中国非正规经济的统计界定*

□刘波

非正规经济现象在20世纪60年代开始受到关注，于1973年由ILO作为官方概念使用。非正规经济因在解决就业和促进增长方面的贡献而得到国际社会关注。鉴于非正规经济现象的复杂性，在各国具有不同的表现形式，从而在实证研究中存在不同操作概念。本文首先梳理ILO和SNA对非正规经济的统计界定，然后设计中国非正规经济的概念框架，最后提出中国非正规经济的操作概念。

ILO和SNA对非正规经济的统计界定

（一）ILO对非正规经济的统计界定

非正规经济在各国存在不同的表现形式，从而具有不同的操作性概念。本文简要梳理了ILO和SNA对非正规经济的统计界定过程，基于本国实际设计了中国非正规经济的概念框架，从“单位”和“就业”角度详细界定了中国非正规经济的操作概念。

1993年，15thICLS基于“单位”视角考察非正规经济，即非正规部门。将其理论内涵归纳为“以为有关人员提供就业机会和创造收入为主要目的而从事市场性生产活动的单位，通常这些单位组织水平低、经营规模小、劳动和资本要素区分程度小，劳动关系建立在个人社会关系之上”。从统计角度看，非正规部门是住户非法人企业的一部分，包括非正规自给型企业和非正规雇主型企业。

2003年，17thICLS从“工作”视角考察非正规经济，即非正规就业。ILO根据单位性质将生产单位划分为正规部门企业、非正规部门企业和一般住户（表1），然后以就业状况为依据，判断各单位的“工作”性质是否属于非正规。从单位性质和就业状况维度，可以区分不同的就业类型。即：非正规就业（1+2+3+4+5+6+8+9+10）、非正规部门就业（3+4+5+6+8），以及非正规部门之外的非正规就业（1+2+9+10）。其中a指不包括雇佣有酬家务劳动人员的住户，b指为自身最终使用从事货物生产的住户、雇佣有酬家务劳动人员的住户；浅灰色表示正规就业，深灰色表示工作类型不存在。

因此，判断何谓非正规就业的关键在于，识别非正规部门之外的非正规就业。ILO认为，带有相关福利条款（如带薪休假和养老金权益）的就业属于正规的工资性就业，其他就业形式都是非正规就业。ILO解释了非正规就业形成原因，例如岗位或雇员未申报、临时工、低工资的小时工、外包工，以及其他未严格遵守劳动法规的工作，共同特点是非正式的工作安排。然而经济、政治、社会、文化、法律制度差别导致非正规就业在各国表现迥异，ILO建议根据国情进行处理。

表1 17thICLS对非正规就业的分类

（二）SNA对非正规经济的统计界定

表2 SNA中识别ICLS界定的非正规部门

作为国际通用语言，1993-SNA第4章“机构单位和部门”首次引入了非正规部门，将其视为住户子部门，并在附录中转载了15thICLS相关决议。然而，除沿袭15thICLS决议外，1993-SNA未对非正规部门提出新的建议。并且，1993-SNA与15thICLS在市场生产范围界定、基本单位（企业、住户和部门）界定、住户部门分类等问题上存在分歧。化解相关分歧进而将非正规部门纳入SNA框架，便成为修订1993-SNA的重要议题。

经国际机构合力研究，2008-SNA确立了非正规经济在国民经济中地位。2008-SNA将国民经济分成5个独立的机构部门：一般政府、非金融及金融公司、住户、非盈利机构。从住户部门中识别非正规部门。首先，将非法人企业住户直接归为非正规部门，即出售全部或大部分产出的非正规自雇型企业（表2中1）和出售全部或大部分产出的非正规雇主型企业（表2中3）；然后，剔除自然人住户、机构住户和非法人企业住户中生产自用住房服务和雇佣家庭工人的住户；最后，根据产出自用程度识别其他住户非法人企业，其中销售部分产出的非正规企业归为非正规部门（表2中2和4）。如此一来，住户部门按照登记注册、雇员规模、生产目的和市场行为的差异进行重新划分，与ILO非正规部门实现对接。需要注意，非金融及金融公司部门中未注册以及雇员少于一定数量的企业也应归为非正规部门（表2中5），而住户部门中已注册或雇佣人数大于一定数量的住户非法人企业则归为正规部门。

尽管理论界对于非正规经济的概念尚未达成一致，但非正规经济是非正规部门就业人员和正规部门内部非正规就业人员从事的经济活动，不存争议(Chen，2012)。如果说有争议的话，其焦点还在非正规部门。综观国际机构对非正规部门的界定，主要基于企业标准，如规模是否达到标准、是否注册、员工是否登记，并试图把非正规部门融入整个国民账户体系。

