政府债务风险管理改革方向：从制度主义转向行为主义

文//王志刚

在中国工业化、城镇化、市场化大发展的背景下，地方政府的债务融资行为日渐增多，在财政体制、投融资体制、行政晋升考核机制的共同作用下，地方政府债务增长较快。财政部门为了应对债务风险，从债务存量和增量两方面入手进行调整，包括建立债务风险预警及处置机制，但是现实中收效有限。反思现有制度主义思维下的管理失效现象，从行为主义角度进行分析并提出部分政策建议，主要包括从固守制度转向遵守契约精神，从单项管理转向多元治理，从微观审慎转向宏观审慎管理，建立完备的债务问责机制，适度扩大部分地区地方债市场发行规模。

王志刚 中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任

2017年底中央经济工作会议确定“今后3年要重点抓好决胜全面建成小

康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险”。金融风险不仅事关金融领域内部，与金融风险紧密相连的还有一个“灰犀牛”，那就是地方政府债务风险。地方政府债务风险之所以引起越来越多的重视，主要源于地方政府债务增长的速度过快，债务形式多样。针对当前地方政府债务高企不下的现状，政府对地方政府债务管理进行一系列重要改革。但以往制度主义导向下的债务管理改革成效甚微。未来该如何改革以扭转这一增长势头，将债务风险控制在可控范围之内？如何从行为主义角度来把握并采取有力举措？本文将进行深入剖析。

行为不确定性的来源：四大背离

通过对政府债务管理的分析，我们不难发现，制度主义仍然盛行，但是为何这些制度屡屡受挫甚至无效，这就需要我们反思现有的债务管理模式。从根本上讲，不确定性是现代社会的一个重要特征，公共债务管理中制度主义为何失灵？根源在于它难以把握行为的不确定性。作为风险的来源，行为不确定性的来源是基于四个背离：动机（目标）与结果的背离、个体与整体的背离、惯性与趋势的背离、外部性与内部性的背离。正是这四类背离导致了各种风险的产生，并且影响到现有债务管理制度的实际效果。

1.动机与结果的背离

制度在设定之初大都充满了理想化色彩，制度制定者的动机都是好的，以债务管理为例，所有的债务管理无不是以风险防控为主要目标，从举债、用债、还债等各个不同环节进行详细的规定，还包括对债务预算管理和使用结果的考核制度，但为何制度执行的结果不尽如人意？主要原因是制度制定时所处的状态和现实中的环境并非完全一致，现实是复杂多变的，而且债务管理不仅是财务行为，还内含行政行为，制度制定者自身所具备的信息、知识、认识等都有一定的局限性，不完全信息下制定的制度多为不完备合约，加之事前难以预判制度涉及的利益各方的行为反应，最终使得制度的动机与结果常常出现背离现象。

2.个体和整体的背离

个体和整体的背离主要源于个体理性和集体理性的冲突，个体目标和集体的目标并非总是一致。对于债务管理而言，个体的行为选择包括尽可能地扩大债务规模用于特定支出，不同行政机关可以举债，事业单位可以举债，一些融资平台也可以举债，资金用途各异，但是最后偿债却都归集到财政部门。例如2008年以后极度宽松的信贷政策导致的杠杆率快速增长并带来债务风险，而且许多债务杠杆最终会传递到财政部门，而财政部门是难以对此作出预判并有效控制的。

3.惯性与趋势的背离

市场主体在一定的制度环境下往往有特定的行为选择，在制度没有发生大的变化时，各类主体的行为具有一定的惯性，在某种程度上讲，这种行为惯性有其合理的一面，体现了各方对现有制度的遵从，或是对一种非正式规则的遵从；但是外部环境总在发生变化，尤其是一些趋势性变化，例如中国经济进入新常态以后，随着国家法治化的推进，社会各方的法治意识都空前高涨，正式规则的覆盖面不断增加，如果个体看不清趋势而因循守旧保持行为惯性，就会带来一定的不确定性，进而会造成公共风险的扩大。

