公共管理视角下对我国文物保护工程的管理与研究

2018-10-13王蕊

青年时代 2018年23期

王蕊

摘要：本文从研究我国文物保护工程的角度出发，首先引用经典案例进行比对，提出保护工程中普遍存在的以下问题：一是法制化建设不健全，文物执法遭遇困境；二是管理体制秩序混乱，缺乏有力监管机制；三是文物保护主体责权不符，分级管理不明确；四是城镇发展建设与文物保护工程相悖，缺乏保护意识；五是人才队伍严重紧缺，施工人员素质参差不齐。通过分析综上问题，加强我国文物保护工程管理，要进一步做好法律法规的完善，强调责权统一的分级管理，在加强政府作用发挥的同时做好宏观规划，加强保护工程专业人才队伍的建设，把好质量关等策略，探索出一条符合我国文物保护工程实际

关键词：文物保护工程；公共管理；政策

一、引言

我国的文物保护工程始终贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作总方针，涉及到文物主体时要贯彻“不改变文物原状”的总原则，因此在工程的勘察、施工过程中就要求不能对文物主体造成破坏。但是由于目前我国文物保护在政策管理和法律制度上还存在许多的问题，导致许多文物工程留下遗憾，文物主体遭到破坏，一些文物古迹和周边环境遭到不挽回的损坏，这实在让人痛心疾首，同时也是全人类的损失。现阶段有许多文物保护工程的文献研究，其研究范围也比较广泛，重要集中在保护技术方法以及法律制度的建设，本文从政策执行及公共管理的角度出发，具有一定的研究意义和实践基础。

本文通过对公共管理、公共关系的理论进行梳理，利用文献研究法、实地调查法、案例分析法等研究方法对文物保护工程的发展历程及现状进行认识、通过案例比对总结经验教训，最后结合理论依据对文物保护工程提出对策建议。

二、我国文物保护工程现状及政策规划情况

（一）回顾我国文物保护工程中的一些遗憾之处

1.三峡文物保护工程回望

三峡文物保护工程是我国建国以来文物事业发展史上最大规模的文物保护工程，三峡共有考古项目723项，这些文物点中有3处国家重点文物保护单位。国务院成立了三峡建委办公室，同时联合国家文物局及湖北省、重庆市文物部门、联合组织实施三峡工程库区文物古迹保护工作。三峡水库蓄水后，许多文物都会淹没到水下，所以针对不同性质以及所处不同地貌，相关保护专家对此进行了有针对性的保护措施。保护办法主要分为三类：就地保护、搬迁保护、取齐材料。

其中典型保护工程案例有白鹤梁水下博物馆建设、张飞庙整体搬迁。

白鹤梁石刻是现存世界上最早、延续时间最长、记录数据最多的枯水水文题刻。为了将石刻保留下来，专家进行了多次保护方案的筛选，排除了石刻切割等破坏文物等方法，最终选择了以“无压容器”的方案修建一座水下博物馆。在水下博物馆竣工后，参观效果却不如人意，双层玻璃使覆室内的题刻的清晰度达不到预期效果。从工程问题中分析，一是设计环节，没有成分考虑到覆室内清水的更换问题；二是没有做好材料筛选，导致后期形成水锈污染玻璃；三是安装不规范，施工人员没有将玻璃擦拭干净。为了形成旅游景区群，当地政府在白鹤梁对岸修建了另外一处对景——北岩。新开发的北岩“点易园”的旅游景点，规划俗气，建设粗糙，破坏了白鹤梁整体的文化环境。

通过这个典型案例，可以看出我国大部分水下保护工程在设计、施工管理环节中暴露出的问题，同时对于景区开发和文物保护规划的平衡，也应该在行政主管部门管理中建立良好的標准规范和操作基础。