中国非正规经济的概念框架设计

自1996年引入中国以来，关于非正规经济的研究不断涌现，但相关研究均未按照国际标准对中国非正规经济概念框架进行详细界定。根据ILO和SNA统计标准，非正规经济由非正规部门就业和非正规部门之外非正规就业的经济活动总和构成。作为典型的城乡二元经济结构，中国非正规经济应该包括城镇非正规经济和农村非正规经济。为清楚识别中国经济总体中的非正规经济成分，本文设计了一幅非正规经济框架结构图。

结合ILO和SNA的统计标准，中国非正规经济应该由4部分构成（见图1）。其中，黑色方框代表经济总体，中间粗虚线将经济总体划分为两部分，其中左侧为城镇经济，右侧为农村经济；细虚线围成的“倒T型”区域为非正规经济，方框上方的灰色区域为未被观测经济。A代表城镇非正规部门经济，C代表农村非正规部门经济，B代表城镇正规部门内部非正规就业人员的经济活动，D代表农村正规部门内部非正规就业人员的经济活动。需要指出的是，农村还有一部分不需区分正规/非正规的农业经济部门，所以农村经济活动包括农业经济、非正规经济和正规经济三种类型。

图1 中国非正规经济的概念框架

接下来根据ILO和2008-SNA建议的“企业规模、企业性质和劳动合同”三种准则，结合中国法律法规和政府经济统计数据，从“单位”和“就业”两个角度对非正规经济活动进行统计界定。

对非正规部门就业的界定

ILO对非正规部门判断标准概括为三点：企业未达到规模、企业未注册、员工未登记。DelhiGroup建议采用非法人企业、无完整账户、至少有一些市场产出3个标准。2008-SNA认为识别非正规部门应该从注册、法人、规模、统计调查范围、非法活动、地点、雇佣条款等角度进行。尽管不同组织对于非正规部门应该遵循的标准存在不同判断，但“非正规部门应该符合小规模企业、非法人企业、雇佣合同松散等特征的单位组成”不存争议。下面基于这3个标准对中国非正规部门进行识别。

（一）“企业”规模准则

根据2008-SNA对非正规部门的说明，可直接用企业规模（营业额或雇佣数量）进行识别，但其并未提及具体标准。ILO建议非正规部门是雇佣员工少于5人的企业。实际操作中，各国均采用就业人数作为判断标准。例如，马里和埃塞俄比亚的标准为11人，土耳其、巴基斯坦、印度、坦桑尼亚的标准为10人，巴西的标准为6人，墨西哥、秘鲁、乌克兰、巴拿马的标准为5人。根据2011年6月18日工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会和财政部联合发布的《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业[2011]300号）和《城乡个体工商户管理暂行条例》，从业人数不超过7人的个体工商户，可作为中国非正规部门的基本单位。

若将规模进一步放宽，根据《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，中国大量小型企业、微型企业也符合非正规部门的规模准则。比如，从业人员20人以下的工业企业、交通运输业企业、仓储业企业、邮政业企业、批发业企业等，从业人员10人以下的零售业企业、信息传输业企业、软件和信息技术服务业企业、租赁和商务服务业企业等。平均而言，企业的雇佣人数为10.4人。第三次经济普查数据显示，小微企业吸纳的就业人数为14730.4万人，占全部企业法人单位从业人数50.4%（国家统计局，2014）。单就“企业”规模准则而言，可以认定中国非正规部门由个体工商户和部分私营企业构成。

（二）“企业”性质准则

非法人企业是企业构成非正规部门的必要条件，ILO核定，非正规部门生产单位不具法人资格。根据《中华人民共和国民法通则》第三十七条，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。须满足4个条件：依法成立，有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。中国的法人分为企业法人、机关事业单位法人和社会团体法人。对于介于自然人和法人之间的非法人企业，《民法通则》没有做出详细规定。根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国合伙企业法》及《中华人民共和国民事诉讼法》法律文件，经济主体一般被分为自然人、法人和其他组织。可以判断，其他组织应该是介于自然人和法人之间的非法人企业。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见指出，非法人企业是合法成立、有一定的组织机构和财产、但又不具备法人资格的组织，包括(a)依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；(b)依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；(c)依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；(d)经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；(e)法人依法设立并领取营业执照的分支机构；(f)中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；(g)中国人民保险公司设在各地的分支机构；(h)经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；(i)符合本条规定条件的其他组织。据此，中国非正规部门应该由自然人和非法人企业构成。如果按注册类型划分的话，中国非正规部门应该包括个体工商户、部分私营企业（私营独资企业和私营合伙企业）以及乡镇企业。

