浅析公安队伍建设正规化、专业化、职业化的内涵和特征

2016-03-15王文菡

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年6期

关键词：公安队伍职业化公安机关

王文菡

(中国人民公安大学,北京 100081)

浅析公安队伍建设正规化、专业化、职业化的内涵和特征

王文菡

(中国人民公安大学,北京 100081)

当前公安工作面临形势严峻的挑战，为提升公安队伍整体素质和战斗力，积极开展公安队伍正规化、专业化和职业化建设成为公安机关提升工作效能的重要途径。现代社会环境下公安队伍建设的正规化、专业化、职业化需要进行符合实际的定义及分析。

公安队伍建设；正规化；专业化；职业化

自公安机关成立后，队伍建设一直是提升警务发展水平的重要途径，其中，不断加强正规化、专业化、职业化建设是建设高素质公安队伍的必由途径。自1983年的全国公安改革工作会议上第一次提出公安队伍的正规化建设后，警学界开始了对公安队伍正规化建设的研究；公安队伍专业化建设在专项行动打击上作用凸显，加强专业队伍建设成为现代警务的必要力量并成为警务运行机制研究中重点；加强公安队伍职业化建设是社会分工大背景下公安机关职业发展的要求，也是警察制度发展的趋势，当前人民警察队伍职业化建设仍然处于上升时期，对公安队伍职业化建设的研究方兴未艾。新形势下，正规化、专业化、职业化是满足当前公安队伍建设的建设主要要求的策略选择，因此，我们需要首先明白当今社会形势下时代赋予公安队伍建设正规化、专业化和职业化的新内涵，致力于将队伍建设的研究成果应用于提高公安实践工作中。

一、公安队伍建设正规化的内涵和特征

正规化，英文为formalization，一般是指组织在实际工作中呈现出的标准化程度，一般表现为在组织运作过程中有详细的规范规制组织运行。美国福特公司开创的流水线工作模式成为工作规范化的前提，以吉尔布雷斯夫妇为代表的科学管理派学者将流水线工人工作行为进行动作分析，提升了工作中每个行为的标准化、节省了工作时间，提升了工作效率。公安机关作为具有强制力权限的公共服务部门，权力行使更应该受到行为规范的约束，这不仅仅是因为权力是把双刃剑，更是因为警察权力行使对公安机关形象和人民权益保障产生直接影响。“服务型政府”要求建设廉洁、为民、求实、高效的公安机关，这对于规范人民警察工作行为具有重要的意义。

组织正规化管理的重点在于规范员工行为，提高工作标准化程度。公安机关的性质、工作目标和工作宗旨决定了公安队伍建设的正规化应当不同于企业组织利益导向的标准化，而是应当突出为人民服务的特点。在中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上审议通过的《关于深化公安执法规范化建设的意见》对公安队伍建设正规化提出具有时代特征的要求，要求从完善公安执法权力运行机制出发，提升执法质量、保障执法公信力。以往时代特征下公安队伍建设研究已经形成丰富的研究成果，针对公安机关的正规化建设含义研究，也是紧紧围绕各时期要求，例如，有学者认为，公安队伍正规化建设是指公安机关在巩固人民民主专政政权和为社会主义现代化提供服务过程中，在组织建设、协调管理和履行职能上建立符合公安工作实际的标准化、科学化管理机制和规范，以不断提高公安机关战斗力水平[1]。还有学者认为，公安队伍的正规化建设是由公安机关的性质决定，结合公安工作的任务和特点，利用法律法规规范公安队伍的建设和公安队伍的管理，努力实现队伍建设额的标准化和科学化的过程[2]。结合当前法治国家建设和公安改革，笔者认为现代背景下的公安队伍建设正规化是指：为实现提升公安机关服务水平、法治水平和战斗力水平的目标，以民生民意为导向，以法律法规和规章制度为工具，通过改革当前管理体制机制、工作路径以及工具手段等，规范公安队伍建设的思想指导、行为引导和体制机制，致力于实现公安队伍建设的标准化、法治化。

新时期的公安队伍建设正规化具有以下特征：

1.新时期的公安队伍建设正规化将提升法治化水平纳入目标体系，公安队伍建设的正规化本质就是公安队伍建设的法治化。法治国家建设的重点在于将法治与人治区分开、实现由法律进行的治理，这种治理是良法之治和善治。法治公安建设目标承袭法治国家建设要求，反映在公安队伍建设中，主要表现为以下两点：第一，完善的法律制度和规章制度不仅是民警工作的依据，更是队伍建设进程中的依据；第二，要充分调动群众和其他社会力量的管理积极性，将群众工作能力建设作为公安队伍建设中的能力培养框架内容之一。

