智慧城市评价指标体系的构建思路

王 陶 涛

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450000)

一、构建智慧城市评价指标体系的背景与意义

(一)构建智慧城市评价指标体系的背景

作为全球城市发展的新理念和新模式，智慧城市在世界各国的发展方兴未艾。智慧城市的理论渊源来自“数字城市”[1]和“信息城市”[2]。在社会转型时期，我国的新型城镇化和新型信息化同时展开，城市也由“传统城市”发展为“数字城市”，再发展为“信息城市”，进而发展为“智慧城市”。当前，新型城镇化正在加速发展，“城市病”也如影随形，而且问题愈加严峻，不仅影响城市的健康发展，也会带来新的贫穷，需要智慧扶贫，实现可持续发展。而建设智慧城市则为解决城市发展难题的明智选择。由于结合了最新信息通信技术和城市的可持续发展需求，智慧城市正好呼应了中国新型城镇化建设的发展趋势。新型城镇化本质上是人的城镇化，是以人为核心的城镇化，因此，城市的发展必然围绕着人的发展，而智慧城市的发展正顺应了这种要求。人居环境质量的改善，城市管理水平的提升，生产方式的优化，生活方式的优化，能够提升城市居民的幸福感，能够体现以人为本的发展理念，能够促进全面协调可持续发展。

近年来，在中国，智慧城市建设如火如荼。目前，智慧城市建设在全国各地已经进入“火热筹建”阶段。北京、上海、广州、南京、宁波、武汉等地纷纷采取行动建设智慧城市，已经涌现出一大批优秀的示范城市。然而，智慧城市作为一个庞大而复杂的建设工程，却缺乏系统的建设标准，由此制约了中国智慧城市的发展。各地智慧城市建设中，出现的“盲目跟风”“仓促上马”“唯技术论”等问题，重要原因就在于智慧城市的建设标准模糊。因此，如何正确评价智慧城市的发展水平，动态监测智慧城市的建设进程，为相关部门提供量化的决策支持成为亟待解决的重要问题。

(二)构建智慧城市评价指标体系的意义

智慧城市评价指标体系是一种测评量化方法体系，对智慧城市的建设发挥着引领、监测、指导、评估等作用[3]。构建智慧城市评价指标体系是监测和评估智慧城市发展进展的需要，是为智慧城市发展综合决策提供量化和科学依据的需要，也是实现全面小康和精准扶贫的现实需要。

构建客观有效的智慧城市评价指标体系，使得智慧城市的发展水平能够可衡量、可比较，将智慧城市发展现状客观真实地呈现出来，有助于树立“集约、智能、绿色、低碳”的现代城市建设理念，有助于对接“感知中国”战略而更加高效地落实智慧城市发展理念，有助于定期对建设情况进行总结，查看建设效果，以及时调整完善后续实施方案，保证智慧城市建设按照循环优化的路径高效开展。因此，实践中，构建科学合理的智慧城市评价指标体系，有助于客观认识各城市发展智慧城市旳进度，能够为智慧城市建设提供实践指导，有效引导智慧城市的建设。目前，学界、政界、商界都将智慧城市评价指标体系的构建作为一个研究重点，该领域的研究业已成为研究的热点。可见，切实加强智慧城市评价指标体系的构建这一议题的研究，具有重大的现实意义和理论价值。

二、构建智慧城市评价指标体系的理论基础

国内外学者对于智慧城市评价的关注点各不相同，甚至对智慧城市的理解也存在一定的差异。因而，整体上看，人们对智慧城市的评价指标体系尚未达成共识，这也表明，构建一个科学合理完善的评价指标体系显得十分必要。总体上，由“数字城市”到“信息城市”，再到“智慧城市”，城市信息化理论，包括信息港理论、数字城市理论、信息城市理论和智慧城市理论，一脉相承，都成为构建智慧城市评价指标体系的理论基础。

