体育公共服务平台协同治理下的体育行政职能转型

雷 红

信息技术支撑下的体育公共服务平台是体育社会化发展的治理工具，能有效推进政府体育行政部门的各项内部职能、功能与社会对接，引导社会多元主体参与到体育发展中来，共同解决体育公共服务供给不足问题，建立起以各级体育行政部门（以及拥有相关职能的体育组织机构）为体育功能输出联结核心，以社会多元参与者为体育服务落地实施联接节点的网络化平台服务体系，实现信息时代的体育治理方式创新。

1 体育公共服务平台治理辨析

体育公共服务平台是一种制度化的治理框架，即在信息化和市场化进程中将政府、市场和社会参与者联系凝聚在一起，为了一个公共价值目标相互协作联合行动。体育公共服务平台是信息时代实现体育公共服务，满足社会成员联系互动而结成的关系网络平台，是体育领域参与者密集交往协同而形成的联系节点平台。20世纪60年代，美国社会心理学家斯丹利·米尔格兰姆（Stanley Milgram）所提的六度分隔理论可以认为是这种关系网络的社会学理论基础，即人与人是普遍联系的，通过6个人就能认识所有的人。当然，在此我们更为关心的是体育公共服务平台治理中的下列问题。

1.1 体育关系网络形成基础

体育领域常常能看到，有相同体育兴趣，以及运动项目爱好相同的人走得更近些，联系也更多些。即便对体育运动无兴趣，但在体育领域存在利益的人与相关体育机构及人士联系也要紧密些。概而言之，对体育存在需求就会结成体育关系网络。这个需求可能是体育消费方面的，也可能是体育投资方面的，因此，体育公共服务平台是接纳供需双方参与的。在我国人均GDP超过7 000美元，以及国家体育产业规划2025年要达到5万亿元人民币产值的大背景下，需求将导致体育关系网络迅猛发展，社会对体育公共服务平台的需要会大量增加。

1.2 体育关系网络参与者的联合

体育关系网络是政府、企业、非盈利组织和个人等参与者，通过互利互惠平等协作相互依靠，在参与体育公共服务活动中实现的横向连接。在共同实现体育公共服务中，没有传统体制中的命令关系，也不是纯粹依靠市场治理方法，而是在体育公共服务活动中结成战略合作伙伴而采取协同行动。体育关系网络中的“政府主导”，是由过去主导体育资源分配转变为主导社会体育利益的协调。体育公共服务平台治理实现了公共行政部门与社会分享公共治理权力，共治过程中要求政府有更高的网络关系管理与协调能力。

1.3 体育关系网络形成的推动力

体育关系网络的形成可以是社会推动，也可以由政府自上而下推动，因为，相对于个人，社会和政府（以及履行政府职能的机构）影响力、连接力最强，也最容易在体育关系网络中成为重要节点。就中国国情而言，“政府推动，社会对接”更为有效些，因为长期以来，在传统体制下政府是体育的主要投资者，体育利益的主要调控人。例如2009年起，北京市将团市委、市妇联、市科协等30个人民团体确定为社会治理网络中的“枢纽型”节点，由这些“枢纽型”节点再分门别类地与民间社会组织连接，先后联系到24 000多个民间组织，扭转了民间组织一盘散沙局面[1]。

2 体育公共服务平台下形成的互动关系

2.1 互动关系结构问题

体育公共服务平台治理模式不是在解决体育公共服务和产品供给时，把各种社会参与者纳入封闭的金字塔式的管理体制中来，实践表明“科层制”治理模式面对开放的社会管理，社会多元主体所要求的参与、迅捷、有效是没有什么给力的解决办法的，因为纵向的体制内管理与横向的社会联合治理是互不隶属的。

信息时代，社会治理能力强弱体现在关系链接能力和社会资源的整合能力强弱上。不同的体育公共服务平台把拥有不同资源的社会参与者聚集连接在了一起，为实现一个共同的社会公共价值目标采取协同行动。虽然参与者的价值动机取向可能不同，但共同行动的目标取向是一致的。

2.2 互动关系的实践探索

当前，全社会的公共服务处于实践摸索阶段，各类型参与主体在活动中的不同角色和作用，形成了较具典型意义的案例。

案例1，“共享单车”案例。这是近两年在我国兴起的影响非常大的公共服务案例。在城市化背景下，中国进入汽车时代以及城市交通系统不断改善后，仍然存在人们出行的所谓“最后一里地”问题，需要以单车方式来解决。于是，社会投资者抓住市场契机，利用信息技术，并运用有效的商业模式向社会投放经济实用的共享单车，解决了公众出行中的公共服务需求。但是，随之而来也造成许多新的公共问题，如共享单车的随意占道停放、维修维护不足、丢弃、伤害等等，有的城市最初进行过管制，但很快又放开了。现在也看到有的城市开始进行共享单车投放总量限制了。在此公共服务案例中，形成了“强社会——弱政府”的关系。公共服务投资国家是鼓励的，社会投资人对市场需求反应敏锐，一旦有市场机会，其“机会主义”动机也表现得淋漓尽致，投资人对由此带来的问题治理远远没有投放单车积极，而总体上政府对此问题的公共治理还显得比较被动。

