在公安一线执法执勤岗位实行搭档制的思考

摘 要 一线执法执勤岗位是公安工作的最前沿，需要面对的情况复杂多变且极具危险性，对警务人员之间协作配合高要求较高。当前部分基层公安民警工作积极性不高，不敢为、懒作为等问题突出，而传统的分组模式重分工、轻协作，无法适应新时代公安工作的要求。本文从当前公安一线实际出发，探索和创新执法执勤工作机制，提出搭档制的构想，旨在弥补传统分组模式的不足，通过合理搭配和深度挖掘现有警力资源，实现一线警力整合提升，积极引导公安队伍向改革创新要凝聚力和战斗力，从而更好适应当前纷繁复杂的执法环境，出色完成各项执法执勤任务。

关键词 公安队伍 一线 执法执勤 搭档制

作者简介：黄通，中国人民公安大学。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.063

随着我国经济和社会体制改革的不断深化，社会多层面都发生了深刻的变革，并不断向现代开放型社会过渡。随着这些变化的影响，公安工作的任务日益繁重，内涵也不断丰富，尤其是一线执法环境趋于复杂，不确定性因素增多，警务人员普遍反映工作任务重、压力大、风险性高，这些现实困难迫切需要进行由内而外的改革创新，可尝试在公安一线执法执勤岗位实行搭档制。

一、搭档制的相关概念

公安特警、反恐等警种由于工作任务和性质的特殊性，讲求团结协作、注重团队行动已成为共识，执行任务时往往分为多个战术小组，小组根据成员的专长进行分工，在训练中不断磨合，在任务中通力配合，这种高度熟悉、紧密团结的小组的战斗力是仅依靠人数而不讲配合的分组所不能比拟的。在此启发下，笔者结合当前社会形势和公安工作现状，尤其是一线执法执勤岗位面临的实际问题，考虑改革现行的勤务模式，实行搭档制。

本文所称的搭档制，区别于传统意义上随机分成两人或多人一组的分组工作模式，是指人民警察在执法、执勤等具体警务活动中，由两到三名成员组成相对固定的搭档小组，搭档之间关系对等、共同履行职责，并以搭档组为基础单元进行任务分配、绩效考核与奖励惩处的勤务模式。

二、传统勤务模式的主要弊端

在改革浪潮的冲击下，各地各级公安机关因地制宜，在警务运行机制和勤务模式上进行了大量的探索和改革，如“警长制”、“AB角”等，虽然在一定程度上增强了民警干事创业的热情，提升了公安队伍整体战斗力，也涌现出一批业务骨干，但仍存在一定弊端，主要有：

1.缺乏科学合理的分组制度，小组战斗力不强。以派出所为例，在日常工作中民警按照内勤、户籍、社区、治安进行分组，由几位副所长分别分管，各司其职，业务交流较少，任务当前，再根据形势随机选派两名或多名民警处警。这种传统意义上的分组往往具有临时性和随机性，智力、体力、综合素质等方面分析不尽合理，团队成员彼此了解配合度低，缺乏团结协作意识，一旦面临超出预期的复杂形势，容易出现慌乱和内耗，不能迅速形成合力，无法应对当前违法犯罪团伙化、智能化、暴力化等趋势，难以破解治安案事件群体性、突变性和复杂性的问题。

在日常值班执勤中，分组不科学问题更加突出。派出所通常安排两名民警一同值班，为了保证休息，一人负责白天、一人负责晚上，或者社区组与治安组各一名民警搭档值班，相互间的联系和配合就更少。无论以上哪种模式，最终都演变为单警带兵作战模式，即一名值班民警带领2至3名辅警接处警，虽然在美国等发达国家有实行一人巡逻、执勤的先例，但我国在现阶段无论从武器装备、技术保障，还是执法环境、法律保障等方面均不具备单警执法执勤的条件。

