中央与地方关系视角之下的地方债务风险控制问题

文//黄韬

当下地方债务问题已成为了我国宏观经济风险的一个主要来源，而大规模举债行为背后的深层次制度原因很大程度上在于我国的地方政府长期以来面临着非常严重的事权与财力不匹配的困境，其根源是政府间事权关系的非法律建构，具体表现为：支出责任的逐级下放、纵向政府间关系的“职责同构”以及“放权”和“收权”的周期性交替。为此，在制度层面上有必要对公共产品进行性质上的明确分类，以法律的形式界分清楚中央与地方的事权分配关系，逐步确立“地方自治”的现代财政观念，并将转移支付引入法治的轨道。

黄韬 浙江大学光华法学院研究员、博士生导师

据媒体报道，最近新一轮由多部门参与的地方政府隐性债务排查工作已经启动，此举旨在摸清地方政府隐性债务风险现状，以出台防范和化解地方债务风险措施，预计本轮摸底将涉及地方审计、财政等多个部门，排查力度和覆盖范围都将会远超往年。

探索地方债务风险的财政体制成因

实际上，地方债务风险问题近年来在我国宏观经济领域中是一个“老大难”问题，除了地方债、城投债这些容易观察的显性债务之外，通过地方融资平台、政府引导基金、PPP（政府与社会资本合作）等多种方式形成的地方隐性债务规模不断扩大的问题始终没有得到根本性解决，这也是在当下“去杠杆”、流动性面临收紧的背景之下令人担忧的一个棘手难题。

从治理措施角度看，近年来中央层面出台了一系列限制地方政府举债融资的政策文件，其中最典型的就是要求清理各类地方融资平台，而在2018年3月30日财政部财金司所发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》则明确要求金融企业除了购买地方政府债券外，不得直接或间接为地方政府提供融资。

但同时，我们也有必要反思一下地方政府大规模举债行为背后的深层次制度原因。当然，地方政府官员追求政绩表现自然是原因之一，然而另外一个方面的因素也是我们不能忽略的，即我国的地方政府长期以来面临着非常严重的事权与财力不匹配的困境。根据2018年3月5日财政部部长在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》中提供的数据，在中央与地方的收入对比关系上，2017年中央一般公共预算收入总数为82752．38亿元，地方一般公共预算本级收入为91447．54亿元，两者对比约为 47．5：52．5；而在支出一端，2017年中央政府本级支出为29858．89亿元，地方一般公共预算支出为173471．14亿元，两者的对比则为14．68：85．32。显然，这一数据反映了目前中国财政体制的现状：相较于财力状况，地方政府的支出责任压力极大，这也是造成目前我国地方政府债务风险上升的一个重要的体制性原因。

政府间事权关系的非法律建构

1994年的分税制改革成功解决了此前我国中央政府财力孱弱的问题，实质性提升了“国家能力”，但此项改革只划分了中央与地方之前的税收利益分配，却没有厘清政府间的事权分配关系。可以这么说，我国财政体制中事权分配关系很大程度上长期游离于法治的框架之外。在实践中，具体表现为：我国政府间事权关系时常表现为支出责任被任意地逐级下放、上下级政府的“职责同构”以及周期性的“收、放权”循环等特征。由此就产生了财政负担被层层下移，地方政府的“全能”与“无能”同时存在，而“一放就死，一收就乱”的治乱周期也得到进一步强化。

首先，我们各级政府间的关系表现出较为明显的支出责任逐级下放的特征。以1978年为始点的中国经济改革在中央与地方财政关系方面的一个集中表现就是中央对地方的放权。1980年起，我国开始实行划分收支、分级包干的“分灶吃饭”的财税体制。自此以后，国家财政预算内非经济建设支出占GDP的比重持续性下降，从1979年的12．7%下降到1992年的7．5%。央、地关系中，事权的向下转移一定程度解决了地方政府激励不足的问题，在保持一定水平政治集权的前提下，经济上的分权可以实现促进经济发展和居民收入提升的政策目标。但是，这样一种分权的安排也使得各类国家公共服务的支出责任呈现出逐级下放的趋势。例如，上世纪90年代之后，伴随着国有企业的全面亏损，各级政府纷纷把国有企业的管理权限下放给政府（少数垄断行业的企业除外），这样一种管理权限下放也同时意味着把填补国企财务漏洞和安置下岗人员的政治责任和财政压力进行了下放。再以基础教育这项最典型的公共服务为例。1980年之后，中央政府逐步把关于教育（尤其是包括义务教育在内的基础教育）的财政与行政管理权限下放给各级地方政府，让各级地方政府成为了承担国家教育经费筹措和支出的首要责任主体。法律规则虽然大致界分了中央与地方之间的教育事权关系，但是对地方各层级政府之间的职责划分却仅仅是抽象的“分级管理”四个字，以至于教育经费的支出责任逐级向下转移，这造成了1994年分税制改革之后，基础教育经费问题、尤其是农村教育经费问题成为了一个全国性难题，并且由此引发了农民税费负担过重这一政治性问题。