1995年通过的《人民警察法》在公安执法依据以及执法保障上都进行了相关规定，成为公安队伍建设过程中的重要法律依据。在国家法治化进程不断加快的过程中，努力形成完备的法制体系成为立法机构的重要目标，警察法制也在这个过程中不断完善，这就为公安机关执法、服务工作形成一定的规范引导，这个过程中就为公安队伍建设的正规化进程保驾护航。因此，我们可以说公安队伍建设的正规化进程实质上就是公安队伍建设的法治化。

“专群结合”作为中国共产党工作的优良传统，曾经在公安机关的工作中发挥重要的作用，在历史上形成了“枫桥经验”等一系列的经典。新时期的公安队伍建设需要汲取历史经验，继续发挥优良传统的重要作用。“服务型政府”转型带动公安机关转型，民生警务也逐渐成为公安队伍建设正规化的发展趋势，公安机关工作不再仅仅局限于工作量化指标的完成，更在于提升为民服务的能力。法治下的公安队伍建设正规化需要带动人民群众等社会力量加入社会管理，并规范这种力量能力发挥。

2.公安队伍建设正规化要求公安队伍建设注重外在形象建设与内部管理建设均实现法治化和标准化。依据法律法规和规章制度，需要详细规定公安机关对外执法管理工作中的行为规范，主要表现为：公安队伍建设的正规化需要做到规范对外权力标识、权力行使和人民权利保障，规定人民警察执法过程中的着装、装备以及警示工具和警示方式，执法过程中严格遵循人权保障的原则，将群众监督、社会监督和内部监督体系建立起来，规范执法记录仪等执法仪器的使用，保障被执法者权益的同时保障警察执法权力，规范公安机关对外形象展示。

公安队伍内部建设正规化是指实现从公安机构编制、警务指挥运行、公安管理服务和警务保障等方面的标准化和规范化。公安改革的目标是到2020年形成畅通运行的管理体系，打造为人民信服的公安机关。由此可见公安改革重在改革内部管理体系，将科学管理方式运用到新时期的公安队伍建设中也成为其必然要求。实现管理方式科学化就需要规范公安行使权力，畅通指挥运行机制，完善招录体制、能力提升机制，改善人民警察权益保障等方面实现。

3.改革作为推动警务发展的动力，打破陈规、努力创新是实现公安队伍建设正规化的重要路径，也是实现现代警务的途径。公安队伍建设正规化不能片面理解为机械化地完成工作，创新地开展公安队伍正规化建设优势在于“机制创新能够破解队伍运行过程中的难题，从根本上解决运行不畅、低能高耗，提高公安工作效能”[3]107，建立适应新形势要求的队伍管理价值观和改革工作运行机制，扫除公安执法工作中不规范现象更需要改革，各种法律法规和规章制度的适用需要执法者能够具有改革的思想和创新运用的能力。

公安队伍正规化建设中的创新是要实现革新理念和体制机制创新，才能使创新成果发挥外部效能提升与内部思想进步的作用。基层公安机关作为创新的主力军，在以创新工作方式方法上为公安队伍建设的正规化进程做出突出贡献，比如山东滕州市荆河派出所坚持高效警务工作理念的同时，创新性提出法制民警建立联系点、开放执法监督提示专刊、开展信访案件评查工作等做法，实现了警务工作机制全方位的寻症诊治，是基层派出所实现队伍建设正规化的重要举措。但是针对公安执法工作，有学者指出“具体到公安执法工作中，近年来对培训内容创新强调太多，反而不利于规范的执行。《公安机关执法细则》已经出台，下一步要围绕执法细则进行反复的强化培训，而不能一味地追求培训内容的花样翻新”[3]98。这就启示我们：公安队伍建设过程中的创新应当以人民接受为目的，对执法方式开展一定范围内手段和工具上的创新。