(一)智慧城市评价指标体系研究

国内外都有比较典型的智慧城市评价指标体系。欧洲智慧城市评价指标体系，一级指标6个、二级指标31个、三级指标74个，其中，一级指标分别是智慧经济、智慧移动、智慧环境、智慧治理、智慧生活、智慧民众[4]。IBM智慧城市评价指标体系分为城市服务、市民、商业、交通、通信、供水、能源等7个系统，每个系统使用4个一级指标[5]。智慧社区论坛(ICF)智慧城市评价指标体系包括宽带连接、知识型劳动力、创新、数字包容、营销和宣传5个维度(ICF，2012)。全球十大智慧城市排名所用到的智慧城市评价指标体系包括创新城市、区域绿色城市、生活质量和数字政府4个维度。国家智慧城市(区、镇)试点指标体系是由住建部于2012年12月发布的，包括4个一级指标。智慧城市评估指标体系是由工信部于2012年发布的，包括智慧准备、智慧管理、智慧服务3类一级指标、9个二级指标，共45个考察点。浦东新区智慧城市评价指标体系是由上海市浦东新区于2011年提出、2012年修改的，包括6个维度、18个要素、37个指标[6]。智慧南京评价指标体系则包括网络互联、智慧产业、智慧服务、智慧人文4个一级指标，21个二级指标。宁波智慧城市发展评价指标体系由6个一级指标、19个二级指标、39个三级指标构成，具体评估要点总计达119项[7]。武汉智慧城市评价指标体系也包括6个维度。智慧台湾绩效指标体系包括工作和效益两大部分，宽频汇流网路、文化创意产业、优质网路政府、贴心生活应用与产业、公平数位机会、人才培育等6个一级指标。

(二)智慧城市构成要素研究

参考国内外智慧城市评价指标体系，智慧城市构成要素应包括智慧政府、智慧社区、智慧环境、智慧交通、智慧生活等5个方面。

1. 关于智慧政府的研究

智慧政府是政府信息化发展到高级阶段的成果[8]。政府信息化经历了数字政府、电子政务、移动政务和智慧政府等阶段。而智慧政府突出智慧技术高度集成、智慧服务高效便捷的特征，为政府信息化的发展明确了方向。Chulani(2012)定义了智慧政府的发展阶段，提出了智慧政府管理成熟度模型。Howard和Maio(2013)指出，信息和通信技术的运用使得智慧政府实现政府单层级或跨层级的一体化管理，进而创造出可持续的公共价值。Gil-Garcia(2014)则指出，智慧政府能够实现更加灵活和有弹性的政府治理活动，因为它可以借助新兴信息技术开展创造性投资以及实施创新性战略。然而，目前，学者们尚未对智慧政府的内涵达成一致性的理解。对此，张建光、朱建明和尚进(2015)认为，智慧政府是一种较为先进的政府信息化建设发展范式，体现以用户为中心、惠及所有人、泛在、无缝，透明的政府、回应的政府、变革的政府和一体化的政府理念。因此，可以预见，智慧政府将是未来政府的必然形态。

2. 关于智慧社区的研究

“智慧社区”是社区建设和社区治理的一种新模式。国内学者最早提出智慧社区的是张伟江。他认为，智慧社区的基础是物联网技术，内容涵盖社区服务、安全防范、智能家居、能源管理等，是一个“开放、统一、集成”的网络服务共享平台。这种观点得到了其他学者的认可。也有学者侧重于社区治理的视角，强调多元主体的互动是智慧社区的主要特征(伍玉红、方曙光，2014)，认为智慧社区是社区管理组织、社区服务组织、社区公民之间的和谐运行状态。还有学者侧重于从智慧城市的视角认识智慧社区，强调从智慧城市的基本单元角度加以分析(周洁，2013)，认为智慧社区是智慧城市的缩影，是智慧城市的承载，是实现城市社区精准扶贫的需要。

3. 关于智慧环境的研究

智慧环境的基础也是物联网技术：传感器和装备与监控对象相结合，实现智慧环保；超级计算机、云计算、物联网相结合，实现“精细、动态、智慧”的环保。这就是说，“智慧环保”需要一定的条件保障，既包括物联网技术、云计算技术、智能GIS技术，也包括“天空地”一体化遥感监测技术、海量数据挖掘技术，还包括环境模型模拟技术。这符合世界各国的发展潮流。目前，“智慧地球”已经由美国提出，“欧洲网络基础设施项目”已经由欧盟实施，e-欧洲宽带战略也在德国被制定出来，《i-Japan 2015 战略》由日本政府制定出来， iN2015 计划在新加坡启动。