另外一起案例是三峡文物保护工程中格外受到大众关注的张飞庙搬迁工程，张飞庙地势较低，当大坝完成蓄水后，会将张飞庙淹没，为了保留这座古迹，需要通过整体搬迁的方式将张飞庙移到地势较高的地方，通过几个方案的利弊的对比分析，最终决定将张飞庙整体搬迁到江对岸的凤凰山麗。没想到这个方案恰恰成为整个工程问题的所在，张飞庙原址所依托的山坡山势陡峭，庙宇建筑自下而上依山而建，给人一种魏巍在上的视觉感官。而搬迁后的张飞庙所处山势十分平缓，庙宇建筑虽然没有改变，但是失去了山势的衬托，让新搬迁的张飞庙失去了原有的气势，同时新址周边又缺少苍松古树的衬托，失去了不少历史感。

在文物搬迁的规划过程中，首先应当遵循注重与搬迁环境协调的原则。张飞庙这样的选址显然违背了文物搬迁选址的原则，破坏了文物整体保护的效果。同时也可以看出我国目前大型古建筑整体搬迁所面临的如何选择环境和景观问题，整体搬迁迫使古建筑离开原有的气候、地理、人文环境，单纯地进行异地重建，文物古建原有的文物价值和承载的历史文化就会在迁移过程中多少打些折扣。

2.我国石窟保护工程的现状

我国的石窟文物分布较为广泛，数量众多，主要分布在露天环境中，对石窟保护的要求较高。在保护工程过程中，基本原则是在整体勘探、方案选择和施工时不能对文物主体造成损害，但是从以往石窟保护工程来看，有许多工程对文物主体和周边生态环境都造成了破坏。

工程管理水平不到位。以新疆克孜尔石窟第一期保护工程为例，工程结束后陆续发现了许多的问题，例如由于没有考虑到地势变动，搭建的栈桥后期存在安全隐患漏洞；为防止风化而设计的窟檐是用钢筋水泥板搭建的，与石窟整体历史环境不协调。

地方开发和文物保护相冲突。新疆克孜尔当地政府为开发经济，在石窟附近修建了水电站、铁合金厂，工厂排放出大量的污染气体对石窟壁画造成了巨大破坏，壁画画褪色的情况日益严重。

施工水平有限和工程质量监督不过关。以河南省洛阳市龙门石窟潜溪寺治水、防渗加固方案为例，首先受到当时科学技术的限制，例如石窟的灌浆的效果不理想；其次施工质量不过关，工程验收环节把关不紧，工程结束后发现许多具体施工方法和前期设计有出入，但是没有相应的管理办法进行约束，导致石窟渗漏的不堪后果。

从石窟保护工程的现状可以看出，我国文物保护工程普遍存在的问题都是急需加强整体的管理水平和监管水准，相应政府和部门加强保护意识和保护措施，进一步进行规范管理，保证文物保护工程的全面发展。

（二）国家中长期规划以及政府政策导向

文物是中华文明在历史长河中最好的见证，文物对于承载中华民族灿烂文明，弘扬中华优秀传统文化起到了至关重要的作用，文物对于增强中华民族凝聚力、坚定中华民族文化自信，实现习近平总书记提出的中华民族伟大复兴的中国梦意义深远。在此基础上，文物保护工作功在当代、利在千秋，应当成为了每一个以及每一代中国人的肩负的责任。

2011年至2015年，自文物事业"十二五"规划以来，我国文物事业取得显著成就。“十二五”期间对我国的文物资源的丰厚家底进行了摸清：第三次全国文物普查圆满完成；文物保存状况有效改善，承德避暑山庄及周围寺庙、大足石刻千手观音造像、延安革命旧址群等文物保护修缮重点工程顺利完成，抗战文物和传统村落保护展示全面提速，水下文化遗产、大遗址保护及国家考古遗址公园建设取得突破，城乡建设中文物考古和抢救保护协同推进，可移动文物保护修复有序开展。在完善法制方面，《文物保护法》启动修订，文物执法督察体系基本建立，文物行政执法力量得到加强，依法行政能力和宏观管理水平有效提升。我国文物事业积极蓬勃发展的态势，也使我国的文物保护工作面临着新的挑战。

