我国城管执法中存在的问题与对策分析

摘 要 当前，我国城市化进程不断加快，但是一系列的城市问题也随之涌现：城市中外来人口增多，城市管理难度增大；交通拥堵；违法建筑增多等等，这些问题的涌现显得城管执法尤为重要。现阶段，城管执法发展较快，但是存在的问题也不断显现。执法不规范、执法程序混乱、执法依据欠缺、执法人员素质不高等问题引发了社会公众和媒体的关注。如何完善城管执法程序，建立健全城管执法监督体制，明确城管执法的法律依据，推动城管执法人员队伍建设等问题需要我们不断进行思考。

关键词 城市管理 行政执法 城管执法

基金项目：2018年安徽省教育厅人文社会科学重点项目：城市管理综合执法范围研究，项目编号：SK2018A0558，项目主持人：高丽虹。

作者简介：隋燕，安徽建筑大学公共管理学院讲师，研究方向：民商法学。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.195

一、城管执法的基本内涵

（一）城管执法的含义

城管执法是我国城市管理中非常重要的一部分，它涉及到道路交通秩序、城市环境卫生、城市绿化等多方面的综合管理，它是城市健康发展的关键。城管执法是指城市综合执法队伍依据相关法律法规，通过法定的程序，统一行使法律赋予的相对集中的行政处罚权而进行城市管理的执法行为。

（二）城管执法的特征

1.合法性。首先，城管执法必须依法进行。在我国，城管执法的依据主要有《行政处罚法》、《城市管理行政执法条例》、《关于深入开展城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》等。城管行使行政处罚权，需要法律明确的规定，行政处罚的执法程序、执法范围、执法内容等都要有法律的依据，不能随意进行。其次，城管执法必须依据法定程序进行，重视执法程序可以提高执法的效率。城管执法的程序必须规范化、制度化，行政相对人可以通过对执法程序提出异议来保障自己的基本权益。

2.整合性。《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。城管执法的本质是将权力在不同行政部门之间重新配置，将原属于其他行政机关的权力划转出部分行政处罚权之后，统一由城管执法机关行使。究其原因，主要是为了解决长久以来我国行政机关多头执法的弊病。

二、我国城管执法中存在的问题

（一）城管执法欠缺具体的法律依据

在长期的城管执法过程中，城管执法人员与社会民众之间的矛盾时有发生，“暴力执法”在社会民众心里留下了深刻的印象，其根本原因在于城管执法权责不清，依据不明。法律的作用之一就在于对权力的制约，在有法律统治的地方，权力的行使便受到规则的约束，迫使掌权者按照法律行事，所以说城管执法無法可依必然导致执法责任的缺失。虽然20多年来，我国相继出台了许多法律、法规、规章，城管执法的依据一直在逐步完善和健全，但是在实践中，一方面，城管队伍在执法过程中并未完全按照法律依据执法，经常出现选择执法、越权管理，城管执法的随意性较大，城管人员对法律依据的认识不够深入，并不能熟练掌握其所执行的法。另一方面，一些城管执法行为并不能找到相应的法律依据和支撑，出现法律空白和漏洞。

（二）城管执法程序混乱

城管执法工作具有多样性的特点，其管理职能涉及到环境卫生、交通安全、生产经营、城市规划等方方面面。另外，城管执法处罚工作还具有临时性的特点，对一些小商贩的违法行为进行处罚通常都是当场进行，很难对城管执法工作做出细致的程序性规定。许多城管执法人员是由城管执法部门基于工作的需要从社会聘请，并不是公务员。他们没有经过系统的法律知识学习，理论知识欠缺，程序规则感不强，他们无法做到按照既定的法律程序来执法。在实际操作中，程序混乱主要表现为：第一，不向执法对象出示行政执法证件，不说明城管执法身份；第二，城管执法人员并未清晰告知当事人执法的原因、执法的结果和所依据的法律法规；第三，城管执法时限有违程序，时限违法；第四，并未给城管执法当事人陈述和说明的机会；第五，在执法涉及扣押物品时，并未给当事人开具物品清单。

