我国地方政府性债务市场约束法治机制的构建

文//冉富强

控制地方政府性债务风险的长效机制是构建并完善市场约束法治机制。当前，我国地方政府债务的市场约束机制应当以建立健全地方政府信用等级评价制度、地方政府财务与债务信息披露机制、证券市场法律保障制度、地方政府破产与债务重组制度为重点。

冉富强 河南财经政法大学法学院副院长

公共基础设施的建设耗资巨大，如果单纯依靠某个财政年度的收入支撑整个工程建设往往力不从心。为此，作为大型基础设施成本与效益同向流动的公债成为现代社会各国政府应对巨额投资的财政工具。为了防止地方政府滥用举债权危及主权信用，各国大都采取一定措施防止地方政府滥用举债权。大体来说，世界各国控制地方政府债务风险的方式有市场约束、上级政府行政控制两种模式。比较来看，市场约束机制需要如下制度环境：中央与地方政府间事权、财权、财力及支出责任的科学化、法治化；地方政府具有一定的自主征税权；国内资本市场成熟且竞争充分；独立的中央银行系统；财产权益的强势司法保护；中央政府救助地方的宪法法律禁令；地方民主机制的有效性；等等。相反，上级政府行政控制模式需要的制度环境标准较低，采取这种模式的国家或地区往往缺乏市场约束模式要求的制度环境。但是，上级政府的行政控制手段能否取得实效则取决于地方政府是否有非正式的融资渠道、中央政府的权威、违规举债官员责任追究的必然性以及国家的大小等综合因素。

长期以来，我国的地方政府债务风险防范采取的是中央政府行政控制模式。2015年1月1日以前，预算法、担保法严禁地方政府举债，但地方政府往往通过融资平台公司违规举债。2014年国务院下发（国发）〔2014〕43号文件对地方融资平台进行治理，2015年实施的新预算法又赋予省级政府一定的举债权。然而，由于新增的债务融资规模不能满足地方融资需求、中央政府的PPP项目及政府购买公共服务政策被地方滥用、地方融资平台清理与转型困难以及土地融资收紧等原因，目前地方政府的隐性债务仍然居高不下，整体防控效果依然堪忧。不久前，央行与财政部曾经因地方债务等问题出现“央财之争”，这进一步凸显了地方债务风险防范在当前系统性金融风险防范的重要意义。笔者认为，单纯强调中央政府行政控制的地方债务风险控制模式不仅难以治标，而且不能治本。在市场经济体制下，地方政府的举债行为不可能逃脱市场机制的实质约束。因此，从中央政府的视角来看，长久之计还是要构建系统化的地方债务市场约束法治机制。

构建地方政府信用等级评价制度

债券市场需要中介机构为投资者提供必要的资本市场信息。信用评级机构作为专业性的服务机构，能够对收集到的相关数据进行甄别、测算与归纳，最终形成评级报告供投资者使用。普尔、穆迪及惠誉三大国际上著名评级机构为世界各国的政府债券及企业债券的信用等级评定提供了大量的市场信息服务。随着我国债券市场和信贷规模的快速发展，我国的信用评级市场也已初具规模。目前，国内主要评级机构有大公国际、中诚信、联合信用等信用评级机构。这些评级机构在国内开展了广泛的信用等级评定工作，初步培养了一大批具有一定执业经验的专业人才，其中大公国际已经开始走向国际信用评级舞台。

2014年财政部颁布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》第6条规定，试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区与信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利义务。这是我国首次以政府规章形式确立地方政府债券的信用等级评定事项。2014年6月13日，财政部又发布了《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》，将我国地方债券的信用等级分为“三等九级”，对地方政府评级的行为规范作出严格规定，禁止试点地区财政部门以任何形式干预评级机构的公正评级。

当前，尽管有上述规范性文件存在，但由于地方各级政府尚未按照2015年实施的新预算法第97条编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告及资产负债表，各级地方政府披露的债务信息相对有限，地方政府的主体信用评级工作尚未有效展开。从各地的实施情况来看，仍然存在以下问题：一是信用评级机构的选择范围过小，国际信用评级机构不允许开展中国国内的评级业务，影响了地方政府信用评级的公信力与国别比较。二是信用评级结果的同质化，导致大家对评级结果产生质疑。三是信用评级机构的独立性和客观性遭受质疑。信用评级机构由地方政府自己选用，更何况所支付的评级费用很低，几万元的评估费甚至不足以支付评估的差率费。

笔者认为，建立健全我国地方政府债券信用等级评定工作的核心是加强对信用等级评定机构的法律监管。为此，国家应当尽早在信用等级评定程序、主要参考因素、避免利益冲突、强化信息披露透明度、法律责任追究等方面出台相应的法律、法规，以强有力的监管制度约束信用等级评定机构及其工作人员，防止西方国家类似“降落伞”的现象在中国发生；尝试将国外一些知名的信用评级机构引入并参与到我国地方政府性债券的评级工作中；改革评估费支付方式，由中央政府统一支付地方政府性债券的信用等级评估费用等。