二、公安队伍建设专业化的内涵和特征

霍伊尔(E．Hoyel)认为，专业化“是指一种职业经过一段时间后成功地满足某一专业性职业标准的过程。它涉及两个一般是同时进行并可独立变化的过程，就是作为地位改善的专业化和作为职业发展、专业知识提高以及专业实践中技术改进的专业化”[4]。有学者认为专业化包括两种含义:一是专业技能不断提升，逐渐达到一定的要求标准、成就一定的地位，这是一个不断发展上升的过程，可以用professional ization表示；另一种是技能水平已经达到标准，并需要不断保持这种水平，这是一种状态，可以用professionalism来表示[5]。在笔者看来，专业化作为队伍管理的发展方向，更应该是指某一职业工作群体，为使自身工作水平达到一定的专业水准，不断提升自身素质能力和改变管理机制的过程。

管理学领域内的精细管理趋势表明，服务依靠专业化、信息化等手段能够实现效率提升、提升企业竞争力。现代警察管理制度的变革也需要以专业化为基础实现公安管理领域内的精细化。公安队伍的专业化，就是为将公安机关建设成为具有社会主义政治信仰和正义感的队伍，并使警察队伍形成警察职业的传统与气质，借助于一定的路径形成具有警察职业特点的专业知识体系、专业执法体系和群众工作方法，以便能够快速、高效地完成警务工作，稳定社会秩序[6]。公安队伍建设的专业化是为应对不断多样化的犯罪手段和日益严峻的治安形势提出，新时期的公安队伍建设也将一直成为公安工作的重点，实现公安队伍建设专业化也是开展重点打击与合成作战等实战策略的基础，需要说明的是当前时代背景下的公安队伍建设专业化过程以公安队伍建设的正规化为前提，二者相辅相成。结合队伍管理专业化的含义，笔者认为公安队伍建设的专业化是指为实现公安机关打击违法犯罪和提供公共服务职能、发挥打击、管理、服务作用，在公安队伍建设过程中建设专业化公安队伍和进行专业化管理，逐步实现公安队伍整体专业化水平提升，实现公安队伍建设目标的过程。

新时期的公安队伍建设专业化特征为：

1.公安队伍建设专业化要以人民警察队伍专业划分为基础。为适应社会管理专业化分工的要求，公安队伍建设也需要在已经确立的基本准入条件基础上，按照公安队伍承担的不同职能对警察进行科学分类。“专业分类是指公安机关根据工作性质，对内部职能进行合理、科学的划分，并以此来确定警察的具体专业。”[7]当前违法犯罪手段不断实现现代化与科技化，如何在这种环境下破解违法犯罪手段和开展专业化的侦查等手段成为深入打击违法犯罪分子，遏制社会危害因素的关键。公安队伍建设专业化，与公安队伍建设规范化、法治化相辅相成，是提高公安队伍工作能力、维护社会公平与正义的重要前提。依靠专业化手段实施的犯罪不断出现，这也在倒逼公安队伍建设向专业化方向不断深入，例如，加强专业培训已经成为公安教育培训中的重点内容等内容，成为队伍建设的重要内容，专业化建设开展的前提是要将队伍成员进行专业划分，也只有在专业划分后实现分类管理、专业培训，设计不同的专业标准和培训管理制度，才能有针对性的提升公安队伍的专业化水平。

专业化的公安队伍建设已经在实现打击盗窃、抢劫等严重危害社会治安事件专项打击目标上取得一定的成效。例如，上海市公安局为有效打击证券经济犯罪、维护上海证券资本市场的和谐稳定，在公安内部的侦查部门又设立专业的证券犯罪侦查队伍，对上海证券、期货领域内上市公司及管理人实施的违规披露、不披露重要信息等经济犯罪展开严厉打击，以专业队伍的专业打击方法打击经济犯罪，是上海公安队伍建设根据当前稳定社会环境需求、实现公安队伍建设专业化的重要体现。

2.公安队伍建设专业化需要以实战需要为导向。实战需要是公安机关队伍建设的出发点，特别是公安队伍专业化建设是围绕当前公安实战专业化要求展开，着力提升公安机关精准打击能力和专业服务能力。公安机关的职能包括预防、管理、打击和服务，专业化的能力建设要求不仅反映在打击和预防上，还在于能够将管理和服务实现专业化。特别是在和平年代，社会管理服务功能以及逐渐成为公安机关的重要职能。公安队伍作为具有特殊性质的政府工作部门，其存在具有唯一性，因此，公安队伍建设在保障实现公安职能、提升公安队伍专业化水准上发挥着基础性作用。

