地方政府债务风险的法律规制

文//翟继光

根据我国地方政府债务的现状，主要存在地方政府债务总量及其占未来地方政府收入比例、地方政府债务结果不合理所带来的违约风险。从法律制度的角度来看，导致地方政府债务风险的因素主要有财政收支划分不完善、财政转移支付制度不完善和国债制度不完善。对地方政府债务风险的防控，应主要从以上三个方面进行规制。

翟继光中国政法大学民商经济法学院副教授

地方政府债务风险的现状

对地方债务风险进行法律规制首先要清醒地认识地方政府债务风险的现状，针对现状分析其原因，针对原因才能设计有针对性的法律规制方法。

（一）地方政府债务的界定

狭义的地方政府债务是指以地方政府的名义举债或者提供担保，未来由地方政府负直接偿还义务的债务。广义的地方政府债务还包括以地方政府融资平台的名义举债或者提供担保，未来由地方政府负间接偿还义务的债务。前者一般被称为显性地方政府债务，后者一般被称为隐性地方政府债务。

从法律的角度来看，在显性债务中，地方政府是债务人，一旦出现违约，地方政府将成为被告，地方政府拥有或者控制的资产将成为法院强制执行的标的。显性债务的违约将给地方政府带来直接的法律责任。在隐性债务中，地方融资平台是债务人，一旦出现违约，融资平台将成为被告，融资平台拥有或者控制的资产将成为法院强制执行的标的。隐性债务的违约不会给地方政府带来直接的法律责任，融资平台的破产可以在法律的层面彻底解决隐性债务的风险，并不会牵涉到地方政府。但由于融资平台是地方政府投资设立的，融资平台的破产将严重影响地方政府的声誉与形象，严重的还会引起群体聚集和上访事件，地方政府往往会想方设法替融资平台偿还债务，由此就将融资平台的债务转化为地方政府的债务。部分地方政府违规为融资平台提供担保，此时，该项债务就转化为了显性地方政府债务，未来，地方政府有可能成为直接债务人和被执行人，这种债务应当列入狭义地方政府债务之中。

研究地方政府债务风险，仅仅研究显性债务风险是远远不够的，必须将隐性债务风险纳入研究视野。由于规制显性债务的法律制度比较完善，其带来的风险都在可控范围之内，隐性债务由于缺乏明确的法律规制，其带来的风险往往是巨大的。因此，研究地方债务风险的重点是隐性债务带来的风险。

（二）地方政府债务的总量风险

地方政府债务的风险是地方政府债务违约可能带来的不利后果。由于目前法律并未明确规定地方政府债务违约的后果有哪些，因此，研究地方政府债务风险往往将研究对象提前到地方政府可能出现债务违约本身，即出现违约本身即是风险，本文研究的重点也是地方政府债务是否可能出现违约的风险。

地方政府债务是否有违约的风险，重点在地方政府债务的总量及其占未来地方政府收入的比例。地方政府显性债务的统计比较容易，但隐性债务的统计就比较困难了。根据公开的数据，截至2017年末，全国地方政府债务余额16．47万亿元，尚未达到18．82万亿元的限额。也就是说，根据国际通行标准，我国地方政府的显性债务总量仍在可控范围之内，发生违约的风险不大。关于地方政府隐性债务的总量，综合多数学者的研究结论，大约在40万亿至50万亿之间。如果将显性和隐性债务综合在一起，地方政府的负债率（债务总额/GDP）已经超过60%的国际警戒线。发生违约的风险非常大。目前已经有多起地方政府融资平台债务违约的事件发生，地方政府直接债务违约的事件也时有发生，据统计，目前已经有数百家地方政府被地方法院列入黑名单。当然，被列入黑名单的地方政府并非均是无力偿还债务，也有不少是有钱不还。但大量地方政府被列入黑名单将进一步降低地方政府的信用值，增加了债权人对地方政府债务违约的预期。

