浅谈中国共产党党内法规的法律属性及功能定位

文/郑贵友

郑贵友对外经济贸易大学法学院在职人员高级课程研修班学员

党内法规是建设社会主义法治国家的有力保障。从法律属性上说，党内法规具有“法”的属性，符合软法的一些特性。从功能定位上说，党内法规在规范各级党委和党组织进行公共管理的行为、规范中国共产党各级领导干部的行为等方面发挥着重要作用。

党内法规，是由中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。“党内法规”这个称谓可追溯至1938年毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上的报告。会上毛泽东在讲到党的纪律时指出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”此后，历届领导人都对这一概念进行沿用。1990年中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），用党的正式文件的方式对“党内法规”进行概念界定。《中国共产党党章》（2012年11月14日修改通过）对党内法规的具体内涵进行了详细解释，明确指出了党内法规的名称、制定主体、制定程序和维护执行主体。

中国共产党党内法规的法律属性

对于“党内法规”这个提法，学术界存在着争议。有学者认为，这个“法”字的使用上并不恰当，因为党内的规范性文件并不具有国家强制力的特点，与国家法律存在差别，因此这种提法可能造成人们对二者的混淆。事实上，笔者认为，“法”的范围很大，我们一般意义上的法律是“以国家政权意志形式出现的，……首先和主要体现执政者意志并最终决定于社会物质生活条件的各种社会规范的总和”。这种对法的定义属于从实证主义出发而获得的法律概念，在国家垄断公权力的时代一定程度上反映了法现象的客观真实性。但随着市场经济和民主政治的发展，公民社会日益成长，国家公权力逐步向社会转移，这种基于“国家——控制法范式”的法理论已经与现实情况相脱离。正如罗豪才与宋功德教授在其合著的《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》中指出，“这种法范式将国家当做法制化的唯一轴心，强调法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性，它与不同的国家观联结在一起形成不同的法律模式：在其一端，它与全能政府联姻产生一种国家运用依附性的法律工具控制社会的管理法；在另一端，它与夜警国家联姻产生一种社会依靠自治型法控制国家的控权法。……国家——控制法范式虽然长期以来居于主导地位，但伴随着多中心的、强调合作共赢、尊重不同主体性的公共治理模式的崛起，这种传统的法范式陷入了严重危机之中，一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之，国家——控制法范式正在成为过去时。”由于实证主义法学并不能完全解释所有的政治法律现象，法社会学提出了“软法”的概念，对法律概念进行了拓展。“软法”，通常被认为是包括了国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则在内的社会行为规则，这些规则可能不具有国家强制约束力但也能够通过各种组织的内在强制力或其他力量对人的行为产生实际约束效果。《中国共产党党内法规制定条例》第2条对党内法规进行了清晰描述，指出了党内法规的基本要素。第一，党内法规的制定主体是具体的明确的。第二，党内法规的规范对象是特定的，以党组织工作、活动和党员行为为其规范对象。第三，党内法规具有规范属性。党内法规的目的在于规范行为，内容以权利与义务、权力与责任为基本框架，基本结构为行为模式加后果，这就意味着党内法规一旦被违反即应追责。党内法规是党内规章制度的总称。显而易见，党内法规属于软法的范畴。但是中国共产党本身的特殊性决定了中国共产党党内法规具有区别于一般政党党内法规的特殊之处。《中华人民共和国宪法》确立了中国共产党对国家的领导地位，执政党的内部规则必然与国家法发生密切关联，党内法规与国家法之间必然存在相互影响与相互作用。同时，党内法规对党务的调整也势必会影响国务。因此中国共产党的党内法规不仅属于软法的范畴，同时也在一定程度上具有了国家法和硬法的要素。

党内法规的功能定位

党的基本属性及其在中国政治生活中所处的领导地位决定了党内法规的基本作用。在当今公民社会日益成长的趋势下，党内法规发挥着极为重要的功能。

第一，规范各级党委和党组织进行公共管理的行为，有助于全面推进社会主义法治国家建设。中国共产党依据《中华人民共和国宪法》第5条的规定，依照宪法和法律进行公共事务管理。《中国共产党党章》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。宪法赋予了中国共产党管理国家公共事务的权力。同时党章又作出规定，要求这项权力必须在宪法和法律所授权的范围内活动。宪法和法律对中国共产党的领导地位作出原则性规定，但是对于如何长期执政并未作出具体、完善的规定。因此党内法规起到了弥补法律缺位、规范党的执政行为的作用。中国共产党秉持依法执政的理念和依法治国的方略，努力建设社会主义法治国家。

第二，协调好党内法规和国家法的关系，有利于推进依法行政，建设社会主义法治政府。法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。中国政法大学教授马怀德认为，法治政府的标准是有限有为、透明公开、权责一致、便民高效。上文中也提到，党内法规虽然是软法，但由于我国国情的特殊性决定了部分党内法规具有了硬法的特征。因此协调好党内法规与国家法的关系，将党内法规制度的建立健全与国家法律法规配合起来，进行“国家法与民间法的双向建构”，有利于推进法治政府建设。

第三，规范中国共产党各级领导干部的行为，提升依法执政、科学执政、民主执政能力。依法治国的关键是建设法治政府，而建设法治政府的关键在于提高领导干部依法行政能力和水平。中国共产党各级领导干部依照中华人民共和国宪法、法律和中国共产党党章进行执政活动，管理各项公共事务。在当前推进公共治理和社会管理创新形势下，如何强化领导干部的法治意识，提高各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力，一个重要途径就是加强党内法规建设，通过党内法规，鼓励、激励各级领导干部运用法治思维和法治手段进行治国理政，提升党内依法行政的水平和能力。