4.外部性与内部性的背离

从产权理论看，内部性是由交易者所经受但没有在交易条款中反映的利益和成本。产权虽然在法律上可以清晰界定，但在事实上无法完全界定清楚，而未界定的产权便会作为公共财富被置于公共领域。于是，交易双方可以凭借其信息优势而过度攫取公共领域的财富，就会对处于劣势的交易另一方带来在交易合同条款中界定的成本，这就是所谓的内部性。例如在债务管理制度中，因信息不对称和不确定性的存在，交易成本高昂，限制了政府行为的理性化程度，促使不完备合约的签订，拥有信息优势的一方就会攫取另一方的利益，导致政府行为内部性的产生。当然，不同市场行为主体，其行为会产生外部性和内部性不同，行为外部性是对不涉及交易的第三方造成的影响。就公共债务管理制度而言，行为主体的内部性和外部性可能出现背离，例如政府行为的正内部性和负外部性，或是政府行为的负内部性和正外部性，其他主体也会有类似问题，加上现有制度对正内部性和正外部性激励不足，这些都加剧了制度设计的困境。

行为主义指引下的公共债务管理模式：三大转向

行为主义不排除制度设计，行为主义指引下的制度是一种良性的、务实的制度，能充分体现各个利益主体的互动、预期以及彼此之间的信息传递，让制度变得更加可靠，也可以增强各方对制度的遵从度，提高制度的执行力，通过将各种不确定性以及风险因素纳入制度设计中来减少不确定性，防范化解风险，或将不确定性转化为可以预见的风险。因此，下面我们在前面分析的基础上给出了三大转向，以此来推动未来公共债务管理的制度创新。

1.从固守制度转向遵守契约精神

一是遵守契约精神优于机械地遵守契约。如果一个制度已经不适应时代要求，而相关各方仍然拘泥于已有制度，这就和契约精神的本质相违背。债务管理制度是一种契约，债务本质上也是一种契约，如果债务来源、债务传导机制、债务表现形式等制度要素发生了变化，但是相关的制度没有及时改变，而我们坚持遵从这些制度就是机械地固守契约，反而会带来一系列问题和各种博弈难题，从而加剧债务风险，进而带来公共风险扩大。

二是反思债务管理制度空转。债务管理是政府治理的一个方面，离不开各种制度文件，这些制度文件的效果到底如何？现实中存在诸多“制度空转”的现象，主要有三个方面原因：首先是法治意识缺失。缺乏遵守规则的意识，对遵守规则的行为也缺乏激励机制，结果是机会主义行为横行，行为主体从个体利益出发来选择性遵守某些制度或扭曲行为，导致制度失灵。其次是制度制定者的局限性或“有限理性”。制度是人制定的，而人具有有限而非无限理性，就增加了债务管理制度制定的难度。债务决策要体现民主、科学就需要大量的前期调研、分析，要对各种风险进行评估和预判，没有大量一手信息是难以对现实和未来作出精确判断并制定有效对策的。同时还要有前瞻性，对未来不确定性所导致的风险进行预控，否则会让制度陷入“短视”，难以保持长期的可持续性。例如，就现有债务管理制度而言多是针对显性债务，一些隐性的或有债务难以准确把握，例如养老保险，未来中国养老金缺口到底有多大？最后是债务管理相关制度文件间的矛盾。不同部门出台的文件初衷不同，有的为了稳增长结果带来了债务风险，有的控制债务风险可能影响经济增长，金融部门的政策可能忽视了金融风险财政化问题等。