（三）地方政府债务的结构风险

除地方政府债务巨大的总量所带来的违约风险以外，地方政府债务结构不合理所带来的违约风险也不容忽视。就同一个地方而言，地方债务结构中可能影响违约风险的主要包括债务期限结构以及债务投资结构。如地方债务中短期债务所占比重较高，则短期出现违约的风险就比较高，地方政府化解债务危机可用的时间也比较短。如地方债务中用于长期基础设施的比例较高，则资金回流的周期将比较长，短期偿债能力就比较弱，短期出现违约的风险就比较高。就全国范围而言，地方债务的结构还包括不同地区债务的总量及其偿债能力的分布问题。如经济发达地区偿债能力较高，即使短期债务总量较大也不会产生违约风险，但偿债能力较弱的经济欠发达地区即使面临小额短期债务也可能出现违约风险。

目前，个别地方出现的显性债务违约和隐性债务违约现象主要是地方政府债务结构不合理所导致的，如能予以妥善处理，尚不至于导致地方债务违约风险的全面爆发。妥善处理地方政府债务的结构风险应具体问题具体分析。经济发达省份的部分县市也可能存在因债务结构不合理而导致的违约风险，对此，应给予足够的重视。特别是已经出现了违约情形的地方，应想方设法筹措资金，尽快偿还债务。同时应对未来的债务结构进行认真分析，制定科学的应对方案，避免再次出现债务违约的情形。

地方债务出现违约风险的大小与地方政府未来的财政收入息息相关，而地方政府的财政收入主要依靠税收和土地出让。因此，从长期来看，保持地方经济与地方房地产市场持续稳定发展才是降低地方政府债务风险的重要保证。

地方政府债务风险的法律成因

导致地方政府债务风险的因素比较多，从法律制度的角度来看，地方政府债务风险的成因主要有财政收支划分制度不完善、财政转移支付制度不完善和国债制度不完善。

（一）财政收支划分制度的不完善

关于财政收入划分制度，在法律层面，目前只有预算法第15条的原则性规定：“国家实行中央和地方分税制。”具体的分税方法目前是由国务院的文件来规定的。财政收入划分制度的位阶过低导致财政收入划分制度一直处于变动之中，且逐渐向着有利于加强中央财政宏观调控能力的方向发展。国务院1993年底颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》是现行财政收入划分制度的基础性文件。例如，其中规定，证券交易印花税为共享税，中央分享50%，但自1997年起，中央分享比例就提高至80%，自2002年起，中央分享比例提高至97%，自2016年起，该税变为中央税，地方不再分享。再例如，根据上述《决定》，个人所得税属于地方收入，但1999年11月1日我国对储蓄存款利息开征个人所得税以后，该部分个人所得税归属于中央。2002年以后，个人所得税完全变为共享税，中央分享50%，2003年起，中央分享比例又提高至60%。还有，根据上述《决定》，农业税、屠宰税、遗产税均属于地方收入。但农业税和屠宰税于2006年被取消，遗产税一直未开征。

财政收入划分制度的改革在有利于加强中央财政宏观调控能力的同时，也给地方财政收入带来了较大压力。地方财政入不敷出只能通过增加负债的方式来解决，这是导致地方政府债务风险的重要因素。部分地方官员在错误政绩观的引导下还可能给上级政府造成地方债务负担不重的假象，由此导致上级与本级政府均不重视对债务风险的防范，这也是部分地方已经出现债务违约的重要因素之一。

在财政支出划分制度方面，目前尚未有法律对各级政府事权支出责任进行明确规定，国务院1993年底颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》也是现行财政支出划分制度的基础性文件。但该《决定》也仅仅作出了原则性规定，实务操作中很难仅仅根据该《决定》的规定而明确划分中央与地方政府的支出责任。财政支出划分不清也会导致地方政府的财政压力不断提高，为了完成上级政府交办的事项，地方政府也会不断提高债务的总量。

（二）财政转移支付制度不完善

中央政府不断提高财政宏观调控的能力本身并不会直接导致地方政府财政压力的提高，只要合理设置财政转移支付制度，就可以更好地调剂不同地区的财政资源，从而更好地防范地方政府的债务风险。但问题是，我国的财政转移支付制度本身也不够完善。

长期以来，我国的财政转移支付以专项转移支付为主，以一般转移支付为辅。一般转移支付主要针对贫困地区，发达地区基本得不到一般转移支付。专项转移支付是以具体项目为载体的，发达地区比较容易争取到项目，因此，可以得到较多专项转移支付。为充分调动地方的积极性，中央在拨付专项转移支付资金时往往要求地方提供配套资金。贫困地区因无力提供配套资金，只能放弃很多专项转移支付项目。部分地方在无法争取到足够财政转移支付资金的情形下，只能通过增加负债来弥补财政支出的缺口，由此为债务风险埋下了隐患。