建立健全地方政府财务与债务信息披露制度

作为地方政府发债或举债的配套制度，必须建立地方政府财务与债务信息强制披露制度。2015年修订的预算法第97条规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。”国务院在《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中指出，2020年地方政府资产负债表需要向外界公开，但当前的地方政府资产负债表编制仍处于实验阶段。各级政府的资产负债表的科学、准确编制仍然存在一些主客观困难：尚未完全建立权责发生制会计准则；统计口径不一致，国有资产庞大难以统计；编制人员会计核算水平有限；地方隐形负债复杂等。当前，最为紧迫的任务就是抓紧推进地方政府按照预算法规定的权责发生制编制地方政府的资产负债表，以便准确披露地方政府的财务与债务信用。

未来地方政府发行地方债券或举债，应当向社会公众或当事人披露如下债务信息：地方政府现有债务余额、债务结构、近年来的综合财政收支情况、偿债计划书、发行地方债券的资金投向以及项目运行状况等相关信息。除此以外，地方政府还要建立健全如下财政信息披露制度：一是定期披露地方政府财务报告。地方政府应当加大预算公开的质量，将本级政府资产负债、财务收支情况和现金流量等财务信息定期向法定监管机构、社会公众公布；二是披露地方政府债券融资项目信息，具体包括项目资产负债表、利润表、现金流量表等；三是探索编制地方政府本级资产负债表。仅仅依靠预算收入尚不能准确反映一个地方政府的偿债能力。地方政府发行地方债券或举债时有必要象企业一样编制地方资产负债表。地方政府的资产负债表不仅应当包括政府部门的资产，还应覆盖政府性公共机构的资产和负债情况；四是设立地方重大财政事项通知报告及解释制度。为了全面、及时、动态、准确地反映地方政府债的风险及收益信息，地方政府还应对其他足以影响地方债券市场的重大财政经济信息及时向监管部门、社会公众公布或解释，以充分保障投资人的合法权益，维护地方债的持续健康发展。

完善证券市场法律保障制度

《2014年地方政府债券自发自还试点办法》第18条规定，试点地区政府债券应当在国家规定的证券登记结算机构办理登记、托管，债券发行结束后应当及时在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场上市交易。这一举措对于推动我国资本市场的完善具有十分重要的意义。在中国证券市场发展过程中，法治不完善始终成为困扰我国证券市场健康发展的制度性障碍。2003年1月，最高人民法院发布《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》。该司法解释第9条规定，所有证券民事赔偿案件必须由上市公司所在地有管辖权的中级人民法院管辖。受地方司法保护主义的影响，这一司法解释几乎等于剥夺了广大投资者的胜诉权。这一极具杀伤力的司法解释严重阻碍了广大投资者拿起司法武器保护自己合法权益的信心和勇气。2012年最新修改的民事诉讼法规定，因侵权行为而提起的诉讼，由侵权行为地或被告人住所地管辖。因受到欺诈、虚假债券信息而遭受财产损失的投资者提起的民事诉讼是典型的侵权诉讼，当事人有权选择在侵权行为地或被告人住所地有管辖权的人民法院起诉。显然，最高人民法院的上述司法解释与民事诉讼法相抵触，最高人民法院应当尽快明确废除阻碍证券市场健康发展的司法解释。

除此以外，我们应当结合资本市场的自身发展规律，抓紧完善证券市场发行、交易、运行、监管等各方面法律法规，特别要抓紧制定和完善有关证券发行主体、中介组织及其他从业人员的法律责任追究体系，以强有力的法律责任追究地方政府债券发行、信息披露、债券承销、上市交易、中介服务等活动中的违法、违规及证券欺诈行为。

建立地方政府债务破产与重整法律制度

国务院于2016年发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）。为落实国务院文件精神，2016年11月，财政部发布了《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号），2017年5月，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）。上述规范性文件都在强调一个声音：“中央政府不救助原则”。在所有地方债务风险控制的市场机制中，起决定性作用的是地方政府债务破产或重整机制。实际上，地方政府破产机制的建立，一方面是对地方政府的保护和对居民公共服务的保障，同时也是对地方债发行和投资行为的道德风险约束。

美国实行地方政府破产制度多年，美国的地方政府破产与企业破产有很大差异：一是只能由地方政府申请破产，为了防范地方政府滥用破产程序，法律设有较高的门槛；二是只能对地方政府债务进行重组，将债务重组为更长的债务，但不能对其进行清算；三是地方政府的公共服务不能因破产受到影响，债务人因此需要调整财政收支；四是地方政府破产只能适当兼顾债权人利益，一旦进入破产程序，一般责任公债被视为无担保债券，地方政府没有必须偿还本金和利息的义务。

《地方政府性债务风险应急处置预案》明确指出：“本预案所称地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。”从上述概念界定来看，本预案实际上相当于美国的地方政府破产与债务重组程序。其中，既有地方政府的债务重组方案，也有地方政府的财政重整计划；既有程序性处置方案，也有实体性处理措施；既有政府显形债务的应急机制，也有政府隐性债务的应对策略；既有上级政府恪守不救助原则的刚性，也有下级政府遵循的危机化解机制。表面上看，这个规范性文件属于地方债券行政控制的规范指引，实际上则蕴含了“市场化约束原则”。该份文件的弊端是没有体现市场化原则对投资者的惩罚和约束，比如利息减免、期限延长等内容。这些内容是市场给地方政府债券或债务定价的重要因素。由此来看，当下中国不是缺乏美国式的地方政府破产与债务重组制度，而是如何在完善上述地方政府债务风险应急处置预案的基础上，尽快通过立法程序上升到法律层面上。