浅谈“地方债”的风险防范

文//熊文钊 王婧 堃

“地方债”的良性运行为公共基础建设及服务提供了有力的物质保障。但近年来，在“地方债”的监管，特别是风险防范方面的现状不尽如人意，问题频发。做好“地方债”风险防范工作强有力的措施就是加快“地方债”的法律规制，加紧制定有关地方债务的法律法规，将地方债务的管理、监督以及其他各方面纳入到法治的轨道，使“地方债”的监管不仅有章可循，更有法可依，通过硬性的法律条文规制“地方债”的管理，利用法律的强制性作用来保障“地方债”的风险防范能够落到实处。

熊文钊 中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任、博士生导师

王婧堃 中央民族大学法学院博士生

“地方债”的良性运行为公共基础建设及服务发挥了有效的积极作用，提供了有力的物质保障。当前，“地方债”的数额和规模虽然在账面上显示为整体可控的状态，但在实际运行中，存在大量的隐性债务，这些隐性债务一旦爆发，将对政府的财政承受能力造成巨大的冲击，引起政府的偿债风险。而2018年恰逢推进“三大攻坚战”的重要阶段，首先是要打好防范化解重大风险攻坚战，推动重大风险防范化解取得明显进展。经济基础决定上层建筑，因此，防范化解重大风险的重头是防范化解金融风险。2018年4月，中央经济工作会议明确提出防范化解金融风险的基本思路是“结构性去杠杆”，同时提出着手不同的部门和债务类型，逐步稳定杠杆率，降低杠杆率，直至去除杠杆。由此可见，防范和化解金融风险的主要对象是债务风险，而地方政府债务不仅能够引起债务风险本身，且足以扰乱市场经济秩序，当地方政府无力偿还大规模债务时，就会将巨大的偿债压力转嫁给上级政府乃至中央政府，最终造成宏观调控都无法挽回的恶劣后果，从而破坏我国的经济体制、行政体制、财税体制等诸多方面。如前文所提到的，显性债务的账目额度流于表面，明显可查，限额也易于把控。相反，隐性债务具有极强的隐蔽性，不公开，不透明，难于摸清。地方政府由于财权与事权分配的严重失衡，加之，税收与土地出让收入不足，财政收入远远不及各项公共建设与服务的支出，地方政府为筹措资金进行公共建设与服务，不惜举借大额隐性债务，以弥补公共建设和服务项目工作中资金不足的缺口。因此，在防范“地方债”风险的过程中，隐性债务风险的防范是关键所在。

“地方债”的监管工作一直没有突破其自身管控的难点，“地方债”的风险防范工作也一直没有取得显著的成效。纵观近年来中央政府及主管部门（国务院、财政部）发布的有关“地方债”的文件，都是以意见、决定、办法、通知、预案等形式发布的，虽然具有一定的约束力，但其效力和强制性有限，远不及法律的权威及震慑力。当相关权力机关或部门机构不严格遵守和执行文件要求时，并没有后续的问责机制保障其实效性。所以导致了“地方债”监管及防范工作至今效果甚微，究其实质，是有关“地方债”领域的法律缺位造成的。因此，在打好防范化解重大风险攻坚战的紧要关口，做好“地方债”风险防范工作强有力的措施就是加快“地方债”的法律规制，加紧制定有关地方债务的法律法规，将地方债务的管理、监督以及其他各方面纳入到法治的轨道，使“地方债”的监管不仅有章可循，更有法可依，通过硬性的法律条文规制“地方债”的管理，利用法律的强制性作用来保障“地方债”的风险防范能够落到实处。

地方债务的形式

地方债务的形式主要分为显性债务和隐性债务两大类，因为显性债务明晰易控，地方债务的风险主要来自于隐性债务。并且，随着相关部门对地方政府融资渠道和途径的限制，例如，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确禁止地方政府通过公司融资平台进行融资，PPP项目成为政府隐性债务来源的主体。

虽然通过PPP项目融资不计入地方政府债务清单，但地方政府在PPP项目中需要承担相应的支付责任，一旦遇到债务集中的情况，支付额度将远超其偿债能力，地方政府到期不能如约履行支付责任，就会对财政支出形成巨大的冲击和压力，造成偿债风险。因此，PPP项目在实质上构成了政府隐性债务的一部分。

特别是近年来对PPP项目的规范管理严重缺位，给地方政府带来了巨大的隐性债务风险。因此，对PPP项目在法律层面给予严格的规范尤为重要，只要制定出规范PPP项目的良法，就可以彻底消除PPP项目带来的隐性风险。总结近几年来PPP项目的风险点，应当通过立法明确禁止以下变相融资的行为、方式：禁止利用PPP项目进行明股实债操作，禁止假借PPP项目依托产业基金融资，禁止在PPP项目中以政府购买服务的名义融资，禁止政府在PPP项目中承诺回报，安排回购等行为的发生。禁止政府给以上所涉及的“PPP项目”提供资金补贴。以法律手段，消除假PPP、伪PPP的毒瘤，使PPP项目继续发挥自有优势，剔除其带来的隐性债务风险，造福于民。