4.关于智慧交通的研究

智慧交通也是智慧城市建设的重点任务。时任交通运输部部长杨传堂(2013)提出了综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通的发展理念。然而，智慧交通到底是什么，具有哪些特征，智慧交通与智能交通、交通信息化的区别是什么，行业内尚未形成统一认识。事实上，国外关于智慧交通的研究于20世纪60年代就系统进行了。美国1967年启动了ERGS电子路径诱导系统，日本1973年开发了CACS汽车交通综合控制系统。后来，日本于1996年又实施了VICS车载导航系统、ETC不停车收费系统，现在，已经演进到智能车路协同合作系统。美国推出了Intelli Drive，而日本则推出了Smartway。我国智慧交通也有了快速发展，呈现出以下特征：智慧交通产品和系统功能更趋完善、信息技术应用更为广泛、智慧交通治理更为高级、智慧交通功能更为健全。

5.关于智慧生活的研究

智慧生活是依托云计算技术的存储，采用互联网通信渠道，配合智能家居产品终端构建起来的现代生活样态。人们享受智能家居控制系统带来的新生活，共同打造智慧社区。南京都市圈首个智慧社区家庭生活App“我们家”就是一个集生活资讯、家庭服务、在线购物、邻里社交等功能于一体的“掌上生活平台”。在这种平台上，利用现代科学技术实现吃、穿、住、行等智能化，将电子科技融于日常的工作、生活、学习及娱乐中。实现这种智慧生活需要有一定的基础，包括云服务平台、智能家居产品和第三方客服。以此为基础，人们便能享受从安防、空气生态、水生态、娱乐生态、健康生态、灯光音乐等方面的智慧生活。唯有如此，人们才能真正走出“贫穷状态”，走向“幸福状态”，实现“美好生活”。

(三)构建智慧城市评价指标体系的基本原则

智慧城市建设涵盖诸多领域，智慧城市的建设实践说明其建设模式并不统一。而国内外学者的研究表明，构建智慧城市评价指标体系，必须考虑其能够客观评价智慧城市的发展水平。在具体评价过程中，指标体系应该能够有效地评价智慧城发展的程度，做到一目了然，其评价结果能够为智慧城市的发展提供科学依据。

因此，从国家层面上来说，构建智慧城市评价指标体系，不仅要坚持普适性原则，而且要坚持科学性原则、综合性原则、可比性原则、可操作性原则、导向性原则、动态性原则、简洁性原则。其中，科学性原则要求以科学态度选取指标，把握科学发展规律，以便真实有效做出评价。综合性原则要求通过多参数、多标准、多尺度分析衡量，以求最佳的综合效果。可比性原则要求指标尽量采用国际通用或者相对成熟的指标，明确指标含义，统一口径，统计方法要保持一致。可操作性原则要求在指标体系设计过程中，对具体的问题考虑详细、全面和具体，指标体系设计实施的可行性和可操作性应该贯穿智慧城市创建的全过程。导向性原则要求指标体系既要引导城市加强现代通信技术基础设施设备的建设，也要重视智能设备的效能和效应的发挥;既要监测地区间的发展差距，也要重视经济社会的全面发展。动态性原则要求指标体系应该反映智慧城市的动态发展。简洁性原则要求在充分反映情况的前提下，尽量选取较少数量的指标。

三、 构建智慧城市评价指标体系的基本框架

(一)构建智慧城市评价指标体系的技术路线

由图1可知，设计智慧城市评价指标体系主要使用关键绩效指标法，遴选绩效指标主要使用频度分析法、理论分析法和专家咨询法，筛选与检测绩效指标主要使用专家咨询法、隶属度分析和相关分析。