《国家文物事业发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），标志着我国的文物事业进入了改革发展的关键时期。其中对我国的文物保护工作提出了更加艰巨的任务，让文物保护工作的责任也变得更加重大。

重大项目、重点工程是推进文物工作的有力抓手，是确保规划目标任务顺利完成的重要支撑。《规划》发布实施，是我国文物保护工程全面推进的指路标。

随着《规划》中12个文物保护工程的提出，全国各地的工程工程规模逐步扩大，不论在从数量还是经费的投入上都在不断增加，媒体形式多样化的今天，文物保护过程也日益成为社会关注的热点问题，行业内外环境发生了较大变化是文物保护工程面临的头等问题。与此同时，国家文物局贯彻落实中央要求，不断深化文物保护工程项目审批改革，逐步将具体方案审批权限下放至省级文物行政部门。如何及时因应形势发展和行业发展需要，切实履行好事中事后监管职责，做到“管放结合、放而不乱”，确保文物保护工程质量和文物安全，亟需加强顶层设计，以制度建设抓手，尽快建立责任明确、程序清晰、可操作性强的文物保护工程检查制度。有鉴于此，2014年底，国家文物局正式委托山西省文物局承担《全国重点文物保护单位文物保护工程检查管理办法》（以下简称《检查管理办法》）编制工作。《检查管理办法》是我国文物保护工程管理体系建设中迈出的重要一步，至此，全国重点文物保护单位文物保护工程项目管理形成了从立项方案审批、工程检查、竣工验收的完整闭环，文物保护工程管理的关键节点更加清晰，管理措施更加完备，是国家文物局贯彻中央关于转变职能、简政放权、加强事中事后监管要求的重要体现，是落实国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》精神的重要举措，具有非常特殊的意义①。

三、文物保护工程管理中出现的问题及其原因分析

（一）法制化建设不健全，文物执法遭遇困境

我国文物保护法律、法规体系处于基本建立阶段，总体不够完善。自20世纪80年代来，我国政府管理文物保护单位的法律法规主要是依据文物保护法、文物古迹保护准则以及文物保护工程管理办法，上述有关法律法规涉及保护、处罚、保护资金来源等相关法律条文都缺乏实际操作意义，大部分法律法规仍然停滞在原则性层面。例如《文物保护法》在许多规定的处罚幅度上过轻，违法者在对文物造成极大伤害的行为后可以取得较大利益，与之相比的处罚则没有力度。在2014年的一起案例中，山西某房地产公司在文物保护区域内进行地基开工，擅自施工破坏古墓葬，此举未经文物保护部门的审批，该公司违法事实严重连反了我国文物保护法的相关规定，但对于这种恶略的违法行为依照发条中的处罚规定，僅对该公司进行了五万元的罚款。该公司接受了处罚，但已对古墓带来的损毁是不可逆的，区区五万元的罚款对于房地产开发商违法所带来的利益也可谓是九牛一毛。

在现行法律法规中泛泛的对文物保护资金的来源提出来规范，对于该资金的来源方式、以及如何支出、具体名目没有做相关细则规定，该资金通过何种管理机构进行管理也不得而知，这实际上却让不法分子找到了可乘之机。

文物保护工程执法在许多基层单位都遭遇到了困难。一是文物保护执法人员数量不足，执法人员缺乏专业性知识，存在文物保护工程数量多，执法人员少，面对紧迫文物违法时抽调不出人手的现象。二是文物行政执法单位的社会地位较低，执法人员在缺乏行政强制权力的情况下，对于突发性的文物损毁事件，只能等待国家暴力机关进行解决，在处理城镇化建设与文物保护工程冲突的中也处于劣势，无法对工程实施有效的保护，使文物受到不可恢复的破坏。

