典型国家财政支出绩效管理的经验及启示

文_韩凤芹 王胜华

绩效评价是提升政府治理能力和水平的重要抓手。在公共财政体制建设发展中，追求财政资金配置使用的绩效最大化，是必然的逻辑起点与运行目标。我国政府高度重视绩效评价，党的十九大报告明确提出要全面实施绩效管理，今年9月，中共中央、国务院又发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这进一步拓展了绩效评价的宽度和广度，绩效管理将成为提高财政资金使用效率和政府行政效能的重要抓手。西方典型国家在财政支出绩效评价与管理中积累了较多的经验，对我国全面实施绩效管理提供了有益借鉴。

一、典型国家财政支出绩效评价的经验特征

财政支出绩效评价是西方国家在“新公共管理运动”影响下，实现政府再造的公共支出绩效管理改革的重要内容。经过多年的探索和实践，各国在财政支出绩效评价方面取得了较为丰富的经验。西方国家财政支出绩效评价体系一般由建立法律制度、确定评价对象和内容、确定实施方式、全面组织实施以及扩大评价结果应用等方面组成。由于各国实际情况的不同，在公共支出绩效管理具体操作机制上可能有所差异，但在公共支出绩效管理的目的、原则、内容、组织实施和结果运用等方面都具有一些相似特征。

（一）建立了较为完善的财政支出绩效评价法律制度体系

从美国、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大等典型国家实践来看，财政支出绩效管理的首要特征是进行立法，通过立法来保障绩效评价的有效实施。如美国国会1993年颁布《政府绩效与成果法案》；英国1983年颁布的《国家审计法》、1991年颁布的《公民宪章》、1997年颁布的《地方政府法》；澳大利亚联邦政府1988年颁布的《公共服务评价战略》、1997年国会颁布的《公共服务法案》、2000年的《目标与产出框架》；新西兰国会1989年颁布的《公共财政法案》、1994年的《公共财政责任法》；加拿大1977年颁布的《绩效评价政策》、2001年的《加拿大政府绩效评价政策和标准》等。这些法律制度对绩效评价的组织实施、评价对象和内容、评价指标体系和方法、评价结果的运用都有十分明确的规定，对各国财政支出绩效评价的实施具有重要的指导和促进作用。

表1 典型国家公共支出绩效管理制度改革的比较

（二）普遍遵循经济性、效率性、有效性的财政支出绩效评价基本原则

学者T·芬维克（Terry Fenrick）于1995年提出了绩效评价的“3E”评价原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。经济性是指以最低费用取得一定数量的资源，考察政府在提供公共产品和服务时是否达到成本节约的要求。效率性是指政府公共投入与公共产出之间的配比是否合理有效，一般要求既定产出的成本最小化或既定成本的产出最大化。有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，强调对政策实施效果的考察。美国早在改善政府行政效率的改革中就体现了“3E”的思想，英国审计委员会则将“3E”标准纳入绩效审计的框架中，澳大利亚、新西兰、加拿大在评价指标的选取上严格遵循“3E”评价原则。从各国财政支出绩效评价实践来看，“3E”评价原则已成为西方国家财政支出绩效评价制度的理论基础。

（三）评价主体多元化，评价指标体系设计体现评价对象特征

财政支出项目和涉及的领域众多，如果仅依靠一个部门实施评价工作，评价结果的客观公正性、可靠性将会大打折扣。（姚凤民：“财政支出绩效评价：国际比较与借鉴”，《财政研究》2006年第8期）西方国家在财政支出评价主体上呈现出多元化的特征，根据部门性质和业务专长的不同，评价的领域和侧重点有所不同。美国是典型的多元财政支出评价主体，国会会计总署是财政支出绩效评价的总负责机构，预算管理办公室与各政府部门分别负责监督和具体实施。英国财政支出绩效评价接受财政部和公共服务与公共支出办公室的指导和监督。在评价指标体系设计方面，各国政府没有固定的格式，而是根据被评价对象的具体特征，在遵循“3E”基本原则的基础上，设计符合项目特征属性的指标体系，使评价结果更加科学合理，更能反映项目实际效果。