案例2，“全民健身路径”案例。全民健身路径工程是惠民的重大体育公共服务案例。它是由国家体育彩票公益金支持的项目，社区走组织程序向所在省、市体育主管部门申请，形成公共服务中“强政府——弱社会”的关系。遵循“谁使用，谁负责”的管理原则，但责权利并不明晰，在实践中操作性也不强。当投放到一个个小区后，小区物业缺乏资金技术支持，往往出现日常维护跟不上。

案例3，“学校体育场对社会开放”案例。从对SC省CD市WH区34所小学27所中学调查看，均未实现对社会免费开放体育运动场地，有的是基于管理能力不足，有的是基于运动安全等各种原因。此项公共服务是政府部门主导的，是公共服务中的“强政府——弱社会”的关系格局，但到落地环节却不了了之。

案例4，“广场舞”案例。广场舞扰民是公共服务领域长期困扰大家的问题，参加跳舞健身是公众的正当需求，但是，广场舞的噪音污染给周边居民带来了严重的公共问题。CD市甚至组织公安、城管、文化、体育、住建等行政管理部门来共同治理也无济于事。在此公共事件中，多个政府部门参与其中看似阵容强大，实则“九龙治水”。形成的关系格局是“强社会——弱政府”格局。

上述案例从现实层面告诉我们，当今社会中幻想以单一的行政手段或市场手段解决公共服务问题都有诸多连锁问题出现，任何参与主体都有局限性。在公共服务中，政府与社会以不同角色参与，形成不同的参与强弱关系格局，但这种关系格局却不是共治的格局关系，在其中能看到参与主体表现出的“机会主义”的价值选择，不负责任、不作为，选择作为和“搭便车”现象。显然，共治的互动关系必须要能克服上述问题，生成新的主体结构和动力驱动方式，才能促使治理主体为一个公共价值目标协同行动。从案例中得出如下集体行动共识：

2.2.1 为同一公共目标的集体协同

从“共享单车”案例中可发现，在公共服务中，虽然都指向了同一目标，但政府和社会仍然处于割裂分治状态。公共服务中的共治是政府部门与社会分享公共治理的权力，是一种分散治理集成。有分就应有合，才能达成集体协同行动。现实中封闭的体制内管理与开放的社会治理缺乏对接点，于是，双方不能形成协同关系。社会参与主体有自身价值取向。在此项公共服务中，企业投资人在行动中“经济人”的价值选择导致其追求“利益最大化”，由此带来的新问题却留给了社会。根据集体行动理论，在缺乏监管及相应激励机制下，行动者会做出更多索取和更少负担的行为选择。当前，政府部门与企业经营者在公共服务中的协同治理关系搭建无章可寻，于是，在公共服务实践中呈现出两种做法：一是政府部门回避企业经营者。要么认为公共服务不能有经营企业参与而不与其接洽；要么仅仅理解为这是企业的自主投资经营行为，最终都导致投资人单干的结果出现。另一种是严格管制进入，导致因公共服务不足形成的社会倒逼管理部门局面。

公共服务中的共治是社会多元主体，基于其对社会资源的不同占有，而进行资源互换过程中达成的集体行为。不同的公共服务项目可能进行的资源交换不同，各自承担的责任不同，参与各方的介入程度不同，但无论社会参与者是否独自投资，政府部门监督、激励和调控责任是回避不了的。因此，任何公共服务项目，政府都是当然的参与方，否则公共利益就无人代言，也不可能形成同一公共价值目标下的协同。

2.2.2 共治中参与主体的结构与功能重组

在公共服务治理中，参与主体的结构与功能应具有生命力。公共服务中参与共治的主体间会根据不同的项目需要生成不同的协作方式，项目执行完毕，此项协作关系解除，共治是社会网络治理下生成的有机体，能灵活机动地适应各项公共服务需求。政府、社会组织、企业和公民等作为主要的参与主体，根据其各自拥有的资源、职能以及协调能力，在合作中生成各种结构和功能，为同一公共价值目标进行利益博弈，最终达成妥协。在此过程中，体制内管理转移至网络，刚性的行政命令变为柔性的谈判和劝服，事务管理变为授权与附能。在各参与主体横向连接中，契约管理、集体协商，交叉巡视等方式运用，权力、交易和协商的不同使用，形成不同的资源配置方式，并产生公共服务项目的责任结构和问责的不同形式。

2.2.3 主体责、权、利协商确立

公共服务中的协同共治表明，仅仅依靠行政命令和市场的方式治理均会失灵。多元主体参与公共服务其各自拥有的资源不同，必然要求与之适应的责、权、利匹配，否则，公共服务就不能落地。在“全民健身路径”案例中，政府负责供给，社区负责管理，有的交给小区物业管理，不同主体参与其中，由于协同共治的制度缺失，缺乏监督、激励、评估、问责等机制，导致日常管理维护的人员、经费缺乏，包括使用者也持“搭便车”的态度，于是，出现损毁、场地被侵占等问题都长期无人过问，导致“全民健身路径”治理失效。在“学校体育场对社会开放”案例中，开放由学校来实施，但开放场地涉及资金、人员、风险措施等管理问题由学校来承担，显然学校是没有开放动力的，对其无利还平添无限的责任。只有在责、权、利共同协商达成一致的前提下，参与公共服务者才有驱动力。在“广场舞”案例中，多样化的体育公共服务供给不足，多部门治理也无济于事，为了避免激化矛盾，各部门在责任模糊的情况下，选择性作为成为其理性的表现。