（二）管理体制秩序混乱，缺乏有力监管机制

文物保护工程是一项综合性很多强的工程，现阶段我国文物保护工程管理体制存在诸多混乱现象，通常会存在两条“管理线”，业务方面是接受各级文化部门垂直管理，不同层级的文化部门自上而下进行审批验收，行政方面是多头管理，其中包括从国家到乡镇每一级政府的职责划分，涉及横向间管理不同事务的行政部门。每个部门都有自身的管理尺度和标准，缺乏统筹协调，想要做好工程合理有效的开展施工，需要通过层层审批，所涉及的部门越多越存在表面看似职责明确，实际却各自为政、推诿扯皮、效率不高等诸多问题。而且不同部门的领导对于文物保护的专业知识以及认识都是不同的，多头指挥的后果只可能是其中环节有脱节现象，或者工程开展推进困难，所以做好各个部门的上下关系协调，让每个环节都能顺畅就变得至关重要了。

监管应分为内部监督和外部监督两部分。文物保护工程的监管工作一是由施工方自行监管，另外是在工程项目结束后由文物保护部门组织相关专家进行验收。首先，施工阶段，现场施工方就存在监管不力的问题，主要表现为缺乏制度约束，没有明确规定施工方内部不作为等行为的的明确处罚。另外文物保护工程需要施工方委派一名负责人到场监督，但目前存在的问题是负责人很少到场，通常是施工方为了使自己的方案能够中标，将专业技术人员或者专家委派成该方负责人，但在中标后，这些技术专家却从未亲自到过施工现场，能够到场的“负责人”多为临时请来，他们有些专业知识不足，保护意识也较差，无法解决工程中出现的诸多问题，使“负责人”这个职位变成了虚设，施工现场质量无法保证。验收阶段，应由文物保护单位方进行监督验收，其结果需要根据施工方的自我评估、监理方出具的报告以及专家的认可三方面的综合评定，而缺乏标准化的监督管理。现在大多验收结果中，人为因素影响巨大，例如监理方和专家为谋求个人私利，在工程承包商间周旋，相互掩饰工程问题；专家标榜自身权威，缺乏客观评价意识，对所发现的问题夸大或者忽视。

（三）文物保护主体责权不符，分级管理不明确

文物保护工程通常是由两部分组成：古建筑主体和周边历史环境，两者都是历史的产物。在许多古镇或者古村落，古建筑房屋及土地所有权在长期的历史变革中也多次易主，既有个人所有、集体所有、国家所有产权，还有房屋的使用权和所有权分离的，产权不清晰的，这就对文物保护的主体划分造成了困难。另外我国对自有财产的保护还缺乏意识，很多地方存在未谋求经济利益强拆的现象。谁负责保护，谁负责管理、责任划分给谁，其中就产生了许多矛盾。以至于谁也不愿意保护，谁也没责任管理。

在文物保护过程中，政府应该起到关键作用，我国所保留下的文物种类较大，保护级别不同、其价值也有很大区别，所以中央政府不可能做到全部都划分到直接管理中，那就应该按照文物保护单位的产权所有地或者是所属地的地方政府进行保护，地方政府应当对所管辖范围的文物负有保护职责。如果地方政府没有起到积极作用，肯定会使个人财产受到损失，文物保护受到威胁。地方政府如何积极行使行政职权，提供保护经费，采用正确行政手段，将个人利益与国家利益相统筹相协调是急需解决的问题。不能依靠行政部门和个人力量作为支撑，否则文物保护工程无法真正保护好。