苏州市公安局为发挥队伍专业队伍维稳处突、破案打处主力军的作用，根据本市公安力量分布与实战需要，对特警特勤队伍、刑侦便衣队、治安便衣队、案审队、县(分)局技侦“驻点大队”不断开展专业化培训，将专业队伍做大做强；户籍管理和110回访等专业化的管理和服务工作中，将群众满意纳入“五度”绩效考核作为公安工作衡量标准，充分做到公安工作围绕实际需要提升精准打击能力和专业服务能力。

3.专业科学管理方法成为公安队伍建设专业化的重要工具。科学管理要求实现组织工作能力提升的前提是实现员工个人的能力提升，以高效率的生产方式代替低成本的生产方式，提升组织工作效率。政府公共管理要求现代政府组织细化组织目标，培养专业型人才以适应专业化的目标要求，将专业人才应用到专业性较强的工作岗位上，提升工作效率。因此公安队伍建设专业化适应公共管理应用的需要，就需要在建立专业划分标准基础上，科学划分出公安专业队伍，利用公安科学管理的方式方法实现专业化建设的目标。

从长远意义上来讲，为实现公安队伍建设专业化的公安科学管理过程不仅需要实现招录专业化，更需要从教育培训到警务保障等方面实现专业化科学管理，主要包括公安队伍成员招录的专业化、公安权力行使的专业化、公安队伍日常警务管理的专业化、队伍考评的专业化和监督机制的专业化等方面。从以上各方面积极开展专业化的队伍建设，将科学管理理念与方法运用到队伍管理中，是建设具有专业化工作能力的公安队伍、提升专业化队伍能力建设水平的重要保障。

三、公安队伍建设职业化的内涵和特征

所谓的“职业化，一般定义为：对从事的某种职业所要求的工作状态、工作程序、工作标准的规范化”[7]。有学者就提出，职业化就表明专门从事某项工作的人们在自身的工作过程中形成有关自身工作的知识、专业技能、工作方式、工作思维方式和生活方式[8]。根据社会学家墨尔的阐述,职业化可以看作是是一个系统的上升过程,包括渐进的几个阶段,即工作、职业、正规化的组织、要求教育的组织、倾向服务的组织以及享有独立自治权的组织。“中国管理教育第一人”余世维也曾指出,组织专业化主要是指四方面的职业化，即工作方法和技能上的职业化、外在工作形象的职业化、工作态度上的职业化和工作道德上的职业化。

依法治建立的制度化社会中，公安机关为应对社会基本需求就需要实现自身的制度化和职业化；在某种程度上，职业化程度的高低直接关系着公安机关工作能力和工作水平的高低[9]。我国公安队伍建设的职业化是在社会主义警察制度基础上形成的，社会主义警察制度的形成又以世界警察制度化为基础。世界警察组织的职业化开端于以英国伦敦大都市警察的诞生及当时出台的《伦敦大都市警察法》为标志的第一次警务革命时期，这不仅意味着现代警察制度的开端，也是警察机构开始职业化进程的开始。以美国警察专业化运动为标志的第二次警务革命是实现警察制度现代化的重要标志，是实现警察职业化的重要一步。相关学者依据警察职业化历史进程，提出公安队伍职业化需要具备以下三个条件：一是需要充足的警察科学知识储备和构建起的警察相关学科；二是要有警察院校并鼓励警察教育发展；三是已经形成的包含道德、知识、技能等方面的警察职业素养[10]。因此，公安队伍建设的制度化就要以公安专业化知识为依据、公安机关正规化规范为基础认识和定义公安队伍建设的职业化。综上所述，笔者认为公安队伍建设的职业化就是指在公安队伍建设过程中，以职业形成和完善为目标，实现公安队伍职业素养专业化的基础上的制度化、体系化。其内容主要包括公安专业技能、公安专业知识、公安职业道德与公安职业意识。

1.公安队伍建设职业化的关建在于公安职业制度的制定，实现从职业准入、职业发展和职业保障等领域的制度化。警察自产生之日起就是人民自由的相对异端，是束缚绝对自由的国家专属工具，并经常通过暴力的方式实现对公民自由的干涉，如何对这种强制性公权力进行约束也是相关公民权益保护人士研究的重点。法律与规章制度作为成文性法律范畴，具有稳定性和规范性，在实现公安队伍的职业化过程中能够发挥其强有力的规制作用。工作实践中，广大公安工作者认为的队伍建设职业化就是要实现能执法、会执法、积极开展服务、完善各项保障等各项制度化；而广大人民群众则认为公安队伍建设职业化就是要求公安队伍警察的人文素养和专业素质更高，从事警察工作的能力更强。二者在一定程度上有相同认识，但也有不同认识，因此要实现职业化，首先就要针对职业化标准以及职业化内涵进行制度性规范，统一认识、利于衡量。