公共服务中责、权、利是各参与主体，就一个公共价值目标实现，通过博弈后生成的。政府、社会组织、企业和公民，分别依据自身拥有的资源、能力、管理等，参与到谈判协商中来，最终达成妥协。公共服务中的责、权、利是以契约方式执行的。所以，政府要增加体育公共服务供给，就要以体育市场资源投放来吸引社会参与者对接，协同分工各司其职。

2.3 互动关系的本土特色

公共部门、私营企业和社会组织应在体育公共服务中实现信息共用、资源共享、共同决策、责任分担的关系。在共治合作过程中，主体结构边缘柔性化、模糊化以及交互渗透化，是否会出现在社会网络治理中所谓的“去中心化”问题呢？对此问题进一步探讨分析，能加深对我国体育公共服务本土化治理特色的理解，对公共服务实践及传统体育体制转型具有现实性。

首先，我国体育发展存在对“政府主导”的路径依赖。从新中国体育发展演进看，政府是领导者和投资者，也因此形成我国体育发展主要依靠政府推动的“举国体制”，在新中国体育发展初期，一穷二白的状况下获得了较高的初始发展速度，加速了现代体育在中国的生根、开花和结果，并逐渐形成了体育发展的中国特色。2008年北京奥运会以后，中国转向体育强国建设，并不是要丢掉我国体育发展特色，削弱我国体育的发展优势，而是要扩大优势，弥补不足，进行体育体制完善，引入更多的社会资源发展体育，增加体育公共服务和产品的供给。另外，近年来体育社会组织有了很大发展，但所起的作用只是增加了组织多样性，适应了分层化的各类体育群体需要，就其自身规模，组织传统、影响力等等都不具有全局性和引领性，同时，从当前几乎所有的体育问题研究文献最后的措施建议看，都是向政府要求各种体育发展的资源及条件，这从另一视角也印证了中国体育发展的“政府主导”路径依赖。

其次，我国不存在西方式的分权治理基础。为了解决人民日益增长的对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，在转向公共服务型政府构建中，改变一些不适应市场要求的传统行为方式，从而增加体育公共服务供给质量和水平。通过“管办分离”，使政府从事务性工作中脱身，进而增强政府对我国体育发展整体水平的监管和宏观调控。将事务性工作交给网络社会中的多元主体承担，充分利用政府和民间的资源和渠道，有利于与民生联系密切的体育公共服务落地，以有效方式将体育服务迅速送到公众身边。“政府主导，社会参与”是具有中国特色的体育协商共治模式。

再次，政府是网络治理的核心节点。在网络中存在基于链接能力而产生的核心节点。我国政府是体育的投资人，体育行政部门（及相关体育组织）是体育的操控者，是天然的核心节点。也就是说，涉及体育公共服务供给问题，公众会首先找政府。由于政府是政策法规的供给者、体育资源的垄断者和体育市场监控者，“政府主导，社会参与”模式在我国无可替代。我国体育网络社会共治，不存在政府失去主导问题，而是政府需要如何适应和驾驭新的管控工具，提升网络治理能力，利用网络将体育公共服务能力整合投送出去的问题。

3 体育公共服务平台治理下体育格局态势

体育公共服务平台是沟通政府和社会的桥梁，此平台能改变体育封闭发展状态，各种社会资源可以由此平台进入到体育领域，一方面有利于增加体育公共服务供给，另一方面也有利于使体育发展成为全社会的事。随着社会多元主体的参与，体育的原有格局会出现一些与之相应的调整变化。

3.1 平台与竞技体育

竞技体育是以各种级别类型比赛为目标而发展起来的体育运动及相关训练系统总和，业内所说的“以赛带训”是对其内涵的浓缩表达。竞技体育水平高低根本上讲取决于运动员能力及训练水平，因此，竞技体育可以区分为运动精英竞技体育和大众竞技体育。像全运会、世锦赛、亚运会、奥运会以及职业体育比赛等高水平赛事，主要是运动精英参加；而民间组织的各种邀请赛等重在参与的赛事，主要吸引大众参加。当然，精英竞技体育与大众竞技体育之间也并没有不可逾越的鸿沟，包括许多奥运项目开始也只是大众竞技体育项目，随着其水平不断提高，参加人口、地区不断增多，影响日益加大就被接纳为奥运项目了。各类大众竞技体育项目发展越坚实，又为精英竞技体育构筑起了强有力的“金字塔”塔基。当然，从体育的社会价值维度看，由于高端竞技体育极具观赏性和影响力，它能鼓舞大众运动热情，带动大众参与到竞技体育中来。高端的精英竞技体育在国家体育事业发展中具有引领和带动作用。

高端竞技体育具有高风险、长周期和高投入的特点。我国构建的竞技体育运动员培养“三级训练体系”，可谓世界冠军的生产线。一个世界冠军的培养，从几岁小孩进入少儿业余体校开始，层层培养打造，并层层筛选淘汰，最终佼佼者进入国家队。正是在此体制支持下，我国竞技体育在较短时间内和“一穷二白”基础上实现了突破和跨越，许多竞技体育项目位列世界先进行列，成为国际体坛的甲级劲旅。巨大的国家财政投入，获得了丰硕的政治价值和社会价值成果，打造了中国的软实力。