此外，应当在PPP项目中明确各方当事人权责一致的原则，共享收益，共担风险，以此来分流地方政府债务风险。禁止政府与多个合作方在多个领域实施PPP项目，以免政府同一主体与多个不同主体在多个领域的PPP项目交错重叠，透支政府支付承受能力，以此规避地方债务风险。

还应当将财务部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《PPP物有所值评价指引（试行）》中的相关内容纳入到地方债务法中，把PPP项目的实施全程纳入法治建设的轨道上来。

地方债的发行

关于地方债的发行，我国预算法明确规定了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。也就是除了此种方式以外，不得以任何其他渠道、方式举借债务。这部分内容应当归列到地方债务专门立法中。2018年5月财政部发布的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（以下简称《意见》）中明确规定了新增债券、置换债券和用于偿还到期债务债券的发行规模，以及对地方债务的发行量作了明确规定。并且规定了地方财政部门不得干预债券发行的定价等多项详细内容。如上内容都应当纳入地方债务法专门立法之中。

关于地方债的发行主体，笔者认为，一般情况下，都应当以各地方政府为主。因为地方政府更加了解本地区的基本情况，由地方政府发行债券，能够分清主次，各有侧重，更有利于充分发挥债券发行的积极作用，促进地区建设更加和谐有序。此外，有利于平衡中央与地方的财权和事权，使中央与地方的财权与事权相匹配。地方政府承担大部分的公共建设与服务，就应当为其匹配相应的财权。

地方债务的规模与限额

我国预算法对地方债务的规模与限额已有相关规定。“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”这部分内容也应当归列到专门的地方债务法中。2015年财政部印发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中规定了地方政府债务限额确定的程序、方式及类别。此部分的内容规定已经较为完备，应当加快立法。并且可以考虑赋予省级政府根据各基层的债务发展轨迹和现实情况，对地方政府债务的规模和限额进行适当调整的权力，以求辖区内各基层地方政府债务的平衡，促进辖区内各地方的建设发展齐头并进。

在对地方债务的规模控制与限额工作中，对地方债务的摸底工作应当置于首位。因为只有摸清地方债务现有的规模和预留额度，上级权力机关才能够根据地方债务的实际情况作出正确的限控指示，从而化解和消除地方债务风险。显然，显性债务依据账面可查，容易摸清，给摸底工作带来巨大难度和隐患的当属隐性债务的存在。因为，即使能够掌握清楚明确的显性债务信息，如若对大量隐性债务的存在不知情，同样会导致上级机关所作的债务限控沦为空谈，并不能够具有监管和调控符合当前地方债务形势发展的实效性。因此，对隐性债务的排查尤为关键，应当将地方债务的摸排工作进行法律规范，通过法律条文规定地方债务摸排工作的实施标准和严格的程序等。

另外，应当建立地方政府坦白制度，规定上级政府具有知情权。地方政府在上级摸排地方债务工作中有义务坦白所有债务现状及隐性支出，违反此规定造成严重后果的应当严肃问责。

地方债务的使用

关于地方债务的使用，预算法规定，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”因此，应当在地方债务法中明确规定地方债务只能用于地方公共建设与服务，以为民服务为目的，不得挪作他用。对于将地方债务挪作他用的行为应当受到法律的严惩。并且，应当建立地方债务使用的报备案制度，将地方债务的实施计划、具体的使用方向、使用情况报省级政府备案。由此，双重规避地方债务风险。

地方债务的信息公开

关于地方债务的信息公开，在《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（以下简称《通知》）和《意见》两个文件中，同样提及到了建立地方政府债务信息公开制度，应当“及时公开债务限额、余额、期限、用途” 等信息。《通知》中详细规定了一般债券和专项债券都应当具体披露哪些信息，重点各不相同。

因此，应当在地方债务专门立法中明确规定，地方政府应当在规定的期限内，向社会公布债务使用的相关信息，包括但不仅限于地方债务的审批程序、发行规模、使用方向、使用情况、限额空间等，涉及国家秘密的除外。并且要随着债务的使用进度不断提高披露的透明度，自觉接受社会公众监督。因为地方债务主要用于公共建设与服务，以惠民利民的政策指导为核心，符合人民群众的根本利益，社会公众应当具有知情权。此规定还能起到辅助地方债务摸底工作顺利进行的作用，特别是地方政府的隐性债务存在信息严重不对称的特点，建立健全地方债务信息公开的法律规定，能够及时有效地防范地方债务风险。

地方债务的管理与监督

对地方债务进行严格的管理和全面的监督，能够有效规避地方债务风险。特别是地方债务的预算和限额管理，直接关系到地方债务风险的有无。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中已明确规定了“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”。此举的实行能够便于监控地方债务的使用和限额等相关情况，以免造成债务风险的发生。2016年11月财政部印发了地方政府一般债务和专项债务预算管理办法，明确提出“对预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理”。 2018年2月财政部发布的《通知》中明确提出，落实属地管理责任；对限额管理和预算管理应当合理确定分地区地方政府债务限额；建立“举债必问效、无效必问责”的债务资金绩效管理机制；一般债券与专项债券必须与所实施项目严格对应。以上内容应当以法律条文的形式固定化，以期发挥其文本自身的价值最大化。