其次，在我国的现行宪政法制框架内，除了诸如外交、国防等少数事关国家主权的事权专属于中央的职责之外，地方的事权几乎是中央的翻版，省、地（市）、县、乡（镇）的机构和职能设置基本上就是中央的镜像。在这种关系构架中，大到宏观经济调控，小到市容卫生检查评比，中央几乎垄断了对所有政府管理事项的决策和监督权，而地方则承担了几乎所有的事权。我国自改革开放以来，虽然已经经历了数次规模较大的行政体制改革，但以往的改革并没有本质性地触动这一国家纵向权力关系构架。这一架构的具体表现就是“职责同构”，即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。在我国，由于历来强调政治结构的“单一制”属性和统一国家政治权力集中行使的重要性，因此在纵向政府间关系上始终要求做到“有机整体、上下衔接、政令统一”，这就必然使得不同层级政府之间在事权划分问题上没有办法很好地做到有效分工，更遑论分权了。对于各级地方政府来说，“职责同构”的模式在现实中导致“地方全能”和“地方无能”这两种无效率的制度后果同时并存。“地方全能”意味着在我国的行政法律架构中，几乎没有严格的“中央事权”和“地方事权”的划分，地方各层级政府之间更没有明显的职责范围划分，可以说举国范围内，几乎所有的事情都是中央的事情，另一方面，几乎所有的事情也都是地方的事情。与“地方全能”伴生的一个现象就是“地方无能”，这不仅是指地方各级政府因为承担过于繁杂的事权任务而导致工作效率的损失，更是指在中央几乎垄断了一切事项的最终决策权力的情况下，地方政府的工作开展因而往往会被处处掣肘，“条”与“块”的矛盾此起彼伏。

再次，我国政府间关系的一大特征就是：在缺乏稳定的、可预期的法制运行框架前提下，各项审批性权力呈现出周期性的“上收”或者“下放”的循环态势。换句话说，各级政府之间在法律上没有明确的权力归属划分和界定，“上级”政府可以随意地基于一时一地的政策需要而把相关的权力“上收”或者“下放”。在这种情况下，我们就很难说哪一项事权是专属于地方政府的，因为中央政府可以进行权力的“上收”；也很难说哪一项事权是专属于中央政府的，因为地方政府也可以获得“下放”的权力。在这个过程中，法律上的分权是不存在的，而只有政策性的“放权”或“收权”。回顾改革开放之后中国经济发展的历史，尽管在“市场化”和“去中央政府经济集权化”的背景下，地方享有了更多的经济决策权力，中央与地方之间形式上的“分权”色彩愈发浓重，但是这种权力的分享并非建立在制度化和法律化的基础之上的，因而也就带有了极大的不确定性和随意性。事实上，这种建立在央、地之间非平等关系基础之上的所谓“分权”会表现为“放权”和“收权”的周期性交替。在缺乏制度化和法律化的中央与地方事权关系前提下，什么时候“收”，“收”多少；什么时候“放”，“放”所多少，这些问题都取决于中央决策部门，甚至是少数人的单方面主观判断乃至臆断、擅断，以至于把个别人的判断凌驾于市场的判断之上，“为民做主”计划思维卷土重来；对此，社会公众无法形成稳定的政策预期，这等于助长了各种短期行为；再加上行政手段往往会造成过度的“收”或者过度的“放”，过于刚性的“一刀切”措施（例如一律停止审批某些类型的项目）容易形成矫枉过正的结果，不仅不能“熨平”经济周期，反而导致周期性经济波动幅度的扩大；而政策的具体实施过程中，又时常出现“所有制歧视”等不公平待遇问题。