国家对竞技体育的垄断地位是历史形成的，国家体育总局及各省市体育局是体育公共服务主体为一种顺理成章的现实，但并不因此妨碍社会多元主体参与，核心问题是在体育公共服务中政府以什么样的方式、方法和渠道与多元参与主体协同，将竞技体育公共服务能力从体制内投送出来。

我国竞技体育发展形成了一个较完整的支撑保障体系，只不过它是体制内运行的封闭型结构，它保障服务的对象较单一，与社会是隔绝的。如果这个体系的保障能力辐射到大众竞技体育，对于我们拥有14亿人口的国家而言，整个竞技体育的投入产出比就十分经济了。我国传统的竞技体育支撑保障体系，包括了运动员的训练培养系统、场馆系统、体育科研系统、运动创伤与康复系统、竞赛保障系统以及组织保障系统等竞技体育资源。这些系统作用和功效也是竞技体育实施公共服务时社会所期待得到的支持保障。大众竞技体育之所以常常冠以“草根”体育运动之名，就是因为它难以从体制内获得竞技体育各项保障系统的功能保障和支持，大众竞技体育发展较难实现规范、严谨、科学展开。体育公共服务平台是封闭系统向外延伸出的连接通道，突破体制约束，将各项竞技体育保障功能传递出来，服务于社会。

通过对体制内出现的一些竞技体育公共服务项目跟踪调研，可以发现一些有意思的变化。SC省游泳馆是SC省属专业运动队的场馆，位于一环路南三段的老城区，近三年向社会开放的情况如表1和图1，图2所示，年均接待40多万人次，年均收益800多万元，在体育场馆公共服务中取得了比较可观的经济和社会效益，极大满足了周边民众锻炼的需要。但进一步审视数据也发现，来此锻炼的民众人数在下滑，收益在下降。

通过深入调研了解到，一是老城区改造城市扩建，人员外迁后形成分流，新建社区在规划上基本都考虑了体育场馆布局；二是老城区街道狭窄拥堵，配套落后停车难，造成来此锻炼者分流；三是场馆老化，造成部分锻炼者分流。四是SC省游泳馆仅仅是提供场馆服务，没有提供专业队教练师资参与的训练服务，丧失了高端竞技体育的专业服务优势，与别的游泳场馆没有多大区别，让民众有点失望。

表1 SC省游泳馆近3年开放的社会利用及效益情况Table 1 The Social Utilization and Benefit of the Swimming Pool in SC Province in the Past Three Years

图1 SC省游泳馆近3年开放的社会利用人次图Figure1.A Chart of the Social Utilization of the Swimming Pool in SC Province Opening for Nearly Three Years

图2 SC省游泳馆近3年开放的效益情况图Figure2.The Benefit Chart of the Nearly Three Years'Opening of the Swimming Pool in SC Province

同时，对其他运动项目如羽毛球、乒乓球、篮球等民众喜爱的运动项目的调研，问题也集中在可以安排用来公共服务的专业队教练师资缺乏。而另一个值得关注的现象是，许多专业队教练员都私下在外面开自己的训练班。当然，他们也是在另一个层面上进行高端竞技体育服务供给，可能是体制内有约束或者是分配激励机制上存在一些问题，无法调动其参与体制内组织公共服务的积极性。因此，在高端竞技体育公共服务方面给我们一个重要启示，民众已经对竞技体育的专业性服务产生了公共服务需求，并要求这些公共服务是日常化和生活化的。这种竞技体育的专业性服务不但包括场馆系统，还逐渐进一步向训练培养系统、体育科研系统、运动创伤与康复系统、竞赛保障系统以及组织保障系统等延伸。在中国经济社会迅猛发展下，体育公共服务会进一步促使传统体育体制做出相应的调整和改革。国家所构建的竞技体育综合保障体系，需要在公共服务中实现与社会对接，让一个个保障系统与社会对接起来，成为提供竞技体育公共服务产品的服务平台。

政府与社会在竞技体育公共服务中要实现协作对接，社会中投资从事大众竞技体育活动的情况也值得分析讨论。当前，社会多元主体涉足大众竞技体育尚处于初级阶段，进入者一部分是体育圈外的，一部分是体育圈内的。像X体育场馆科技公司，他们投资进入到大众竞技体育领域，首先想到的是训练比赛都离不开的场馆，由于存在信息不对称，及时的场馆利用信息对使用场馆者很重要。于是，基于消费者立场，X体育场馆科技公司开发能网上推介预定场馆的APP系统提供给场馆方，希望以此系统控制场馆经营，对经由系统推广的场馆场地实现提成。场馆方在利用其APP与其合作之初，只是想增加一个营销渠道，调控场馆利用峰值，但很快发现意义不大，于是中断合作。目前体育场馆总量不足，不同时段利用不均也加剧了场馆供给不足问题。X体育场馆科技公司作为体育外行不了解竞技体育的特点，又没有一个明晰的合作盈利模式造成不成功，跌入场馆经营陷阱。场馆是服务于训练和比赛的，解决场馆闲置时段的利用率才是问题的关键。