2016年财政部发布《关于印发〈财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法〉的通知》，要求由财政部驻各地的专员办对地方政府债务管理和担保行为进行监督。综上，笔者认为，应当在地方债务法中规定建立专门的机构或指定机关部门为管理或监督地方债务的专门机关。地方债务的管理和监督是防范和化解地方债务风险的前提基础，只有对地方债务的监管工作落实到位，才能够保证消除地方债务风险。

地方债务的置换

关于地方债务的置换，《通知》和《意见》中都对其作出了相关规定，要求加快地方政府债务的置换进度。《意见》中明确了“对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在1个月内完成置换”。在《通知》中明确规定了债权人不同意在期限内置换债务、涉及核减政府存量债务等具体情形。地方债务置换的周期和速度是地方债务风险的直接影响因素之一，地方债务置换的速度越快，周期越短，资金回流的速度就越快，能够及时偿还现有债务，还能够保障当期公共建设和服务的质量。在债务置换的条件下，低利率能够降低现有地方债务的成本，借新债还旧债，还能够适当延长债务期限，减少地方债务风险的累加。应当将确定的地方债务置换期限以正式法律条文的形式规定在地方债务法当中，才能够有效防范和化解地方债务风险。

地方债务的清偿

地方债务的清偿应当遵循有权就有责，权责相适应的原则。既然赋予了地方政府举债权，就应当承担相应的偿债责任。预算法规定，地方政府“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源”，“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。2014年财政部印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中明确提出，“企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”2016年财政部发布的《地方政府性债务风险分类处置指南》中规定，“依据不同债务类型特点，分类提出处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。”《通知》中明确规定，地方政府举债要与偿还能力相匹配，严控地方政府债务增量，建立终身问责、倒查责任机制；地方政府债务可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，避免偿债资金闲置，防范资金挪用风险。《意见》中规定，“准确编制还本付息计划，提前落实并及时足额拨付还本付息资金，切实维护政府信誉。”

以上提及的文件中对地方债务的清偿作出了明确、全面的规定，应当依据上述文件的精神，在地方债务的法律法规中规定，对地方政府债务监管不善、违法违规举借使用而造成严重后果的，对责任主体实行终身问责，并且对其上级政府的监管不力或徇私包庇等行为实行责任倒查。确立地方债务自借自偿原则，上级政府不具有替代偿还或先行代付地方债务的责任，打消地方政府有上级政府兜底的保障意识，使地方政府不再超越财政承受能力大举借债。地方政府与企业之间不得互偿债务，地方政府不得为企业及个人债务担保等，以此来消除政府自担的风险性支出，从而规避地方债务风险。

地方债务的应急预警及评估

为加强地方政府性债务管理，2016年10月国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》《通知》和《意见》中都提出了建立健全地方政府性债务风险应急预警评估机制和地方政府信用评级机制。要求督促高风险地区重整计划措施安排，匹配债务规模和偿债能力，平衡财政收支。因此，有关地方债务的应急预警措施应当在地方债务法中有所体现，并且应当建立完善的地方政府信用评级制度体系，不再以地方政府债务作为政绩考核的重要标准，代之以信用评级体系来约束政府的偿债行为，此举不仅能提高公民对政府的满意度、信赖度，更能促使地方政府在自觉自律中规避地方债务风险，真正做到以信誉为担保举债为民。

专项债券

自2017年6月1日起，财政部相继发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，2018年4月又发布了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，由此，可以看出接下来将大力发展政府专项债券的侧重和方向，地方政府债务将呈现出以一般债券为基础，鼓励专项债券种类繁多、专项专用、创新发展的大趋势。《通知》中明确提出，要“扩大专项债券使用范围”，“创新和丰富债券品种”，“严格将专项债券发行与项目一一对应”。

因此，在地方债务专门立法中应当规定，专项债券与一般债券重叠交叉的部分，适用相同的法律条款。在一般债券管理规定的基础上，结合各专项债券的特点和不同的现实情况，以及发行专项债券想要达到的目的效果，对专项债券的监管作出特殊的专门规定，对专项债券部门的立法，做到一般与特殊相结合，以期未来在专项债券的繁荣发展中，做到有法可依，监管有力，救济可寻。

我国现阶段对地方债务的监管与风险防范已作出多方努力，并且认识到了地方债务风险防范的重要性。地方债务所涉及的方方面面在近年来出台的各类文件中都已有比较全面详细的规定，但都只是停留于文件，想要在打好金融风险攻坚战这个关键时刻取得胜利，就应当将地方债务的风险防范在法律层面予以高度关注。在市场起决定性作用的基础上，国家依靠“有形”“有限”的手，利用法律手段进行宏观调控，做好地方债务的风险防范与化解工作，以免地方债务风险波及、阻碍惠民、利民、高质量发展的进程，完善政府职能转变，推进公共建设与服务。