（三）国债制度的不完善

我国尚未制定国债法，有关国债事项的最高规范性文件是预算法。1994年预算法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一规定使得地方政府原则上无法直接举债，由此也导致各地纷纷采取融资平台的方式举债，使得地方政府的债务由显性变为隐性，在某种程度上大大增加了地方债务的风险。

地方政府债务风险的法律规制

对地方政府债务风险的法律规制应从其原因入手，针对财政收支划分、财政转移支付和国债制度的缺陷进行有针对性的完善。

（一）财政收支划分制度的完善

完善财政收支划分制度应从两个方面入手，一是提高立法的位阶，二是明确各级政府的收支范围。

从全球来看，各国财政收支划分法的立法模式主要有三种：一是通过具有最高法律效力的宪法来进行财政收支的划分，同时辅以具体法律予以细化，这种模式以美国为代表，实行联邦制的国家大多如此，如德国、加拿大、俄罗斯、印度等；二是通过财政法、预算法等综合性的法律来进行财政收支划分，这种模式以日本为代表，实行单一制的国家大多如此，如英国、法国、韩国等；三是制定专门的财政收支划分法，目前只有我国台湾地区采取这种模式。根据我国目前的立法实践，比较适宜采取第三种模式。作为过渡，目前我国在预算法中原则性地规定了中央与地方财政收支划分的基本制度。但正因为其原则，可操作性不强，无法胜任财政收支划分基本法的重任。建议未来还应制定专门的财政收支划分法。

目前中央与地方财政收入的划分比较明确，至于其划分比例是否科学，如增值税是否仍保持目前的75：25的划分标准可以继续讨论。未来要做的就是如何将这些划分标准上升到法律的层面。目前中央与地方财政支出的划分比较原则，因此，首先要做的就是如何确立一个明确的划分标准。在有明确标准的前提下才能进一步研究该标准的科学性以及如何将其上升到法律的层面。

中央与地方以及地方各级政府之间财政收支划分制度的完善是化解地方政府债务风险的基础与前提，这一问题不解决，地方政府的债务风险问题就始终无法得到彻底解决。

（二）财政转移支付制度的完善

2014年修改后的预算法基本解决了我国财政转移支付制度的两大缺陷。预算法第16条规定：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”这一规定既确立了财政转移支付的主要目标和一般性转移支付的主体地位，又废除了对贫困地区非常不利的专项转移支付的配套资金制度。

未来需要进一步完善的就是确立财政转移支付的具体标准，对一般性转移支付原则上应按照标准公式来计算，以减少或者杜绝人为因素的影响。对专项转移支付也应规定明确的标准，可以考虑引入专家评审机制，减少“跑部钱进”现象的发生。在条件成熟时，应制定一部专门的财政转移支付法。

（三）国债制度的完善

2014年修改后的预算法对我国实行多年的国债制度进行了完善，该法第35条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”上述规定原则上允许地方发债，将隐性债务转化为显性债务，同时对债务的总量进行了控制，这样就杜绝了地方融资平台新债务的产生。

由于我国目前尚未制定国债法，预算法的相关规定比较原则，地方发行债务的条件、规模、用途和归还等方面尚无具体法律予以规定，仅仅依靠预算法第35条的原则性规定尚无法防范地方政府的债务风险。而且，预算法仅仅原则规范了省级政府债务的管理，对省以下地方债务的管理并没有作出原则性规定，各地做法也不尽相同，对目前已经存在的地方债务风险如何采取切实有效的控制措施也没有明确的法律对策，这些都无法在短期解决地方债务风险的问题。建议在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的基础上尽快制定《地方政府债券条例》，落实预算法的原则性规定，尽快实现地方政府债券发行与管理的有法可依。

地方政府债务风险的防控与化解需要多种措施的共同努力，法律规制是其中的基础性措施，也是最重要的环节之一。完善法律规制是应对地方政府债务风险的长久之计。当然，应对眼前债务风险最为重要的措施，仍然是保持地方经济持续稳定的发展。