CD易赛士体育文化传播公司也是一家民营的从事大众竞技体育活动的公司。他们从赛事下手，组织民间的排球比赛，通过找省排球协会为主办方，公司作为承办方的模式，利用协会发通知、联系安排裁判、开组委会等，公司找赞助、联系场馆的形式来具体实施。就提供的大众排球赛事活动而言是成功的，但公司并没有产生多大经济效益，目前他们在继续总结探寻更有效的盈利模式。在此案例中最有价值的是与省排球协会的合作。从国家层面的中华全国体育总会一直到省、市、县的各级体育协会组织系统在我国是比较完善的，但此协会组织虽说是社团，但与同级体育行政部门（或相关单位机构）常常是“两个牌子，一套人马”。案例揭示出，一方面政府对接社会开展大众竞技体育有渠道，这种权威性的协会是大众竞技体育急需获得的组织保障，参与体育公共服务的多元主体有与之对接的强烈要求；另一方面必须看到“两个牌子，一套人马”在市场经济中存在角色混乱等深层次问题，社会对体育组织保障系统的需求大量增加会导致行政机构不堪重负，同时，角色混乱必将导致责、权、利混乱，进而发生不作为、乱作为、选择性作为以及权力寻租问题等。在体育公共服务协同共治背景下，体育行政与体育协会分离是“管办分离”的重要方面，分离后做大做实各级体育协会已经成为新时代竞技体育全面发展的需要。

另外，由一批退役游泳运动员组建的SC新辰体育艺术学校，他们在体育圈内有广泛的人脉和联系，对竞技体育非常熟悉。SC新辰体育艺术学校切入的是青少年游泳培训领域，一方面将竞技体育与市场需求进行了有机结合，另一方面将专业系统的游泳训练提供给社会。熟悉我国竞技体育的人都知道，在我们的三级训练体系里少儿体校是少儿体育培训的基础，但体制内的少儿体校特点是“开门迎客，严苛淘汰”，因为它培养和输送世界冠军苗子的工作目标非常明确。而现实情况是随着生活水平的提高，广大青少年基于健康成长需要竞技体育，是日常性和经常性的需要。SC新辰体育艺术学校满足了社会的需要，学校租赁承包场地，欢迎所有的孩子来参加锻炼而没有淘汰，对家长来说是为孩子花钱买技能、花钱买健康。学校根据青少年学员的不同能力及水平，设立初学班、巩固班、提高班、苗子班和达级班，另外还自己组织比赛以及带学员参加全国相关赛事，与成都的许多知名中小学联手探索“体教结合”，巩固扩大生源，利用专业优势进行选材和向专业队推优，经过20年的努力赢得了社会认可，他们的分支机构已经开始向周边二线城市扩展。在已启动的下一阶段发展目标上，学校打算通过赛事定制，为社会各类各级的足球、篮球、羽毛球、乒乓球、游泳等赛事，提供有力的专业策划及全面支持。在调研中也了解到，他们与国家竞技体育体制对接方面还是有很多协调不畅之处，如学校培养的优秀运动员注册问题以及成绩贡献认定问题等诸多方面。当然，作为民营机构从事竞技体育培训的道路方向，他们已经找到。

综上，在进行体育强国建设之际，社会已经有对偏重于精英竞技体育金牌提出质疑的声音了，因此，我国竞技体育要实现体制内、外两轮驱动，补上单一依靠国家发展竞技体育的短板，即抓精英竞技体育与抓大众竞技体育“一手硬，一手软”问题。在发展大众竞技体育方面不能沿用老思路、老办法，即采用搞“群众运动”的方式，而应该在体育公共服务中与社会协作，建立广泛的平台渠道，将竞技体育发展的各项保障能力，如训练培养系统、场馆系统、体育科研系统、运动创伤与康复系统、竞赛保障系统以及组织保障系统等方面的能力，从体制内投送、对接到社会，使体育竞训走入民众的日常生活中。通过服务平台协同共治，与参与竞技体育公共服务的多元主体分工合作，使精英竞技体育和大众竞技体育都得到全面互补、协调发展，从而整个竞技体育面临新的发展壮大机遇。

3.2 平台与全民健身

全民健身顺利运行涉及诸多因素协同。近年来，学界对全民健身服务体系结构进行了较细致的学术研究，有的学者提出广义上有5个子系统（包括宣传、服务保障、工作保证、评估反馈和社会环境影响）而狭义上有7个子系统（包括场地设施服务、组织服务、活动服务、指导服务、知识普及服务、体质监测服务和体育竞技表演服务），也有学者提出有9个子系统（包括全民健身活动、组织、场地设施、信息、科学指导、资金、政策法规、监督反馈和绩效评价），还有学者提出14个子系统说等等。

从全民健身运行实践看，其重心在基层，基层体育组织平台直接服务于社区民众的各项健身活动。由于全民健身是民众日常性的体育活动需求，因此，全民健身要处理好两个关键环节，一是全民健身落地的组织实施，二是活动落地的相关资源保障。进而在全民健身实施过程中需要处理好两个层面的互动关系，一是组织实施者与民众的互动关系，二是组织实施者与资源保障者的互动关系。基于网络协同治理的视角，对全民健身实施结构进行划分，能够发现全民健身项目在3个平台层次展开，并形成各自的服务侧重和特点。

