，较适合用模糊综合分析法。模糊综合评价法是指运用模糊数学的基本原理，建立模糊综合评价指标集和指标的评价集，确定出评价标准和等级并将被评价内容分为若干要素，借助隶属函数和模糊统计，求出指标隶属度，建立模糊综合评价模型进行等级评价。

综上所述，为了营造良好的内部环境，促进高校持续健康稳定发展，高校必须高度重视内部控制工作，从内部控制五要素入手健全完善内部控制系统，并组织好教职员工内控培训，调动员工执行内控措施的积极性，同时还应该建立起内控评价体系，定期进行内控有效性调查，及时发现内控存在的问题并予以解决，尽量减少由于内控方面的问题给高校带来的不利影响。