2.缺乏有效的考核奖惩机制，部分民警消极被动。由于公安内部晋升制度和警力搭配限制，部分基层科所队的民警素质结构不健全，约三分之一属于等、靠的状态，能干的同志任务越来越重，能力和积极性较差的同志工作中缺乏锻炼和提升只会落居人后，单警战斗力越来越差。

另外，许多一线执法执勤工作都是多人搭档或者临时随机分组，缺乏与之对应的绩效考核和奖励惩处制度，小组成员抱着“事不关己”的态度，认为在小组里“干多干少一个样，干好干坏一个样”、“干多错多不如不干”，缺乏主动性和担当意识，“拨一拨转一转”，互不配合和推诿扯皮的情况时有发生。现有的考核制度缺乏对小组整体成绩的量化，奖励也多以个人和行政机构为单位进行评选，极少出现对小组或团队的表彰。

3.缺乏规范化的程序管理，工作效率不高。根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》，公安机关在讯问，执行逮捕、搜查、扣押物品文件、主持辨认等侦查活动中，侦查人员不得少于两人。在派出所实际工作中，往往出现“一人主办、多人协办”的情况，即一名治安组民警负责，在不同侦办时期由不同民警配合参与讯问，这种模式不仅不利于办案的效率，更容易发生执法公正性质疑或出现程序漏洞。

在前期处置突发性群体性事件过程中缺乏事先演练和分工，多名民警做劝说工作却没有统一对外口径、全员关注在维持秩序上却忽略了实时采证工作、对辅警失管造成警民冲突等现象时有发生，不仅降低了执法效率，还严重损害了一线民警的形象和警民关系的构建。

三、实行搭档制的现实意义

搭档制在完善传统分组的基础上，又增加了与之相對应的绩效考核与奖励惩处机制，这种同考核、同评比、同奖惩的模式有其强大的现实意义。

1.挖掘警力资源，激发队伍活力。随着退休年龄的推延和老干部返岗，部分地方公安机关老龄化现象严重，个别派出所中45岁以上民警占到半数，社区组成为“养老组”，出现年龄断层。公安系统内部晋升难度大，老民警没劲干，年轻民警没干劲，老民警经验多但是前沿科技应用能力不强，年轻民警懂技术但缺乏工作经验，相互之间沟通交流少，传帮带的好传统逐渐淡化。

搭档制可以促使搭档之间自觉或不自觉的相互学习借鉴，弥补自身不足，老民警新同志可以互为老师互相学习，在交流过程中产生成就感、满足感，不断提高工作积极性；充分发挥女民警的作用，不再单一从事内勤或户籍工作，而是在搭档过程中成为社区、治安的多面手。通过实行搭档制，深度挖掘民警的潜力，使得搭档的适应面更广、灵活性更强，再根据每组搭档的特点进行分工调整，长此以往，推出更多业务骨干和一专多能的“超级警察”。

2.降低执法风险，鼓励民警担当。如今国内外对敌斗争形势日趋尖锐，执法环境恶劣，各类治安案事件呈现突变性、群体性、复杂性等特点，对民警执法执勤水平的要求越来越高，社会各界对公安工作的监督也趋于普遍化、常态化。因此，出现了部分民警不敢作为的情况，“不求有功、但求无过”的思想抬头，同事之间 “想帮而不敢帮”、“多一事不如少一事”的思想逐步蔓延。

搭档制有助于减轻民警的思想包袱，促使民警之间加强协作，使工作不仅仅是个人的任务，也是搭档的事、集体的事，搭档之间共进退，不仅要对自己负责、更要对搭档负责，在一定程度上可以减少推诿扯皮现象的发生。另外在执法执勤中，一名民警难以很好的应对复杂多变的局面，而两人或多人的搭档模式能够相互提醒、相互补台，提高应急能力，避免因情绪等原因导致执法不规范甚至伤亡事件。特别是在处置群体事件中，有的民警擅长做群众工作，有的民警熟悉法律法规的讲解运用，也有的民警适合采取行之有效的强制措施控制局面，通过搭档配合，考虑问题更加全面，更具灵活性，能够有效应对突发状况，避免事态的蔓延和不必要的警力浪费。

