论北京市社区养老机构监管立法

袁春莲

[摘 要]文章对北京的社区养老机构监管立法进行研究。研究总共分为三部分：首先，阐述养老机构监管立法的主要内容及对老年人合法权益保护的重要性；其次，分析了北京市养老机构监管立法的现状；最后，针对养老机构现存的问题在养老机构的监管立法方面提出立法性建议。

[关键词]养老机构；监管立法；老龄化；法制化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.28.035

1 养老机构的总体情况

养老机构是社会养老的物质载体，是指为老年人提供饮食起居、检查身体健康状况和安排各种娱乐活动的综合性服务的专门机构。它可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。养老机构的种类众多，主要有七大分类：敬老院、福利院、養老院、老年公寓、护老院、护养院以及护理院。现在年轻人工作业务繁多，很少有时间陪在老人的身边，而养老机构恰好为老年人提供一个舒适安逸的养老环境，可以减轻年轻人的负担，让他们能够安心工作，为社会和国家分忧。

2 养老机构的监管立法

（1）主要内容。养老机构在当今社会发挥着不可替代的作用，其行政监管显得尤为重要。养老机构监管政策的基本趋势是从管控到规制，具体表现在政策定位的去行政化、政策支持功能的强化、政策内容的具体化、政策目标的技术理性化四个方面。我国在养老机构监管方面也制定了很多制度，主要体现在以下四部法律法规之中：《老年人权益保障法》《社会福利机构管理暂行办法》《养老机构管理办法》和《养老机构设立许可办法》。一方面，《养老机构设立许可办法》对登记的程序内容和人员管理、设备采购、安全保障等实体内容做了具体的规定；另一方面，《养老机构管理办法》做出了规定，县级以上地方政府民政部门对依法设立的养老机构的日常运行活动进行监管，包括对服务质量、价格、安全的监管以及对内部管理工作的监管。2013年，民政部制定的这两部部门规章标志着我国养老机构监管政策开始走向成熟。2017年3月，国务院在“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划上提出“到2020年，多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加完善”的发展目标。总体上，我国在养老机构行政监管的立法方面既有运营、准入的规定，也有退出的规定。现阶段，我国已经初步形成了关于养老机构的监管立法制度，但在具体的行政监管内容上还不够完善，存在许多不足之处，仍需继续修改补充。

（2）重大意义。完善养老机构行政监管立法制度至关重要。第一，当前我国养老机构行政监管还存在着许多无法可依的情况。加强对养老机构的监管立法，会给行政机关的监管行为提供更多的法律依据，让行政工作人员能够依法行政，规范行政工作人员的行政行为，进而提高其监管立法的工作效率。第二，加强对养老机构的监管立法，有利于增强养老机构运作的规范化，使越来越多的老年人受益，有一个舒适的养老环境。第三，加强对养老机构的监管立法，有利于更好地保障老年人的合法权益。老年人由于能力上的缺陷，对其自身的合法权益的维护是有一定难度的。加强监管立法使得老年人能够有法可依，维护自己的合法权益。

加强养老机构行政监管立法十分必要，我国近年来在这方面不断加强。2018年2月26日起北京市养老机构内设医疗机构，取消审批，在线办理十日拿证，给人们提供极大的便利。为加快推进医疗领域“放管服”改革，进一步促进医养结合发展，国家卫生计生委印发《国家卫生计生委办公厅关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》，要求养老机构内部设置诊所、卫生所、医务室、护理站取消行政审批，实行备案管理。这一规定使得养老机构行政监管更加具体化。

3 北京市社区养老机构监管立法的不足

（1）养老服务机构供需矛盾突出。中国的老龄化现象不容乐观，养老机构力量十分薄弱，不但与发达国家相比差距甚远，与发展中国家相比也有很大的差距，供需矛盾十分突出。作为中国首都的北京，老龄化问题也刻不容缓。北京市虽然在养老事业上做了很大的努力，建立了数个养老机构，但仍存在供不应求的问题。显然，现阶段北京市养老机构接待老人的能力不足。

（2）养老机构经营管理存在困难。养老机构是偏公益性的机构，其收益微薄，因而少有人愿意主动投资养老机构项目。再加之养老机构的资金缺乏，故而里面的娱乐、医疗设施不完善，不能满足老年人的娱乐、健康需求。老龄化是近几年发展起来的一个趋势，且愈演愈烈，在养老机构的人员管理方面还没有确切的立法制度，工作人员的能力和素质仍然有待提高。

（3）养老机构整体布局不合理。就北京的情况而言，养老院的布局不甚合理。如最火的公办养老院“一床难求，要排队100年”，而有的养老院“床位大量空置”等。位于西城区、东城区等核心区域的养老院，养老床位使用率接近七成，有很多养老院基本上都需要排队等候入住，以户籍老年人口与现有养老机构床位的数量进行对比，核心区域确实存在一定的床位缺口。而郊区养老机构普遍数量较多，但由于医疗、人才、交通等诸多原因，多数郊区养老机构入住率不高，有的仅一两成，其中公办的乡镇敬老院空置情况尤为突出，极个别的拥有几百张床位，收住的老年人却常年保持在个位数，床位使用率远低于同区位的社会办养老机构。

（4）政策措施落实不到位。促进养老业发展的法律法规不健全，扶持养老机构发展的优惠措施落实不到位。民办的养老机构在获取土地划拨、资金划拨等方面还存在许多困难。这在很大程度上影响了社会资本投入兴办养老服务机构的积极性。

4 关于社区养老监管立法的建议

（1）制定和落实相关法规和政策。加快推进社会福利化进程，我国应该尽快出台关于一些促进养老机构健康发展的法律法规，政府积极鼓励社会各方面力量积极投入到养老事业中来，兴办多种形式的社会养老服务机构，这样就可以减缓当下现存的养老机构床位供需矛盾的状况，促进养老服务机构的发展。

（2）确立规范的准入行政监管制度。第一，要审查申请入住养老机构的老年人的资质条件。第二，要严格规定养老机构护理员的资质条件及配置比例，选择掌握知识技能多、服务态度好的人，将其均匀分布在各个地区。第三，可以对养老服务机构按设施、服务、收费等项目进行评比，以提高各类养老机构的积极性，加强自身建设。第四，建立健全各项规章制度和服务标准，制定的各项规章制度和服务标准应当公示，并报民政部门备案，增加制度的透明度，让行政行为在阳光下运行。

（3）规范养老机构管理。第一，规范各类养老机构名称。按照《老年人社会福利机构基本规范》的规定，养老机构以其自身的设立条件、规模大小、服务能力来命名，若有不符合规范的，要重新命名。第二，分类登记、管理养老机构，养老机构分类登记，但每种类型的养老机构都由养老机构所在地民政部门统一监管，这样有利于使养老机构的管理更加系统化、统一化。基于我国养老机构现状，可看出完善养老机构行政监管立法尤为重要。

参考文献：

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[2]冯阳阳.论我国养老机构监管机制的法律完善[D].济宁：曲阜师范大学 ，2014.

[3]强克迪.我国民办养老机构的行政监管[D].长春：吉林大学，2014.