（四）城鎮发展建设与文物保护工程相悖，缺乏保护意识

我国改革开放的发展初期阶段，在经济高速发展的背景下，我国的城镇化建设步伐不断加快，特别是在近十年城市化速度明显加快，截止2016年中国城市化率已达到57.35%，对照各国城市化发展历史，未来五到十年中国城市化进程依然处于高速发展阶段。在这种时代大背景下，各城市发展需求产生新的需求以及新的矛盾：城市发展与环境保护的矛盾，产业升级与资源利用的矛盾，城市扩大与人口增长的矛盾，用地加大与历史保护的矛盾。

一是整体经济规模逐年递增，对城市建设用地需求的也不断扩大，我国一、二线城市用地寸土寸金，也就意味着给文物保护工程的造成了更大的压力。例如北京动物园的搬迁风波事件：北京动物园的历史可追溯到清朝光绪三十二年，它是在原乐善园、三贝勒花园等旧址上所建。早在2004年，在距北京动物园百年历史纪念日两年的时候，北京市有关单位就因交通拥堵问题、城市规划等相关问题对北京动物园提出整体搬迁建议，碍于舆论影响当时的搬迁建议没有通过。时隔12年后的2016年，北京市规划委主任在两会仍提出同样的搬迁提议。从文物保护角度上，动物园的整体搬迁以及后续利用上，势必会对文物保护造成很大影响，不利用整体历史环境的保存。

二是产业结构转变对使我国的文物保护工程面临着新的困难。许多文物古迹都在距离城市较远的郊区，村镇中多保留原有的农业生产，但随着城镇化的脚步加快，加快了村镇的产业变革，低端工业、旅游业在村镇兴起，但由于村镇干部及居民的文物保护的意识单薄，对于许多高危文物保护单位的修复工程，得不到地方政府和人民的支持，造成工程推进艰难。更有甚者，当地村镇为了发展经济，迅速摆脱落后状态，将这些保护工程进行破坏，追求看似更高的经济利益。以西安市周边的郊区农村为例，著名的阿房宫遗址、长安城遗址、大明宫遗址就处于辐射区，这些遗址都是重点的文物保护单位，应该较好的对原址进行保护，当地为发展经济，在遗址保护区域滥采滥伐，建设高楼开发商业，违背了文物保护法中“应当保持古遗址的历史风貌和原始地形；禁止挖沙取土，挖建池塘，不得进行与遗址保护无关的工程建设或者从事其他有损遗址的活动"的规定。

三是一些地方官员只着眼任期内的政绩，在文物保护上的过于功力。文物保护时间较长，需要做到循序渐进，它不光体现出文物效益，在长期的发展中也能将社会效益与经济效益相融合。初期需要大量的投入，收益则在中后期持续的投入中缓慢显现。由于我国现阶段处于改革开放初期阶段，各地方政府的GDP指标在政绩中的比例较高，一些地方政府会更加着重发展城市建设用地，一些保护工程被迫停工，一些文物遗址遭到遗弃，甚至一些文物遭到破坏和走私贩卖。还有很多地方政府面对的巨大经济利益诱惑，对于地方旅游开发与文物保护工程相互矛盾时，对于文物保护单位进行拆除，兴建度假区、开发商业，对文物保护单位造成极大损坏。

（五）人才队伍严重紧缺，施工人员素质参差不齐

根据2015年统计数据，全国31个省区市设有文物局，独立编制的文物局18个，人员编制数621人。其余均为内设机构，人员数仅67人，平均每个省级文物行政机构仅5人。多数地方由文物管理所或博物馆等事业单位代行行政职能，有的地方甚至没有专人管理，难以保证文物行政管理工作正常开展。

在文物保护工程实际操作过程中，上岗人员的素质良莠不齐。在文物保护工程中壁画彩绘和残缺遗址修复是关键技能，但是目前施工人员对很多细节操作上都不明确，例如有些工程中“彩绘修复”仅对有彩绘的线条部分进行修复，但对没有施彩的部分如何操作知之甚少。还有很多施工人员对于当前国内外最新的标准和理念不了解，修复技术不过关，导致文物修复效果与设计方案不一致。