3.2.1 政府大项目实施平台

在全民健身中，场地器材保障是其发展基础，政府投资实施的全民健身路径工程、雪炭工程等为社会提供了基础性保障，各地政府每年按计划的投入成为全民健身发展的重要保障。例如，SD省2013年政府投入2.2亿资助了300个乡镇（街道）健身工程，4 100个行政村建设工程、1 058个“千村扶贫健身工程”和20个县级健身工程、10个户外健身工程、5个大型示范工程[5]。又如拥有八千多万人口的SC省政府近年来也不断进行全民健身项目的投入，2014—2016年每年利用本省体彩公益金建成农民体育健身工程项目约1 200个，加上国家体育总局支持的项目，如全民健身路径工程、社区多功能运动场以及雪炭工程等，政府对全民健身基础投入数额巨大。

从全民健身工程项目实施中可以看出，政府主导的全民健身工程建设维护了社会公平，保障了民众的基本体育需求，但另一方面也感到面对广大的民众日益增长的健身需求，这种资助性的投入有点杯水车薪。随着经济社会发展，以及体育需求升级换代，并结合近年来特色小镇的建设，政府在全民健身大项目实施过程中应该引入社会资源共同参与开发建设。全民健身基础设施建设与社区品质、人文环境提升相辅相成，共同建设又能创造出许多新的商机。因此，通过项目平台招商，引导社会多元主体进行全民健身建设，实现全民健身建设形式创新。而就公共服务和产品提供而言，包含有免费的和低收费的内容，在西方发达国家也是如此。在共同整体开发建设中，进行服务高中低配置，收费、免费项目结合，吸引社会资本投入，改变政府在全民健身中的单一投资主体状况，改变平台封闭运行状态，实现与社会对接，进而扩大全民健身的投资建设资金规模。

此外，全民健身品牌赛事活动也是政府实施的全民健身大项目。近年来，围绕全民健身活动全国各地出现了各具特色的“体育节”，上海市从2013年开始举办的市民体育大联赛较具典型性。上海市政府以招投标的方式向社会组织购买服务，并引入第三方机构来评估，实现与社会对接，在体育公共服务中改变了单一依靠行政手段或市场手段的弊端。大联赛推出的比赛项目有篮球、羽毛球、游泳等正式项目20项左右，钓鱼、门球、棋牌等申报项目20项左右，龙狮、极限、秧歌等展示项目10项左右，项目设计丰富多样，考虑到了各类人群的健身需要。在时间安排上，所有项目安排贯穿全年，项目设置结合四季特色，总计全年各类赛事有4 000场左右，从而吸引了越来越多的市民参加，参与人次直逼20万，产生了很好的社会效应。各项比赛的主要承办者90%以上是市级各体育协会，也有个别区级体育协会和体育俱乐部参与。

从上海市民体育大联赛成功举办看，一是政府在全民健身服务供给上进行了多样性产品提供，实现了体育公共服务产品由低端到高端的供给发展，做到了“全年赛事在身边，体育活动等你来”，满足了多元化体育需求。二是政府在全民健身活动中为市民提供了交流切磋平台，增强了市民健身乐趣、兴趣和满意度。三是“政府主导+协会组织承办+市场规则”的办法，探索了“后单位制”时代民众参与大型健身活动的社会再组织方式，活动使广大民众获得了参与感和归属感。四是体育协会实体化迈出了坚实的步伐，同时政府“管办分离”也落到了实处。

从上海市民体育大联赛也能看到，作为各项赛事组织承办方的体育协会，在活动中所起的承上启下的关键作用，一方面从理论上印证了中心节点巨大的链接能力，另一方面实践中也发现基层体育协会发展比较薄弱，区级体育协会参与大联赛较少。区级体育协会乃至于社区体育协会是体育协会社会组织深深扎根于社会的重要有机组成部分。就各地反映出的情况看，在全民健身中普遍呈现出基层社会体育组织能力弱，机构、人员及职能职责缺失和不健全，影响了基层全民健身活动开展的宣传、动员和组织引导，进而丧失公信力。而全国各省（市）级的各类体育协会都脱胎于体制内，毕竟长期以来体育行政部门与体育总会是“一个班子，两块牌子”的模式，省（市）级的各类体育协会的社会公信力、号召力还是较强的。因此，全民健身未来发展中加强基层体育协会建设是亟待解决的瓶颈问题。另外，体育俱乐部参与上海市民体育大联赛也较少，显然，政府与盈利性组织在体育公共服务中目前的交集还不多，或者盈利性组织还没有找到参与其中的有效获利模式，此问题还有待进一步发展探索。

3.2.2 基层社区中小项目实施平台

基层社区可谓是所有公共服务事业的落地点，其中包括体育公共服务。但基层从办事处到社区居委会，体育公共服务都是兼职人员负责，专项事业经费处于不足状态，一年几万元活动经费，只有在节假日搞一、两次社区趣味运动会或文体表演活动，此状态在当前还十分普遍，也反映出社区体育公共服务发展受到资金、场地和人员等资源不足的困扰现象。然而，基层社区作为与民众联系最直接的日常服务工作点，其平台在公共服务落地过程中的重要价值不容忽视。