（四）以产出和结果为导向，注重对评价结果的运用，公开透明并接受监督

各国都实施以产出和结果为导向的绩效管理模式。美国《政府绩效与成果法案》要求政府部门在制定战略规划时必须明确工作目标，绩效评价主要围绕设定的目标展开，注重结果、服务质量、顾客满意度等方面的评价。英国财政部与各部门签订的《公共服务协约》中就有目标条款这一项，要求设定绩效目标。澳大利亚在《目标与产出框架》中要求制定部门事业发展目标，在此基础编制预算并进行绩效评价。新西兰和加拿大在评价指标的设计上始终贯穿产出和结果这一主线。美国、英国、澳大利亚、新西兰和加拿大绩效管理体系都包括绩效预算、绩效审计、绩效评估等内容，各国都十分注重绩效评价结果的运用。通过绩效评价结果的运用，使财政支出绩效与预算管理有机结合，促进部门管理水平和财政资金使用效率的提高。一方面，绩效评价结果与部门预算相衔接。当年的评价结果将作为下一年度预算编制和资金安排的重要依据。另外，向社会公众公布绩效评价报告，接受社会的广泛监督。在提高公众对政府行为了解程度的同时，也强化了政府预算约束，增强了政府部门的公共受托责任和财政透明度。

二、对我国财政支出绩效管理的启示

我国绩效预算管理经历了从制度逐步建立到组织机构不断健全，从加强绩效目标管理到扩大评价范围，从绩效预算框架设计到实施方案制定，从注重结果到以结果为导向的全过程绩效预算管理的过程。绩效预算评价更加详实、细化，也更具实用性和可操作性。作为绩效预算管理重要内容的财政支出绩效评价经过多年的摸索取得了显著成效，但存在的问题仍不能忽视。典型国家的实践经验，为我国财政支出绩效评价的进一步完善和发展带来了诸多启示。

（一）健全体制机制，完善财政支出绩效评价的法律体系，推进绩效预算法制化进程

典型国家绩效评价的实践表明，立法保障是实施财政支出绩效评价的前提和基础，完善的绩效评价体系需要立法先行。通过立法实现我国财政支出绩效评价向法制化、规范化转变是必然趋势。我国于2009年由财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并于2011年进行了修订，该暂行办法对推进我国财政支出绩效评价意义重大。在暂行办法的框架下，各地方政府也相继制定了财政支出绩效评价办法。2014年新修订的《预算法》规定，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则；各级政府各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。至此，我国财政支出绩效评价有了真正意义上的法律保障，绩效预算管理进入法制化轨道。新《预算法》虽然对绩效评价有所规定，但与之相配套的法律法规仍缺位。我国应在总结财政支出绩效评价实践的基础上，充分借鉴典型国家的经验，建立适合我国实际情况的财政支出绩效评价法律体系。把评价主体、绩效目标设定、评价对象和内容、评价方法、评价指标体系建设、评价标准、评价结果运用、评价信息公开与监督、绩效评价与预算管理的衔接等都以法律的形式明确下来，加强法律的约束性，建立绩效评价管理的多方协调机制，使绩效评价工作有章可循、有法可依。

（二）以结果为导向，创新评价方式，避免绩效评价指标化倾向

由于财政支出范围广、层次多、性质各异，在评价初期，我国财政支出绩效评价注重的是资金使用的合规性，随着评价体系的不断完善，开始注重对经济性、效率性和效益性等产出和结果的衡量。财政支出绩效评价包括综合评价、单位部门评价以及项目评价，现阶段我国财政支出绩效评价层次较为单一，主要以项目评价为主。财政部门为绩效评价主体，评价指标体系基本以财政部发布的指标为参照，评价方式以专家打分为主，因此绩效评价的效果有限，很难反映财政支出使用的真实效率，也在一定程度上造成绩效评价形式重于实质。评价质量不高影响了绩效预算管理的权威性和客观性，同时也制约了评价结果的有效应用。（赵敏、王蕾：“财政支出绩效评价的质量标准及控制体系研究—国际绩效评价的经验与启示”，《财政研究》2016第10期）