四、公共管理视角下解决文物保护工程问题的政策建议

在公共管理理论视角下的文物保护对策，其核心是以重视规范法律保护制度；其次以政府为主导，引入市场机制共同推动文物古迹的保护开发，把保护开发文物工程作为政府履行提供公共文化物品和服务的一项职能；并强调人力资源管理的重要性，将人才的作用提到一个高度，并带动全社会关注文物保护工程，最终达到使文物保护工程更好地德保护。

（一）进一步做好法律法规完善工作，加强文物保护执法能力

健全的法律法规体系是任何公共事业得以发展的重要保障，是在文物保护工作大力发展背景下的必然需要，逐步建立既符合我国改革开放下市场经济需要，又能够符合国际成熟文物保护机制的文物法律体系，也是作为文物大国的中国在文物法制建设上的必然需要。因此，不断充实、完善文物法规，对文物法规进行细化，根据现行问题出台具体管理办法是有利于推进文物保护工作的发展。

建议完善现行《文物保护法》。现行文物法自1982年实施起，已有35年，期间已经历几次修改。但仍然存在几点待完善的地方：一是增加具体条文的可操作性。我国大部分文物保护建筑主体均为土木结构，风化作用和水流侵蚀对于建筑损害程度颇高，由于建筑长时间暴露在风吹雨淋中，木质表面极易受损，需要定期开展维护工作，在《文物保护法》中多次出现的“不改变文物原状”词条，即没有操作标准也没有判定标准，修护成哪种程度是没有改变原状？就这一点来说，可以将“文物原状”进行标准化定义，减少对于法律条文的操作难度。二是法律条文的修改应遵循非模糊原则。在《文物保护法》第二十九条中只对"大型基本建设工程"中对发掘到文物进行了规定，但往往一些小型的工程建设也发掘出极其重要的地下文物，对于此种情况条文中就没有严谨的规范。法条中也提到"可能埋藏文物的地方"，在这里使用“可能”一次明显不够精确，给法律裁决时造成了困难，建议在条文修改时，一是在保证法律规范用语的同时，降低模糊性语言的使用，降低模糊性语言的误导作用；二是按照保护单位级别的提高保护区域的精确度，可以学习英国文物保护法中“阶梯式”保护标准，降低法律条文中的空白区域；三是需要行政机关通过发布行政性文件的方式做好相关配合。

建议加强文物保护执法队伍建设，加大文物保护执法权力。立法与执法是文物保护工程的根本工作保障，執法工作应当成为文物保护工程的重中之重。首先，现行法律对文物保护罚款的基础上，加大处罚力度，现行的《文物保护法》对于施工单位拒不履行文物保护职责或者破坏文物的处罚上限只有五十万元不足以形成威慑，应该根据我国市场经济的发展重新修改处罚上限；其次增加处罚方式，从重处罚一批典型的文物违法犯罪案例，引起全社会对于不可移动文物保护的重视；最后增加地方文物执法队伍的强制性权力，开展联合执法，真正提高地方执法队伍的执法能力。

（二）强调审批责权统一，实行分级管理

行政审批是国家机关一项重要的事前管理手段，随着市场经济逐渐完善，文物保护工程管理模式中存在的审批程序繁琐、效率不高、管理缺位等问题日益凸显。在文物保护工程行使行政审批权中最关键的一点就是坚持文保工程的行政审批“责权统一”的原则。

第五次全国文物保护工程会议上，国家文物局就启动了文物保护工程方案审批方式改革工作。探索将文物保护工程方案审批分为行政审批与技术审批两个层次，引进第三方独立审核机制，进一步明确中央与地方各自的事权关系，行政审批与技术审批的权责关系。目前，文物保护工程方案网报网审和第三方咨询评估工作平稳完成。