事权与财力不匹配的理论解释

在我国财政体制框架内的事权与财力不匹配格局并非一种人为刻意设计的结果，而是由一系列政治、经济、社会和历史的原因而共同造就的制度“均衡”状态。具体来说，当下我国央、地事权关系的成因可以从三个维度来解释，分别是：基于历史因素的计划体制影响、基于经济因素的宏观调控手段以及基于政治因素的官员行为激励。

一个显而易见的事实是，当代中国市场经济体系的形成并非哈耶克所描述的那种自发秩序的结果，而是在计划经济体制基础上，人为地导向市场体制的过程。因此，这一变革路径就决定了我们在任何时候分析现实制度的结构和内容，都不能忽略制度变迁的起点以及由此引致的路径依赖问题。在计划体制下，我们可以把整个中国看作一个“大公司”，整个“公司”的运作是基于自上而下的行政命令；在这个体系中，所谓中央与地方之间的关系在某种程度上就可以看成是这个“大公司”内部的纵向职能划分，中央是“总公司”，地方是“分公司”以及“孙公司”；“总公司”“分公司”“孙公司”之间完全是一种科层间的隶属关系，“下级公司”的权限完全来自于“上级公司”的授予，而且这种授权是可以随时、随意增减的；换句话说，回顾制度变迁的这一起始点，我们可以说，在那个时候，完全不存在所谓的中央与地方之间的分权观念，地方被看作是中央在空间和职能上的延伸，地方百分之百听命于中央被视为天经地义的道理（尽管实际状况并不一定是这样），至少是不会承认除了举国利益之外的地方个别利益的存在，因而所谓的中央事权与地方事权的区分实际上也是不存在的，有的只是中央根据彼时的政治或经济利益需要而授权给地方某些行事空间的相机抉择做法。考虑了这一制度变迁的起点，我们就能理解，为何时至今日，现代财政法治理念下的中央与地方之间的“分权观念”很难植入中国的经济体制中，根深蒂固的央、地之间上下级关系的认同也未能被打破。改革过程中，我们固然可以看到，经济领域中实际上有着越来越多的地方分权，但是政治结构的高度集中化态势使得这种经济上的分权处于非常不稳定的状态之中，这就构成了中央与地方事权关系法治化的最大障碍，因为法律制度所要求的纵向权力边界清晰划定与高度政治集权所隐含的“中央决定一切”的准则是根本冲突的，这导致了中央与地方关系呈现出随意“收权”与“放权”的交替发生以及纵向政府之间非公开游说与讨价还价的常态化。

现代国家的一项重要职能就是实施反周期的干预政策来“熨平”宏观经济的波动，这主要依赖财政政策和货币政策。理论上来说，财政政策与货币政策的实施自然是属于中央事权，在法律上的界分也是十分清晰的，地方政府在理论上几乎不享有任何调控经济运行周期的职能和权限。但是，我国的宏观经济调控工作从来不只是经济学教科书上的财政政策加上货币政策。一个通俗的说法是，在我国，宏观调控不仅是要调“银根”，还要调“地根”和“钢根”。具体来说，就是中央政府会希望通过控制土地供给和诸如钢铁、电解铝、水泥等重要物资的产能来实现对宏观经济运行态势的干预。究其原因，除了源于市场体系的发育不完善所导致的常规性财政政策和货币政策的效果有限之外，地方政府所主导的投资行为也是加剧经济周期性波动的重要因素。因为地方政府的行为是非市场化的，其对投资规模的追求往往超出了对投资效益的考量，所以市场化的财政和货币政策可能并不能起到很好的作用。因此，对宏观调控工作负有最终政治责任的中央政府往往希望在经济“过热”阶段通过抑制重大投资项目的上马或者约束土地的出让和使用，以行政手段和方式来达致立竿见影的政策干预效果。同财政政策、货币政策这些典型的管理社会总需求为目标的“宏观”经济政策相比较，土地政策、产业投资政策、市场准入政策等干预手段虽也冠以“宏观调控”之名，但实质上皆是“微观调控”之举，即通过政府直接干预微观企业的投资行为来实现经济政策目标。所以，在这个过程中，就不再是像财政政策和货币政策的制定和实施那样，由中央来全权负责决策和执行即可，而是必然会牵涉中央对地方的“放权”与“收权”问题。因此我们就会看到一旦中央政府判断经济出现过热的情形，决定启动“宏观调控”政策，那么它就会在微观层面收紧地方政府在土地供应和重大项目审批方面的事权。在这一背景下，我们就可以理解为什么我国中央与地方之间的事权关系在很多方面会呈现出周期性的特点，而这一点恰恰是与权力关系法治化所要求的确定性相背道而驰的。实际上，我国历次的“宏观调控”（尤其是运动式的“宏观调控”）都会或多或少地激化央、地之间的矛盾，而为了防止地方政府为了“抵抗”中央的“收权”而采取的“上有政策、下有对策”式的做法，中央政府往往会利用我国集权式的体制结构来强化央、地之间的政治隶属关系，相应地这就使得央、地之间关系的法律属性变得越来越孱弱了，这方面最典型的例子就是2004年的“铁本事件”。