2.从单向管理转向多元治理

考察现有的债务管理文件，不难发现多是自上而下的单向发出要求，层层加码，而没有相关的互动和纠偏机制来及时修正制度漏洞，这不能不说是一个遗憾。和单向管理不同，多元治理首先意味着参与债务管理的各方是平等的行为主体，绝大多数受操作规则影响的行为主体可以参与对操作规则的修改，要通过一定的对话协商机制来建立有效的多元治理机制。通过反复交流、互动来建立信任与合作，激励各方从长计议、从整体利益出发的行为，约束短视行为和非合作行为，并最终实现激励相容的结果。在公共债务管理制度设计中要体现多元治理理念，这就要求债务相关主体要共同参与到债务决策、债务管理、债务使用评估等环节中。一是从横向角度看，作为委托人的广大纳税人不会轻易让自己的钱被政府浪费，部门亦不能从本位主义出发来扩大债务规模，政府部门要统筹安排，各级人大要认真履行监督职责，债务管理制度要充分体现各方的合理要求，在政府、社会、市场之间建立一种信任、互动、合作的机制或氛围，制度宽严有度，让债务管理更加透明、高效。二是从纵向角度看，要有中央—地方的二级治理框架，中国财政科学研究院院长刘尚希（2015）认为在分级治理模式下，地方财政是一个相对独立的主体，不是中央财政的附庸。地方自主治理与地方财政的相对独立性关联在一起，但如何来界定这种相对独立性，包括权力、责任和利益，是当前治理改革中需要去创造性地解决的问题。

3.从微观审慎转向宏观审慎管理

一是微观审慎忽视了个体风险的外部性。传统债务管理是一种微观审慎管理，重视局部风险控制，但是忽视了个体风险的外部性。现代社会每一个个体在分工中和其他个体直接或间接地发生着联系，个体之间的互动联系实际上就意味着风险也存在联系，控制了一种风险或控制所有单个风险不意味着能够控制宏观风险，况且风险是随机游走变化无常的，风险的分散、传导和累积变得更加复杂，微观稳定不等于宏观稳定。例如，以《巴塞尔协议》为核心的资本监管可以保证每个金融机构正常运行，但是难以保证整个金融体系的稳定。再比如中国分业监管的体系可以保证每一个行业的健康稳定，但是金融业混业经营是普遍现象，如果没有一个宏观监管视角是难以切断不同行业间风险的传播与扩散的。此外，发生在社会领域的一些不确定性事件会诱发社会风险，社会风险最终会转为财政风险，如果社会治理只是用社会学视角看待也会落入制度失灵的陷阱。

二是宏观审慎可以从整体上把握公共风险。宏观审慎管理就是从系统性风险防范的角度出发，在保持微观稳定的前提下，追求宏观总体的韧性和反脆弱性。宏观审慎管理不仅包含了必要的微观审慎监管，同时注重个体之间的互动、信息传递和风险传导，从整体、动态上进行把握，减少负面信息导致的风险传染和扩大。微观审慎管理把公共风险视为外生变量，即个体风险不会影响宏观经济，个体间不存在相互关联，忽略了个体风险的传递与扩散。从管理对象看，宏观审慎管理范围更大。从管理手段看宏观审慎管理是自上而下式的。

因此，在设计公共债务管理制度时从一种整体视角来审视现有的风险源、风险结构、传导机制及风险分担形式，把握住了财政风险这个关键节点就可以更好地平衡公共风险和债务风险。风险源往往来自众多方面，包括社会风险、自然环境风险、经济风险、政治风险等，这些风险构成了公共风险，政府应对公共风险是应有的责任，因此会以财政风险（主要体现在债务和赤字指标上）来应对公共风险，但是这里面有一个度的把握，财政风险不能太高，否则会加剧公共风险，甚至带来公共危机，所有的债务都会显性化。刘尚希（2015）指出：“在现代社会，……财政风险适当主动扩大有时候是必要的，就像遭遇特大洪水时采取的‘分洪’措施，有利于降低系统性公共风险，以避免全局性的公共危机。”

基于宏观审慎的治理架构设计财政货币政策，让政策可以实现协调，以此来控制公共风险，避免公共危机的发生。以财政货币协调为例，货币政策尤其信贷政策对于债务累计具有相当大的促进作用，如果任由信贷规模快速增长，这些信贷资金可能通过“影子银行”等金融衍生产品流入金融体系进行内循环，没有真正流入实体经济，还会推高企业杠杆率。另外，快速的信贷投放如果和一些地方融资行为结合起来必然会推高政府杠杆率。到最后，要么货币政策严控私人信贷，要么政府财政为赤字进行货币融资，前者可能带来债务-通缩，后者可能带来通胀。