社区管理机构对属地范围内事务拥有管理职责，而社区范围内存在各种社会资源，如学校、银行、企事业等机构。社区也可以协调动员社会机构帮助本社区的体育公共服务活动开展，实现共享双赢的结果。通过对SX省TY市小店区的调研，加深了对社区平台的认识。例如，平阳路街道滨东社区（2015年3月2日）联合驻地单位的华夏银行、光大银行，举办了元宵节文体表演活动。与此同时，银行也进行了办信用卡业务到社区服务。另外，营盘街道长治路某社区（2016年7月6日），与顺太物业联合举办以“亲情一家，快乐暑假”为主题的家庭式趣味运动会，设计了跳绳、你比划我猜和踢毽子3个比赛项目，吸引了小区10多户家庭50多人报名参加，一方面物业与住户加强了互动沟通增进相互理解，另一方面成功完成一次体育公共服务活动。此外，一些随着城市化发展产生的“农转非”社区，本身就有集体经济支持，例如，2005年10月转为城市社区的亲贤社区，其集体经济实力较强，拥有“1个集团，8家公司，4个市场”组成的产业基础，因此，亲贤社区每年能得到集体经济的公共服务专项资金支持。亲贤社区还投资了300万元修建多功能服务活动中心供本社区居民使用，支撑了各项日常性社区公共服务活动进行，如内设健身室、舞蹈室、老年大学、棋牌室、青少年课外活动辅导站等。亲贤社区较为充裕的专项经费支持了社区丰富多样的服务活动开展，如聘请专业老师进行短期培训，以及各类文体活动开展等。社区还成立了由中老年人组成的秧歌队，由中青年组成的舞龙队。每逢演出社区还为每位参演者发放每天20元的补助；表演活动的交通、服装等各类费用均由社区承担。调研中还发现，基层民众在日常健身中逐渐结成了自组织团组进行活动，如坞城路西社区有军嫂组、老年健身组、社区舞蹈组等13支体育自组织团组，学府街东社区有柔力球队、秧歌队、太极拳队、木兰拳队、广场舞队等9支体育自组织团队。TY市小店区有体育自组织社团约260个，民众是通过自组织团队与基层办事处以及社区居委会等进行互动的。

社会多元主体参与社区体育公共服务也是通过与街道办事处及社区居委会来实现的。目前社区体育公共服务购买进入到实施阶段，如CD易赛事体育文化传播有限公司利用其体育专业性，主动承接了SC省CD市青羊区、金牛区和龙泉驿区9个社区的体育公共服务供给，为其有针对性的设计和组织各类趣味运动赛事，所设计的赛事在社区以民众议事会议形式进行公开评审并投票选出满意方案，社区再进行购买。既满足了本区民众体育公共服务需求，也解决了组织社区民众参与锻炼的人手短缺问题。

从实践方面这些案例说明，在体育公共服务中存在一个以基层社区为节点的实施平台，该平台能整合社区资源进行社区体育公共服务，同时还能吸引社会力量参与进来合作，而在社区内，众多自组织团队也围绕在此平台节点寻求支持并开展活动。基层社区平台节点及其运行(图3)，也再次印证了体育网络化社会治理理论。在网络社会中，基层社区平台沟通了体制内外，在体育公共服务中以节点聚集的方式，实现了各种资源要素的配置整合以及对社区民众的再组织。

3.2.3 民众日常健身项目实施平台

民众日常健身需求本身就会形成一个基于健身、养生、康复、娱乐和运动技能培训等方面的市场需求平台，在此需求中既包含有基础性的体育公共服务部分，也包含有发展提高部分。形象地说，可以为你免费测量血压，但降压药还是应自己买。在体育公共服务中可以为你提供体育指导，但相关装备还是应自己购置，因此，民众日常健身的各种项目本身就是一个潜在的巨大体育消费市场。

不同专业体育公共服务团队，带着基层民众迫切需要的健身、养生、康复、娱乐、运动技能培训和体质监测等，到基层民众身边实施各种服务，可以极大丰富体育公共服务内涵。长期以来，我国体育领域在体制内建立起了比较完整的基于健身、养生、康复、娱乐、运动技能培训和体质监测等方面的各类体育事业单位，体育公共服务为其提供了转型发展直接服务社会的机会，它们除了服务专业运动队，还可以扩大服务对象，服务于广大民众，在体育公共服务中适应社会需要并发展壮大。民众多层次的体育公共服务需要，也会引来社会多元主体参与，从而实现协同共治的局面。因此，在传统体育体制下，单一供给主体以及各种体制性约束造成的体育公共服务供给不足问题，还是要通过打通封闭体制的隔膜，建立起广泛沟通连接渠道，把各种体育资源及体育保障能力投送出来，并与社会多元主体分工协作，才能形成纵横交错的体育公共服务供给局面，满足民众日益增长的体育公共服务需求。

3.3 平台与体育产业

体育公共服务平台（中的产业子平台）以服务体育产业发展为基础，带动资本、人力资源等生产要素向包括竞技体育和全民健身在内的体育领域转移，从而增加体育公共产品和服务供给。总体而言，体育个人消费具有时空排他性，随着经济社会发展，民众对体育需求呈现出多样化发展趋势，体育公共服务的种类和总量需要都必然会不断扩大。体育公共服务平台作为体育产品与服务的供给和需求平台，聚集了众多消费者，同时也聚集了众多商家。所谓产业就是指生产同质产品互为竞争的众多厂商的集合，因此，围绕体育公共服务和产品的市场需求不断发展，体育市场商机必然会吸引更多生产者加入，体育产业发展也会带来体育消费进一步增长。