实行分级管理是我国文物保护工程的重要原则。应该按照文物的价值等级，进行管理权的划分，最重要的应归中央机关管理。其次根据单位保护等级以及单位所在区域划分给地方政府，地方政府对管辖范围的文物负有保护职责。在《文物保护法》中，许多条款都对文物分级管理作出了明确规定。在《检查管理办法》与配发文件明确了国家文物局和各级文物行政部门应该承担的责任，体现了分级管理的思路。国家文物局以管理制度建设和监督抽查为主，省级文物行政部门以辖区内文物保护工程的整体管理、年度检查和关键环节控制为主，市县级文物行政部门则应充分承担日常管理责任，深入辖区内各文物保护工程实施的整个过程，及时发现和处理问题。进一步深入这种制度的执行有利于调动各级文物行政部门的主动性。

（三）遵循文物保护大政方针，进行宏观保护规划

进行文物保护宏观规划应遵循《文物保护法》“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针和“重点保护、重点发掘”，“最大限度的抢救，力争把损失减少到最小”的原则。

突破管理体制局限性，树立“整体性”规划理念。文物保护工程在保护文物主体建筑的同时，应该与周边的整体生态环境连接，形成整体资源。有些文物保护工程规模较大，保护主体分布广泛，与周边的居民生活区域链接紧密，这样就造成保护难度大，居民居住迁移困难，甚至出现保护工程与传统农业相征地的现象。实际上，新城建设与文物保护两者可以站在不矛盾的角度。以"被列入世界历史文化遗产名录的山西省平遥县为例，在古城保护的基础上，周边新建了现代化建筑，但古城内却选择原汁原汁的保存了明清时期的风貌，这样使平遥人民既能享受到现代化生活的便利，同时由于古城保存完好使当地居民借助世界文化遗产名录的名气，大力发展了旅游业，振兴了当地的经济。在国外也有许多著名都市是以旧城为中心发散式建设发展。各地方政府应当将城市、生态、古迹三种元素形成整体概念，在城市规划中始终贯彻。

（四）完善保护工程管理机制，加强政府作用的发挥

在文物保护工程中，各级政府都需要增强紧迫感和使命感，正确认识保护文物同样是政绩的先进理念，发挥好政府职能，慎重对待文物保护工作。

提高政府对文物保护工程的重视程度，一是将本地开展中的、以及计划开展的工程进行梳理，对其中一些重点工程列入地方政府重点工作项目，对一些高危文物主体，以抢救在先的原则，打开绿色通道，保证工程顺利开展。二是保证保护资金到位，政府可以通过报告向上级部门申请、立项招标向市场融资、发动企业团体进行捐助等多种方式保证文物保护工程资金落实。三是加大文物保护宣传力度，强调文物在社会主义精神文明建设占据的不可替代的位置。充分借助多方平台提高宣传效果，切实提高全民文物保护意识，让保护观念渐入人心，弘扬和增强民族自信心。四是增加社会参与度，政府可以加强与公众之间的交流和互动，广开途径倡导公众对违法行为进行举报，增加公众的主人翁荣誉感；另外还可以依靠民间社会组织的力量，可以通过这些组织起到良好的宣传平台。

国内外政府作用在保护工程发挥到位的案例有许多：以巴西著名世界文化遗产黑金城为例，为保证城市和自然和谐共处，现代化与历史感协调共存。当地政府严格控制商业化程度，对商业化给予有力监管；对古建筑改造、翻新实行审批制，确保原始风格建筑完好保存；为了让迅速膨胀的人口能够不影响当地原生态的保护，黑金城进行了修建新城的城市规划并通过政策引导，引导居民居住。在国内的案例中，同里古镇在文物保护工程中政府作用的发挥也是比较成功的。古镇的保护与开发由当地政府主导、企业承办、社会监督的形式组成。当地政府为将这一宋代水乡的原貌保存完好，在保障居民生活品质、增加个人收入的同时构建起一套完整有针对性的古镇保护和开发的保障体制：保持古镇原貌实行整体规划，将原有工业全部搬迁到新区，对街面老宅进行定期维护；加强生态建设，对于污水处理当地政府严格治理污水排放，保证水乡水道