（三）“企业”劳动合同准则

2008-SNA认为，正规就业是指带有相关福利条款（如带薪休假及养老金权益）的就业，除此之外的其他就业都是非正规就业。既然非正规部门作为非正规就业的核心，非正规部门应该由不与雇员签订劳动合同的单位组成。《中华人民共和国劳动合同法》第十七条规定，劳动合同应具备以下条款：(a)用人单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人；(b)劳动者的姓名、住址和居民身份证或者其他有效身份证件号码；(c)劳动合同期限；(d)工作内容和工作地点；(e)工作时间和休息休假；(f)劳动报酬；(g)社会保险；(h)劳动保护、劳动条件和职业危害防护；(i)法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项。在中国，一般只有国家机关、事业单位和较大的法人企业会遵守此项国家法规；较小规模的私营企业，即便在国家统计范围之内，并不具备法人身份，不被认为是正规单位，很难严格遵守国家劳动法规。为节省费用、降低成本，大多数私营企业会雇佣临时工或非全日制工人，毋宁说个体经营户。他们签订的合同充其量属于“劳务合同”或“雇佣合同”，附带的福利和真正意义上的“劳动合同”相去甚远（黄宗智，2013）。从单位注册类型角度看，个体工商户和私营企业相较于国有、集体和新兴部门更可能拒绝与雇员签订劳动合同。基于以上背景，本文将非正规部门就业定义为个体经营户、私营企业中的小微企业（约占私营企业总数50%）的就业人员。

对非正规部门之外非正规就业的界定

和非正规部门不同，非正规就业以“工作”性质作为观察单元。如上所述，中国最初引入的概念是非正规就业，并非非正规部门。非正规就业在中国主要表现为：非正规部门内各种就业类型，正规部门内部的低收入、临时性、季节性的就业类型，主要由城镇下岗职工、农村转移劳动力、失业待业人员和离退休人员构成。根据对中国非正规部门的诠释，个体工商户就业属于非正规就业，私营企业就业是否属于非正规就业，学者存在不同看法（蔡昉和王美艳，2004；黄宗智，2013）。

根据《中华人民共和国私营企业暂行条例》第十一条规定，私营企业是指企业资产属于私人所有、雇工8人以上的营利性经济组织，主要有农村村民、城镇待业人员、个体工商户经营者、辞退职人员，以及国家法律法规和政策允许的离休退休和其他人员。中国私营企业研究课题组研究报告显示，中国仅有1.13%私营企业的雇员数量大于100人，绝大多数为小型和微型企业。2013年末，全国共有第二产业和第三产业的小微企业法人单位785万个，占全部企业法人单位95.6%（国家统计局，2014）。就此而言，不仅部分私营企业符合非正规部门界定标准，私营企业内部的就业也基本属于非正规就业。国有企业、集体企业、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台投资单位及外商投资单位新兴正规部门也存在规模可观的非正规就业，他们虽然在相对正规的单位从事就业，但其工资、福利待遇与正式员工之间存在明显差距。

需要指出，中国农村存在大量乡镇企业，在吸纳农村非农就业人口方面起到至关重要作用。根据《中华人民共和国乡镇企业法》，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。应该说，乡镇企业主要是为“农村”、“农民”和“农业”服务。那么乡镇企业就业究竟是正规就业还是非正规就业？1978年经济改革之前，中国劳动政策的潜在目标是，通过直接分配工作、政府控制工资、限制劳动力迁移方式确保人人就业。在农村地区，劳动力要么在生产队从事农业工作，要么在人民公社从事非农工作。直接分配工作、限制劳动力迁移等政策有效阻止了公开性失业的发生，但因此导致生产单位剩余劳动力的不断积累和扩张，也引起了劳动力工作努力程度、劳动生产率和产出水平的下降。始于1978年的改革为渐进重组创造了条件。在农村地区，家庭联产承包责任制的引入改变了农业生产方式。自然地，人民公社便改为“乡镇企业”，可以依据合同招收劳动力，并且可以决定工资多少。1990年之前，中国农村非农就业类型只有一种，即乡镇企业；同期城镇地区的就业类型中国有企业和集体企业占据99%之多。可以说，20世纪90年代之前的农村乡镇企业和城镇国有企业、集体企业均为正规就业单位。尽管近年来乡镇企业的性质逐渐发生变化，但在农村地区，和个体私营企业相比还是属于正规部门的，尤其是乡镇企业中国有企业、集体企业、有限责任公司和股份有限公司。

综上所述，中国非正规经济由城镇个体私营企业，国有企业、集体企业、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台投资单位、外商投资单位内的临时工、季节工，以及农村个体私营企业的经济活动构成。

结论

20世纪60年代以来，非正规经济在创造就业岗位和促进经济增长方面发挥了重要作用，一直得到国际组织和学术界的广泛关注。作为一种社会经济现象，非正规经济在各国具有不同的表现形式，从而产生不同的操作概念。本文首先梳理了ILO和SNA关于非正规经济的统计概念，然后设计了中国非正规经济的概念框架，最后从“单位”和“就业”视角识别了中国非正规经济的操作性概念。这一研究对于非正规经济经验研究和国际比较奠定了基础。