图1 构建智慧城市评价指标体系技术路线

(二) 模型构建

目前，国外最具代表性的评价指标体系是欧洲智慧城市评价指标体系，其6个一级指标分别是智慧经济、智慧移动、智慧环境、智慧治理、智慧生活、智慧民众。2012年中国智慧城市高峰论坛发布《智慧城市评价指标体系2.0》，提出基础设施、公共管理和服务、信息服务经济发展、人文科学素养、市民主观感知、软环境建设等6个维度的指标体系。2014年，中国科学院院士周成虎强调智慧城市必须从7个维度来理解：智慧城市布局与规划、智慧城市信息基础设施、智慧城市绿色低碳经济、智慧城市公共管理和服务、智慧城市民生与福祉、智慧城市人文科学素养、智慧城市环境管理与生态保护。参考这些较为成熟的观点，结合中国智慧城市发展的现状和趋势，本文提出从智慧政府、智慧社区、智慧环境、智慧交通、智慧生活等5个方面构建智慧城市评价指标体系，由此建立了以下模型。

R=F(F1,F2,F3,F4,F5,S,T)

(1)

其中，R为智慧城市，F1为智慧政府，F2为智慧社区，F3为智慧环境，F4为智慧交通，F5为智慧生活，S为空间变量，T为时间变量。同时，每一因子又包括多个子因子。

智慧城市各组成部分之间的相互制约关系是影响智慧城市发展水平的重要因素。在智慧城市的发展过程中，智慧政府、智慧社区、智慧环境、智慧交通、智慧生活的发展水平都影响智慧城市的发展水平。根据理论分析和实践活动，笔者发现智慧城市发展水平与智慧政府、智慧社区、智慧环境、智慧交通、智慧生活发展水平均呈正相关关系，由此建立了以下模型。

(2)

其中，α为常数项，βi为回归系数，ε为误差项。

(三)指标体系

如图2所示，智慧城市评价指标体系包含五个方面关键绩效指标，最终形成了5五类28个单项指标组成的智慧城市评价指标体系。

1.智慧政府评价指标

智慧政府的主要考察领域便是智能办公、智能监管、智能服务、智能决策。智能办公是借助人工智能、知识管理、移动互联网等信息通信技术构建的智能办公系统，其具有记忆功能、自动提醒功能、自动排序功能、移动办公功能，实现了公务员的办公智能化、便捷化。其评价指标是：政府事务在线处理率、协同办公覆盖率。智能监管是借助智能化的监管系统实现对监管对象的自动感知、自动识别、自动跟踪，实现对突发性事件的自动报警、自动处置等，其评价指标是：行政执法智能化率、智慧城管覆盖率。智能服务是借助智能服务系统实现公共服务的自我感知、自我预测，实现个性化的服务，或者引导民众办理相关业务，其评价指标是：公共服务在线服务率、智慧市政覆盖率。智能决策是指借助智能决策系统，为政府官员决策提供决策需求预测、决策信息、决策辅助，实现决策的高效、实用，其评价指标是：智慧决策普及率、公共服务数字化率、规划方案数字化率。

图2 智慧城市评价指标体系

2.智慧社区评价指标

智慧社区可以为社区居民提供一个智慧化的社区生活环境，使之获得安全、便捷、舒适、高效、现代化的社区生活服务，主要内容包括智慧物业、智慧电商、智慧养老、智慧家居等多个方面。智慧物业是借助智能物业管理系统，实现社区物业管理的智能化，其评价指标是：物业管理系统信息化率。智慧电商是借助互联网、物联网、电子银行、购物网站等信息通信技术，实现社区居民网上购物、网上交易、在线支付等电子商务或电子交易活动，实现社区居民不出门即可完成生活必需品的采购，其评价指标是：社区电商普及率。智慧养老是借助物联网技术和各种传感器，远程监控老年人的日常生活，随时提供医疗、护理、家政等居家养老服务，其评价指标是：家庭智能传感器安装率。智慧家居是借助智慧家居产品，为社区居民提供安全、便捷、高效、舒适、环保的家居环境，其评价指标是：家居信息服务系统覆盖率。