（三）城管执法人员部分素质不高

城管执法人员的整体素质及法律素养直接关系到执法的质量，而我国城管执法队伍中一些人员的素质不高，主要表现在：第一，我国城管执法部门的门槛较低，很多人员没有经过严格的考试和考核，执法人员来自于社会各个阶层，有的城市百分之八十以上为复员退伍军人。第二，很多城市执法部门中有一些所谓的“临时工”，他们很多都是社会上的闲散人员，并没有进行专业培训，素质不高，法律意识不强。城管执法人员的负面形象已经在民众心中留下深刻印象，很多小商小贩只要听到“城管来了”就会四处逃跑。因此，在城管执法过程中会出现很多与行政执法相对人之间的冲突事件，甚至是流血事件。城管执法冲突事件经常在网络媒体传播中出现，产生了非常恶劣的负面影响，激化了社会公众与城管执法人员之间的矛盾。

三、完善我国城管执法的对策

（一）加快立法，制定全国统一的《城市管理法》

一方面，我国现阶段并没有一部全国统一的《城市管理法》，城管执法的法律依据散见在一些法律、法规和规章之中。由于没有专门立法，城管执法的范围、内容、职责、程序等一系列制度相对欠缺，城管执法人员与相对人之间的权利义务关系并没有做出明确的规定。另一方面，我国城管机构名称也呈现出多样化的特点，有的叫“城管执法局”，有的叫“城管监察队”，还有的叫“市容管理局”。另外，城管部门执法人员编制也并不一致，有的地区是行政编制，有的地方是事业编制，这就导致权责不能和权力很好地统一。名称和编制的差异性特点成为了制定全国统一立法的一种阻碍，因此，在全国范围内统一名称和编制也势在必行。

（二）规范执法方式，文明执法

规范城管执法方式，文明执法，改变社会公众对城管的不良印象，对于完善城管执法起着很重要的作用。首先，应当在城管执法过程中确立“以人为本”的理念。在城管执法过程中应当尊重相对人的人格尊严，加强人文关怀，以民为本。在遇到违章停车、违章经营等涉及到人民财产的执法活动时，应当尽可能地保护人民的财产，不要侵犯人民的财产权。很多相对人在生活上都比较困难，是社会上的弱势群体，城管人员在执法时切忌不能凌驾于人民之上，不能暴力执法，以免引发社会恶性事件。其次，城管执法要严格依照程序进行。城管执法人员应当在执法前向相对人出示证件、表明身份；执法时应当文明用语、文明执法，告知相对人执法的原因和法律依据；执法结束后告知相对人申辩的程序，涉及扣押财产的应当向相对人出具财产清单。最后，执法人员要提高自己的综合素质。城管执法工作具有较强的专业性，需要更多的具有法律专业知识的人员来进行。由于城管执法人员普遍法律素养不高，所以必须加大对城管执法人员业务培训的力度，不断提高他们的法律理论知识，提高自身法律素养，提高执法能力。另外，完善城管执法人员的录用制度和考核标准，提高录用门槛，规范考试制度，坚持公平公正原则，扩充城管执法队伍，录用更多的高素质人员，为城管队伍输入新鲜的血液。

（三）健全城管执法的监督机制

首先，应当加强权力机关的监督，这是一种外部监督，也是最权威的一种监督。我国可以借鉴国外的经验，以试点的方式建立我国的人大监察专员制度。如在世界上影响较大的瑞典议会行政监察专员制度，行政监察专员一般从社会声望较高的人员中选任，他们必须懂得法律知识且公平正义，他们有权直接受理并處理公民对政府提出的申诉案件。其次，应当加强城管执法的内部监督。我们应当对城管执法人员设立严格的考核标准，确定奖惩办法，把执法中的表现与考核和奖惩紧密地联系起来，严格惩戒那些犯错误的执法人员。另外，建议在城管部门中设立独立管理的监察科，其主要的职责就是监督，加强执法队伍内部的自我监管，规范执法行为，对执法人员进行职业道德考核，接受社会民众的投诉。最后，应当加强司法监督，这也是非常重要的一种监督方式。当行政相对人的合法权益受到侵害时，各级人民检察院可以向法院提起公诉，保障相对人的诉讼权利，加大城管执法行为的可诉性。

参考文献：

[1]王春业.论城管行政执法队伍形象的重塑.西部法学评论.2012（2）.

[2]张庆彬、郭云忠.瑞典议会行政监察专员制度介评.河北法学.2010（9）.