3.强化权力监督，密切警民关系。公安工作涉及社会生活的方方面面，警务活动多而杂，各类诱惑和拉拢手段层出不穷，企图左右执法执勤工作。搭档之间朝夕相处、荣辱与共，既密切合作又相互监督，降低搭档受侵蚀的风险，共同抵制不良风气，增强防腐抗变的能力。

部分地区公安机关由于警力严重不足、从事非警务活动多、个别民警执法不规范等原因，在群众中的威信不高，警民关系紧张。除此之外，民警长期从事社区或户籍单一的工作，出现了疲沓和应付现象，工作方式单一，工作态度冷淡，老百姓对公安工作满意度不高。搭档制结束了“单兵作战”的勤务模式，一名民警不能圆满地解决执法执勤过程中群众的困难，可以由其他人打辅助，群策群力，共同完成“人民公安为人民”的承诺和“全心全意为人民服务”的宗旨，切实提高人民群众对公安工作的满意度。

四、实行搭档制的有效路径

搭档制可按以下路径在区、县公安机关的一线实战单位（基层科、所、队）中实行：

1.合理安排人数与范围。原则上来说，一组搭档的人数不宜过多，二人一组的搭档模式较符合当前实际。在各地普遍警力不足的情况下不适合推行多人搭档制，且多人搭档容易演变成一人负责或无人负责的情况，需要多人完成的任务可以以二人搭档为基础单元，多个搭档组进行组合。以二人搭档为主、一人或多人为辅的模式能够节约警力资源，同时达到互相支持的效果。在警力有限不能保证所有警力都编入搭档组时，可以以工作性质和特点为分组依据，优先保证一线执法执勤岗位的人力、物力到位，结合民警自身的情况，在一个单位内部根据不同分工组织部分警力设置搭档组。

充分考虑到每个岗位的性质，在派出所、刑警、交警等一线单位中有许多岗位是单警独立工作的，像内勤、户籍、宣传、法制等，但有时一名民警承担多种任务，既有处理文件材料的工作，也有执法执勤任务，这时可以使用“战时”搭档模式，在一般性工作中彼此独立“化整为零”，在执法执勤时组成搭档“化零为整”，日常训练中仍以搭档模式进行训练。在工作任务重、需要多人协作的非执法执勤岗位也可以引入搭档制或“一岗双人”模式，以搭档为主体进行考核与奖惩，共同承担工作责任，让单位内部人人有活干，杜绝“三分之一干、三分之一等、三分之一看”的情况发生。

2.根据实际情况科学搭配。在分组时根据民警的实际情况进行组合，力争达到最优的效果。这需要人事部门和科、所、队主要负责同志对单位人员进行深入了解，综合考虑工作任务的性质，结合民警自身的特点，以有利于开展工作为目标，各搭档组之间的综合能力水平要尽量缩小差距。要尊重民警的个人意愿，了解民警的想法，实行双向选择，营造“想干、能干、敢干”的氛围，最大程度激发民警的积极性、创造性，挖掘个人潜力，发挥个人专长。

在实际操作中，可以具体情况具体分析，综合考虑民警的年龄、性别、性格、工作能力和个人专长等条件，充分挖掘每名民警的潜力。比如年轻民警与老民警分组时，注意照顾老民警的情绪，让老民警有更多机会多指导、传授好的工作经验，特别是在审讯嫌疑人、查找固定证据、寻找案件线索等方面充分发挥出其自身优势，而年轻民警多承担一些系统应用、数据分析方面的工作，向老民警多请教学习，少走弯路。男女民警搭配可以分配一些治安盘查、安保警卫、入户走访等工作，体现女民警亲和力强的工作优势。搭档之间的默契配合、团结协作是搭档制有效运行的保证，相互之间的取长补短、互相促进可以达到1+1=2或1+1>2的效果。如果搭配不合适，搭档之间由于性格、能力等方面的原因易产生矛盾，不利于工作，则会产生1+1<2的效果。搭档制运行中不能回避问题、遮掩矛盾，要在工作中及时疏导，不断磨合、修正，探索最佳组合。