我国财政支出绩效评价的完善，应坚持以结果为导向，通过创新评价实施方式，建立多层次、多维度的指标体系，避免绩效评价指标化倾向。一是建立多层次、全方位的评价体系。形成以财政部门为主导，人大、审计等职能部门以及中介机构、社会公众广泛参与的多层次财政支出绩效评价体系。建立部门自评、财政综合评价、绩效审计评价、社会评价有机结合的绩效评价机制。二是创新绩效评价方式，注重评价的整体性和系统性。通过目标预定与实施结果比较、成本与效果分析、历史动态与横向对比、用户评判与专家评议等多个评价维度，从事前、事中、事后以及项目全生命周期系统全面评价财政支出绩效。三是建立公共支出评价数据库以及多维度的评价指标体系。评价指标体系的设置应将长期与短期、宏观与微观相结合，并考虑评价对象的层次性、区域性以及不同行业的属性特征。建立绩效评价数据库，充分运用大数据等数据挖掘分析方法提高评价的有效性。此外，倡导宽视域评价，开展“打捆评价”和部门整体绩效评价工作。同时创新评价工作组织方式，探索以财政评价机构牵头组织，绩效专家、政策专家、行业专家、中介机构相互协调配合、优势互补的工作模式。

（三）绩效评价与预算管理相融合，推进绩效预算制度改革

绩效管理是政府管理最有效的工具。我国在财政资金的分配和管理方面一定程度上存在“重分配、轻管理，重投入、轻产出”的问题，绩效评价未能与预算管理有机结合，为评价而评价的现象严重，各部门更多的是把绩效评价当作一项工作任务去完成。要充分利用绩效评价提高预算管理质量，需要将绩效评价与预算管理相融合，推进绩效预算制度的改革。一是深入宣传普及政府管理绩效理念，形成“花钱必问效，无效必问责”的良性机制。各部门应充分认识当前经济财政形势，加强绩效管理观念，提高责任意识和效率意识，破解财政支出固化问题，压缩和削减低效、无效支出，进一步提升公共服务质量和水平，将绩效评价与预算目标、预算编制、预算执行、政策制定等紧密结合起来，解决绩效与预算管理“两张皮”的问题。二是构建广覆盖、多层次、全过程的绩效预算管理体系。预算绩效管理是实现绩效预算的现实途径，必须继续夯实预算绩效管理基础，为实施绩效预算创造条件。通过扩大绩效评价的范围，将绩效目标与预算一起下达，从源头提高资金使用配置效率。三是进一步强化预算资金使用单位的绩效责任，通过深化预算绩效管理，同时适当下放自主权和灵活度，建立激励和执行相容的机制，充分调动部门的主动性和积极性，形成自我改进绩效的内生动力，将“要我有绩效”转变为“我要有绩效”。

（四）加强信息公开，建立绩效评价结果应用机制

西方国家绩效评价制度都十分重视评价结果的公开与应用。虽然《财政支出绩效评价管理暂行办法》也提出要重视评价结果的运用，但从我国绩效评价实践来看，绩效评价大都流于形式，“软约束”明显。比如绩效评价一年一评，但年度间缺乏有机联系；绩效评价的结果也没有给下年度预算的编制提供有价值的参考，绩效监控和奖惩机制都还没有落到实处，这些都严重制约着绩效评价的有效性。充分的信息公开和有效的评价结果应用机制是发挥绩效评价“指挥棒”作用的核心环节。一是建立绩效评价信息披露制度，做好信息公开，主动接受社会监督。绩效评价结果除了向人大报告以外，还应向社会公开，接受社会公众的监督，这是提高绩效评价有效性的重要举措，也是加强社会公众监督建设透明型政府的应有之意。二是建立激励与执行相融，切实有效的奖惩机制。将绩效评价的结果及运用情况与执行部门人员利益挂钩，通过切实有效的奖惩机制对财政支出绩效评价的执行者实施激励，同时建立问责机制，对违规者加大处罚力度，使各部门和各单位真正将工作重点从“关注过程”转为“关注效果”，将绩效“软约束”变成“硬约束”。三是加强评价结果与预算管理的衔接。把绩效评价结果作为下一年度预算安排和项目申请的重要依据，打通绩效评价与预算管理的连接通道。同时将绩效评价融入中期财政规划框架内，使财政支出得到有效控制，并为决策提供建议与支撑。四是实施绩效监控，及时纠正执行中的偏差。通过跟踪收集绩效目标值，对执行情况特别是出现偏差的原因进行分析，对执行偏差和目标完成的可能性进行预计，提出纠偏的措施、形成跟踪报告、及时整改，提高绩效评价的针对性和有效性。