清洁。

国内外保护的成功案例足以说明，在工程保护和地区开发中可以同时兼顾两者，进行科学合理的开发利用，既实现两者的双赢。

（五）完善指标细则的编制，进一步规范工程监督检查

为加强文物保护工程的管理，规范文物保护工程检查工作的精细化管理及相关要求，确保工程质量。国家文物局在印发《检查管理办法》的基础上，进一步编制《全国重点文物保护单位文物保护工程检查指标细则》，制定实施细则、评价指标及标准，将过程控制量化即通过评分的方式对文物保护工程施工现场进行全面的精细化管理，以确保工程质量。

以提高工程质量为重点，进一步规范工程事中事后监督检查。首先，文物管理部门对保护工程进行严格监督，在施工期间文物管理应对保护工程进行抽查；其次，文物保护建设单位要对保护工程做好全程的监理检查，严格按照相关法律规定，首先，把施工安全工作放在首位，先查看工地现场的每个角落，发现隐患或薄弱环节，能及时地提醒参建各方须注意的事项；其次文物管理部门对保护工程进行严格监督，对于不符合质量规范和操作规程的现象能做到及时提出意见和建议，严格要求参建方彻底去整改；对设计方案和现场施工情况结合进行控制，严把材料质量关，对每个开工项目的进场材料按要求进行了随机抽测，督导所监督的工程做到安全生产、文明施工，保质、保量完成。

（六）做好文物保护专业培训，加强专业技术人才队伍建设

文物保护工程专业性要求强，随着文物保护事业迅速发展，文物保护工程专业性要求强，随着文物保护事业迅速发展，对文物保护修复、考古发掘、博物馆管理、文物执法等方面的专业人才需要越来越多。为满足我国文物保护发展需要，要加强对文物保护人才的重视：

一是实行积极有效的人才吸引政策，各级政府和行政部门应从工作条件、职称评定、职务晋升、专项资金、签证落户等方面，给予文物保护专业人才引进与发展的优惠条件。

二是建立合作新机制，加强文物保护部门与高校相关院系、科研机构的交流合作，保证高级专业技术人才能成为行业领军人物，同时注重高校人才的输送，使文物保护事业能够源源不断有新鲜的血液。

三是注重专业人才的继续教育，加强专业培训做好持证上岗。各级部门应定期将本系统文博专业人才送往上次文物单位或者专业院校进行系统培训，有条件的单位最好能够保证专业人才进行脱产培训。部门内部可聘请专家结合业务工作，以讲座、座谈会等形式开展专题培训，使本岗位人员能够掌握更加全面的技能知识。进一步重视“古建证书”的考核与管理，增加持证者相关知识的后续培训，并通过对证书的管理更加了解从业人员的工作动态，确保把好文物保护工程人才关。

五、结语

本文在向国内外经典的保护案例进行学习的同时试图探索一条符合文物保护工程的管理模式。文物保护工程作为一种公共文化事业应该倡导政府、市场和社会三方合作，以促进整体利益的协调性为目标，文物保护与管理开发应着力实现公共理性与价值追求，实现公共资源在保护前提下的合理发展。同时也应当调动起市场的积极性，提升社会的参与度，让市场也成为保护公共历史文化资源的中坚力量，让社会加入到公共资源的维护、监督和管理中来，增强公众的参与意识，和文化自信心，使之成为保护文物工程和所有公共资源的重要手段。

注释：

①全国重点文物保护单位文物保护工程检查管理办法解读

参考文献：

[1]全国人大.《中华人民共和国文物保护法》（1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）.

[2]刘正辉，白雪冰.全国重点文物保护单位文物保护工程检查管理办法解读，中国文物报，2017年.

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