宏观审慎管理还要有国际视野，2008年国际金融危机给了各国一个教训，那就是风险的跨国传染所带来的负面冲击。应对公共风险是政府的公共职能所在，这就需要进行宏观政策的国际协调，通过协商建立风险的监管合作机制，实现多边信息交换和共享，建立灵活的国际救援体系。从G7、G8到G20，越来越多的国家认识到国际协调的重要性，宏观审慎的理念被越来越多的国家所认同，我们的公共债务管理中的外债部分是一个显性的债务风险，还要认真分析各种外部不利冲击对我国经济的各种或明或暗的影响，例如税源跨境转移、投资贸易转移等问题，这些都需要在公共债务管理制度中加以考虑。

4.建立完备的债务问责机制来彻底扭转债务刚性增长态势

要真正触动地方政府，使得其观念和行为能够适应党的十九大提出的经济高质量发展的要求，就必须设计一套有效的体制机制来切实加以保障，其中最关键的是债务问责机制的设计。有效的债务问责可以打破地方政府和国有企业的各种预算软约束，消除刚性兑付的预期，最大限度地减少公共风险。具体来说包括以下几点：

一是把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系。有了这个要求，地方政府在举债时就会瞻前顾后，仔细斟酌。要实现这个要求，中央政府应将债务风险控制纳入中央对地方的政绩考核体系，省以下各级政府同样由上一级政府把下一级政府的债务风险纳入政绩考核体系，对政府各种变相融资举债实行终身追责。对地方政府违法举债担保和发生区域性系统性债务风险的，组织提拔实行一票否决。对于部分金融机构、国有非金融企业出现的违法违规融资行为应该一并问责处罚。

二是新增债券分配要和地方控制债务风险绩效挂钩。除了已有的分配因素外，每年人大安排新增债券额度分配时，要和地方债务规范管理和控债、化债绩效挂钩。对那些控制债务风险较好的地区实行一定程度地专项奖励，或者提高其地方政府债券分配额度。

三是实行联合问责以提高问责效果。审计部门可以提供部分线索，财政部门按照《预算法》规定，认定责任后提供给有权处罚部门，按规定启动问责处罚程序；及时将处罚结果在全国范围内通报，抄送审计、纪检监察、组织人事等部门，将涉及提供融资的金融结构名单告知央行、银监会等金融监管部门，由其对相关金融机构向地方政府提供融资及是否要求政府、财政提供担保的情况进行核实，根据核实后的情况依法实施处罚。这种联合问责机制可以充分发挥问责的协同效应，对债务风险涉及各方进行有效的警示和处置，体现出宏观审慎管理的特点。

5.扩大部分地区地方债市场化发行规模

一是加快政府信用评级市场建设。随着地方政府资产负债表编制改革的推进，政府综合财务报告会陆续披露，这些财务和财政信息有助于政府信用评级机构来作出科学的评级。在对政府信用评级机构的管理上，可以制定统一的政府信用监管法，提高法律级次，避免多头监管和行政干预过多的问题，使得其评级尽可能地客观、公正、专业；同时要制定信用评级机构的“黑名单”制度，对那些有虚假记载、误导性陈述或者负有重大遗漏的民事法律责任的机构给予处罚并列入“黑名单”，视情节严重程度设定市场禁入期。

二是可以在有发行基础的部分市县进行自主市场化发行地方债试点。地方债发行实际上可以减少地方各种隐性债务融资渠道，可以将隐性债务显性化，让地方成为偿债主体，这有助于明晰各级政府事权和支出责任。政府信用是政府的重要资源，政府保持较高的信用等级就会有更多的市场化发债空间，可以缓解地方融资压力。当然，要保持合理的债券发行规模和科学的利率定价，前提是公正的信用评级以及全面规范的信息披露，这可以激励地方不断强化财政管理和提高财政运行效率，来保持较高的信用等级，并吸引更多的投资者购买。