中央与地方之间在事权问题上的博弈还集中反映了这两者在利益取向上的差异，而这种差异的形成其实是既定政治体系下的一种理性应对。对于地方政府的官员来说，在当下的“政治集权、经济分权”政治结构下，他成为了政治锦标赛中的参赛“运动员”；为了在职位升迁的竞赛中胜出，他必须向掌管人事大权的中央（可以看作是锦标赛的“裁判员”）展现其治理地方经济的能力，而在信息不对称的前提下，这样的一种治理能力的展现十分依赖特定的政绩传递信号。在这样的一种锦标赛游戏规则下，地方官员的行为自然一切以GDP增长率数据为指针，因此其对特定事权的态度要取决于由此带来的政绩传递信号功能的强弱。所以我们可以看到，对于那些政绩传递信号功能较弱的事权，地方政府官员的态度是比较排斥的，最典型的就是涉及各项公共服务的支出责任，因而也就出现了“支出责任层层下放”的普遍现象。相反，对于那些有助于地方GDP增长数据的事权，地方官员自然是持积极争取的态度，例如希望在重大工程项目审批以及与之相关的环保评估方面有更大的自主权。事实上，地方政府所欢迎的中央“放权”其实指向的是这些审批性权力的下放，而不是欢迎中央把那些不能带来当期收益的支出责任下放给地方。这也是为什么在几乎所有的地区性扶持政策中，都会有关于中央下放部分审批权限，让部分地区享有更多的自主权力。这样的一种对特定事权的争取其实就是政治锦标赛竞争的一个局部写照。现实中，央、地事权关系之所以会呈现出“收权”与“放权”的频繁交替，这其实也反映了我国政治体系中的一个周期性现象。地方官员的集中换届导致了“新官上任三把火”的效应，他们在上任伊始会“大兴土木”，推动各种投资项目和工程上马，而这就会引发中央对于重复建设和经济过热的担忧，进而祭出“收权”的法宝，抑制地方官员的投资冲动。从正面来讲，现实的政治体制有效地激励了地方官员促进当地经济的发展；但是，在法治缺失的条件下，这同时也造成了在事权问题上，无法形成基于法律规定的央、地分权模式，而是进一步强化了行政性放权和收权机制。

央地事权关系法治化的制度展望

早在2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就已经明确把“明确事权”作为深化改革的目标之一。具体来分析的话，政府间事权关系的法治化需要同时在多个维度上推动制度建设。

首先在技术层面上应当做的一项工作就是对公共产品进行性质上的分类，清楚地界分“地方性公共产品”“全国性公共产品”和“混合性公共产品”，进而为在法律层面上明确“地方事权”“中央事权”和“混合事权”奠定基础。

但仅仅是文本上的操作并不必然就能收获中央与地方事权关系法治化的结果，在一个高度行政化的央、地关系架构中，把中央看作是地方的“上级”，以成文或者习惯的方式授予中央“号令”地方，“上级”政府指挥“下级”政府的权力，各种与法治目标背道而驰的现象（支出责任的逐级下放、职责同构、周期性地收放权等）必然普遍存在，而要克服这种弊病，唯有在法律上确立“地方自治”的原则和观念。

另外，考虑到目前我国财政转移支付领域的立法几乎完全空白，因此一个必要的改革举措就是尽快推动《财政转移支付法》的出台，以明确的公式界定财政转移支付的规模计算，从而约束上级政府的自由裁量权力，并通过严格的事前程序规则和事后责任规则来挤压“跑部钱进”带来的寻租空间。