3.搭档组的适时调整。由于工作调整、职务变动和个人发展等原因，搭档安排不可能一成不变，要根据每组搭档的合作情况及时进行调整。比如可以进行定期调整，每半年或一年调整一次，到期后在考量工作成绩及分别征求搭档成员意见的情况下，以更好完成任务为目标，由单位负责人决定搭档的重组。人事部门对民警个人情况要有更加细致的掌握，着重分析民警的不同特点，了解民警的现实需求，以有利于进行搭配。搭档调整周期要符合本单位实际情况，过长容易积累某些搭档之间的矛盾，过短不利于搭档之间的沟通合作，这要求领导民警实时掌握搭档的动态，人事部门进行科学的评估，合理进行工作分工，创造适合搭档开展工作的条件。有时由于工作任务的变化也要及时进行调整，搭档要与工作的性质相适应，充分评估不同工作任务可能产生的执法风险与对民警的能力需求，因材设组，保证搭档组的民警能够发挥出自己的专长，既不浪费警力，又能提升民警的职业认同感。搭档组调整后及时解释、沟通，减少因搭档组的解散产生的负面影响，对搭档的组合、调整等有正确的认识与评价。

4.科学设置考核、奖惩和培训内容。实行搭档制要以搭档组为单元进行考核，让搭档之间共同进退，重视搭档组的荣誉，搭档的工作成绩跟个人的绩效相挂钩，形成既相互团结又相互竞争的氛围。搭档之间捆绑作业，作为考核实体共同承担责任、共同享受奖励。考核要透明、公开，经得起监督，不搞平均主义，减少人为因素的干扰。考核内容要科学量化，制定时充分收集意见，实行之前向民警做出解释说明，人人知道考什么、人人知道怎么考。考核的数据要记录民警每天的工作量、每项任务的完成情况，不能在年终时凭领导记忆和好恶做一次性评价。考核方法制定后要严格落实，单位领导要承担考核执行责任，考核成绩必须经过公示，考核结果要记入档案备查。优秀民警要从优秀的搭档中挑选，对于个人工作不努力，在搭档中又不配合的人员，要及时进行思想教育工作并与公务员考核相挂钩。考核的最终目的，是通过考核让搭档之间更加重视团结协作、彼此配合。

同时要不断跟进对搭档的日常培训，科学安排贴近实战的训练内容，增强搭档之间的默契配合，也要制定搭档组之间相互配合的训练内容，在需要时将多个小搭档组整合起来共同执行任务。在平时可以多组织团队建设相关的社会活动和家庭联谊活动，增进感情，提升团队意识。要根据任务性质、工作时间等多方面合理安排搭档组的休息时间，避免变成一人一班的情况。

5.不断完善追责、免责制度。在实际工作中，有时民警公正执法的结果很可能双方都不满意，在“信访不信法”的思想驱动下，当事人不按法律程序解决诉求，不斷上访向公安机关施压，甚至是对民警进行诽谤、诬告、报复，导致许多民警在工作时首先考虑的是责任问题，宁可不出成绩也不愿承担责任，开展工作畏手畏脚。搭档制模式下，在遇到此类问题时可以共同分担风险压力，相互支持，相较于单警执法更具信服力。通过不断完善免责制度，落实法制、督察、信访等相关职能单位的责任，切实维护好民警的合法权益，让民警可以大胆执法。同时，搭档之间有相互监督的职责，在出现执法过错或滥用职权行为时，如果明知搭档的行为违法而不制止或报告，要承担相应的法律责任，而在不知情时应当免责。

通过实行搭档制，可以科学利用现有的警力资源，充分调动民警工作的积极性和主动性，有效缓解一线执法执勤岗位民警的工作压力，降低执法风险，增强凝聚力和战斗力，不断提高公安队伍的正规化和专业化水平。

参考文献：

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