体育产业具有较强的产业融合性，体育培训、体育产品等与其他产业较易结合，形成如体育旅游、会展演艺、康体等体育产业链，因此，为体育产业链上的多元参与主体提供合作平台，沟通并延展产业链各个节点，整合社会资源，就能为民众提供更多日常化、生活化的体育产品和服务。

图3 平台化的全民健身公共服务运行机制图Figure3.Platform Mechanism Chart of National Health and Fitness

网络化的平台打破了虚拟和现实、前台和后台的隔膜，为体育产业聚集提供了一个网络空间载体，能连接体制内和体制外的资源和社会关系，吸引国有企业与民营企业参与，平衡协调城乡体育投资（如近年已出现体育特色小镇建设投资）缩小城乡差距，进而可逐渐形成范围经济（指空间区域生产要素聚集所形成的规模经济）效应，参与体育投资的众多厂商可以在此分工合作，进行各类体育赛事及体育培训活动策划，实现多样化的体育产品和服务的开发与流通，以及体育场馆、场地的深度开发利用等，开放的零进入壁垒的服务平台能够实现厂商信息收集和成果交流，有效降低生产成本，改善体育产业供给侧的供给能力和时效，以及服务基层民众的作用。体育产品和服务成本费用降低，是对民众参与体育相关活动的普惠。如佛山岭南明珠体育馆与中体产业下属公司合作，运作体育赛事和文艺演出，一年中举办体育赛事及商业演出等达约90场次，赛事观赏服务民众30多万人次，场馆服务市民日常健身达17多万人次[2]。

体育产业发展进程中，在进行资源重组和市场重组的同时，平台也为厂商提供各种服务。各类体育厂商可以围绕平台建立起产业关联关系，如竞赛与场馆、培训与赛事、康体与器械等产业关联关系，它们彼此的产品和劳务，以及生产技术和投资规模等方面存在较为紧密的依存关系，产生市场的外部经济性。体育公共服务和产品供给是政府的责任，但生产、实施可以与社会参与主体分工协作来完成。我国政府长期以来作为体育的投资者和经营者，拥有丰富的体育资源，只有通过信息化的共享共用平台，才能够将体育资源推向市场，并通过与厂商合作将资源转化为各类体育公共服务产品和服务。体育产业与体育公共服务之间具有较高关联性，在其发展中政府进行分类指导和产业政策服务是不可缺少的。就目前情况看，市场多元主体参与体育公共服务存在一定程度的困难，由于缺乏合作沟通平台，厂商进入渠道少，并且也得不到有针对性的产业政策服务，如税收方面的产业扶持政策缺乏，体育健身娱乐经营单位每年上缴的各种税收占到营业收入的20%，而体育赞助、体育广告等创收收入均征收33%的所得税[3]。如果厂商参与体育公共服务供给能有针对性的得到税收优惠、补贴或抵扣，一定会激励厂商投资体育产业并增加体育公共服务和产品的供给，改变目前体育企业规模小，竞争力弱的现状。另外，体育具有的专业性、专用性、时空性等非常突出的特征，平台还可以实现在大数据下的市场指导，引导体育企业合理投资布局，避免如台球投资热、保龄球投资热、健身房投资热等盲目体育投资造成的产业结构不合理，及其引起的体育市场大起大落波动。

因此，体育公共服务平台在体育产业发展中发挥着重要作用，它能整合政府和社会资源，完善体育公共服务体系，实现对体育产业发展的主动服务、系统化服务，以及在市场预期下指导服务进程等，为体育产业发展壮大、实现规模经济效应提供平台支撑。

4 结语

在传统体育行政管理模式下，在体制内外之间缺少一种沟通机制，来实现有效的“管办分离、社会参与”。体育行政职能更多的是在体制内调整，产生“时增时减”或“时而上收、时而下放”的现象，行政管理中因此而常常出现“越位、缺位和不到位”问题，体育行政职能转型以及体育社会化发展没有突破性制度安排。随着信息技术进步，网络化的体育公共服务平台治理制度，利用虚拟开放的网络空间，把政府和社会联系在了一起。政府与社会参与主体通过平台机制，围绕共同的体育社会治理目标，进行市场化地协同共治。政府体育行政部门分派各项体育公共服务的生产供给任务，社会主体进行承接实施，既改变了体育公共服务供给者单一局面，又实现“管办分离”的行政管理体制改革目标，于是，政府体育行政管理就回归到了宏观管理和市场监管的本位。体育公共服务平台为政府和社会在体育治理中提供了一个新的互动组织模式，并且平台也成为体制内的体育功能和保障能力向社会持续投送的渠道。

[1] 范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J]中国社会科学,2014,(4):115.

[2] 季华,陈爱霞,方新普.体育产业与体育公共服务的协同发展[J].河北体育学院学报,2014,(4):22.

[3] 刘存生,高冰.河北省体育产业发展现状与调整对策[J].衡水学院学报,2014,(3):27-30.

[4] 卢文云,陈娟,戴健.我国竞技体育公共服务体系构建研究[J].北京体育大学学报,2015,(7):13.

[5] 邱建国,任保国,杜春龙,等.山东省全民健身公共服务体系构建现状与发展策略研究[J].中国体育科技,2014,(4):138.