3.智慧环境评价指标

智慧环境利用智慧环境保护系统，实现对人们居住环境状况的数据整合、数据规范、数据挖掘、网络整合、系统整合，主要包括环保业务、环保数据、环保执法、环保应急、环保监控。智慧环保业务是借助智能环保业务处理系统，实现环保业务的协同工作，全面提升环保决策能力、执行能力、服务能力，其评价指标是：智慧环保业务普及率。而智慧环保数据则是通过建立智慧环境信息数据库，梳理数据、挖掘数据、分析数据，实现环保工作的电子化、智能化和便捷化，提供“全面、翔实、智慧”的数据，实现智慧环保决策、智慧环保管理，其评价指标是：智慧环保数据信息化率。智慧环保执法是借助现代移动终端技术、空间网格技术、地理编码技术，构建智慧环保移动执法系统，整合数据、交换数据、共享数据，实现环境执法信息动态采集、即时查询以及环保执法的精准决策，从而打造一个智慧、安全、便捷、实用的环境执法平台，提升环境执法水平和能力，其评价指标是：智慧环保执法普及率。智慧环保应急是依据环境应急管理的事前、事中、事后三阶段的特点，借助基础地理信息、空间信息、环境信息和虚拟现实等条件，构建智慧环境应急管理系统，实现对环境突发事件的预警、实时监测、灾时应急、后期评价、环境质量模拟分析、环境变化趋势分析，做到对环境突发事件的及时发现、及时研判、及时调度、及时评估，提升环境应急管理的能力和水平，其评价指标是：智慧环保应急覆盖率。智慧环保监控是通过构建智慧环境监控系统，形成可视化公共信息平台，实现集成信息管理、协作共享与预警决策的功能，实现多元数据交换与共享、生态建设动态评估和实时发布、监控信息辅助分析和预警决策，其评价指标是：智慧环保监控覆盖率。

4.智慧交通评价指标

智慧交通是通过智慧交通系统的构建，实现智慧化的基础设施管理、智慧化的协同办公、智慧化的决策支持、智慧化的应急管理、智慧化的信息发布。一方面，通过智慧交通硬件建设，智能化解决交通设施管理问题，缓解交通压力；另一方面，通过智慧交通软件建设，发挥技术优势和协同效应，借助智能技术和智能产品提高效率。其评价指标是：智慧交通信息系统普及率、智慧交通管理系统覆盖率、智慧公交系统覆盖率、智慧车辆控制系统使用率、智慧货运管理系统使用率、智慧收费系统普及率、智慧紧急救援系统普及率。

5.智慧生活评价指标

智慧生活就是构建一种智能生活平台，足不出户用户便能了解社区附近生活信息，通过广泛使用的智能手机可以一键连通商家服务热线，享受由他们提供的咨询和上门服务，实现家居产品在家庭场景功能的融合、增值服务的挖掘，从而在家庭生活场景中体现安全、便捷、健康、舒适的智慧生活方式，主要包括云服务平台、智能家居产品、第三方客服。云服务平台能够完成智慧生活的数据采集、分析、分发。家居产品智能化包括家电、马桶、灯泡、门锁、开关、机顶盒、网关、无线血压仪、无线胎心仪、无线心电仪等产品的智能化。第三方客服包括专业的医疗、物流、购物等机构。因此，评价智慧生活的主要指标是：智慧生活云服务平台覆盖率、智慧家居产品普及率、智慧生活客服覆盖率。

结语

整体上，智慧城市评价指标体系已经有了较多理论研究和实践活动，并不断向前发展着。为理顺构建智慧城市评价指标体系的基本思路，在理论梳理的基础上，明确了指标体系构建的理论基础和基本原则，依据科学合理的技术路线，运用适当的方法，遴选出具体指标。在技术路线方面，设计智慧城市评价指标体系主要使用关键绩效指标法，遴选绩效指标主要使用频度分析法、理论分析法和专家咨询法，筛选与检测绩效指标主要使用专家咨询法、隶属度分析、相关分析。在此基础上，还可以找出影响智慧城市的关键因素，进而可以进行相关分析、回归分析，挖掘新的命题和结论。