“加强公安职业化建设,就是要在职业追求、职业资格、职业能力、职业纪律、职业形象等诸多方面建立健全用以约束和遵循的标准规范。”[11]“警察职业化建设的制度维度是以《公务员法》和《人民警察法》为‘纲’，以《公安机关人民警察内务条令》、《公安机关人民警察训练条令》等为‘目’的法律规章制度总和。”[12]因此，公安队伍建设的职业化需要首先从制度上保障职业化诸如职业教育培训机构、职业称谓、职业标准和职业协会等外部要素。

2.公安队伍建设职业化的核心在于公安队伍中的职业意识建设。要将公安队伍建设成为共产党领导下的有信仰、有灵魂的队伍，职业精神、职业意识的培养是先决条件；公安队伍建设除了要开展外部制度性建设外，还需要开展职业意识建设，实现内外部平衡发展。关于公安队伍职业意识的内容，有学者认为警察职业意识主要包括：政治意识、大局意识、法律意识、平等意识、效率意识、自尊意识、文明意识和廉洁意识。还有学者认为警察职业意识建设需要结合国际和国内形势，主要是法律意识、政治意识、服务大局意识和宗旨意识。关于职业化队伍建设，有学者认为需要从职业文化素养的提升着手，有学者认为应当以培养警察核心价值观为基础，实现从基本工作理念和工作价值观导向上的职业化。

在公安队伍职业化进程中，各地公安机关以职业精神和职业文化等方面为着力点，积极探索本地公安队伍职业化路径。广东华蓥双河派出所为践行本地公安队伍执法规范、严守纪律、积极工作的职业化工作理念，通过举办座谈会的形式培养职业道德意识、职业责任意识和职业亲民意识，不断探索加强公安队伍职业化建设新途径。

3.公安队伍建设职业化以公安队伍建设正规化和专业化为基础，公安队伍建设的职业化是保障公安队伍建设正规化、专业化的长远策略。公安队伍建设的职业化是一个长期的过程，是实现警察职业长远发展的保障。第一，三者具有提升工作效率这一目的上的一致性。公安队伍建设的正规化在于规范公安队伍工作程序，目的在于构建标准化和高效率的现代警务运行机制，提升工作效率；公安队伍建设的专业化在于以专业化的力量打击违法犯罪，提高攻坚破难的工作效率；公安队伍建设的职业化就在于构建和完善公安队伍职业化制度，保障警察职业长远发展，完善民警职业保障，激发与调动公安民警工作的积极性。第二，公安队伍建设的正规化和专业化为公安队伍职业化提供前提条件，公安队伍建设的职业化是公安队伍建设正规化、专业化的深入发展，公安队伍建设的职业化为其正规化和专业化提供政治意识、制度方面的保障。公安队伍建设的正规化和专业化规范、引导公安队伍实战工作向标准化、科学化和实战化方向发展，但是二者也只是在公安机关内部管理实践上展开，相关规范性文件不成体系，无法将公安管理实践上升为系统的理论体系，公安队伍建设职业化要求围绕警察职业制定从职业准入、管理培训到职业晋升和职业保障等方面制度体系，以制度的形式巩固正规化和专业化的成果；同时，职业化的队伍建设将队伍职业意识纳入建设内容，是将培养心理素质这一内在素质纳入警察职业框架要求的发展趋势，这不仅是公安队伍建设正规化、专业化潜在要求，也是实现职业化发展的必备条件。

如何正确理解公安队伍建设正规化、专业化和职业化之间的关系对当前队伍建设的发展有一定的影响。有学者提出做好公安队伍建设就是要充分发挥正规化与主动服务群众相对接、职业化与社会资源节约化相对接，要充分发挥物联网等高新技术与现代化的队伍建设相对接，要高度契合党中央提出的要求，确保公安工作水平的提高。在公安改革大背景下，公安队伍建设要围绕改革目的展开，以内部队伍建设促进公安改革进程。

公安队伍建设的正规化、专业化和职业化作为新时期公安队伍建设的要求，如何正确理解其基本理念要求是法治国家建设的要求，也是实现我国公安事业的必然要求。

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[11]王贻星.职业化建设是提升公安队伍整体素质的重要途径[EB/OL].[2008-10-29]http://news.sohu.com/20081029/n260302748.shtml.