从“一老一小”两个方向应对人口老龄化

文_青连斌

人口年龄结构是不断变化的。当前和今后相当长时期，我国人口年龄结构变化的总趋势是老龄化。人口老龄化对经济社会发展和民生改善的各个方面，正在并将持续产生广泛而深刻的影响。但是，这种影响并非都是消极的、负面的，必须全面而客观地、辩证地认识。

一、我国人口年龄结构的变化与老龄化的严峻形势

所谓人口年龄结构，是指在总人口中各年龄段人口所占的比重，通常用人口年龄中位数、0—14岁少儿人口所占比重、60岁及以上老年人口所占比重、老少比等一系列指标来反映。

新中国成立以来，由于经济社会的发展进步，特别是医疗卫生条件的改善，我国人口的身体素质大幅提高，相应地，婴儿死亡率和分年龄段死亡率都迅速下降，人口平均预期寿命快速提高，从新中国成立前的35岁左右提高到现在的近75岁。另一方面，20世纪70年代以来，我国生育率迅速下降，现在已降到人口世代更替水平以下。这样，由于出生率和死亡率变化的共同作用，我国人口年龄结构发生了显著变化。

20世纪五六十年代，我国人口的年龄中位数是逐渐下降的，老年人口所占比重一直比较小，而少儿人口所占比重一直偏高并逐年上升。特别是20世纪50年代中期和60年代中期至70年代初期的两次生育高峰，使0—14岁少儿人口所占比重从1953年的36.28%上升到1964年的40.69%，年龄中位数从1953年的22.74岁下降到1964年的20.20岁，从而把我国推入典型的年轻型人口构成国家。

20世纪70年代初以来，我国人口过快增长的势头得到控制，人口年龄构成的变化也改变了方向，少儿人口所占比重由上升转为下降，老年人口所占比重变化虽然不大但呈逐渐上升之势，因而人口年龄中位数由下降转为上升。1982年人口普查资料表明，我国人口年龄构成已由典型的年轻型人口向成年型人口转变。1990年，我国少年人口所占比重已下降至27.69%，年龄中位数上升到25.25岁，我国成为成年型人口构成国家。2000年，少年人口所占比重更是下降到22.89%，而65岁及以上老年人口比重则上升到6.96%。

我国在一个很短的时间里，实现了人口再生产类型的转变，从年轻型人口国家转变为成年型人口国家，并继而转变为老年型人口国家。我国65岁及以上老年人口占总人口的比重，1953年为4.4%，1964年为3.6%，1982年为4.9%，1990年为5.6%，2000年已接近7%（国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》〈上〉，中国人口出版社2007年版，第141页），2010年达到8.87%。按照联合国1956年划分老年型人口的方法，65岁及以上老年人口占总人口的比重超过7%就步入所谓老龄化社会或老年型国家。因此，我国自2000年开始，就已经跨入老龄化国家的行列。

全国老龄办2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》曾对21世纪我国人口老龄化发展趋势作过预测。该报告认为，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。另据联合国发布的中国人口预测，2030年我国60岁及以上和65岁及以上老年人口比重将分别达到23.3%和15.7%；到2035年，则分别上升到26.2%和19%（国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》〈中〉，中国人口出版社2007年版，第2085页），届时将达到人口老龄化高峰。

尽管不同机构的预测结果存在差异，但不可否认的是，我国正在经历有史以来世界上规模最大、速度最快的人口老龄化进程。

二、人口老龄化对经济社会发展的影响

人口老龄化现象的出现和发展，是社会发展与文明进步的重要标志。但是，人口的快速老龄化对经济社会发展和民生改善等各个方面都将产生广泛而深刻的影响，主要表现在以下四点。

第一，拉升老年人口抚养比，进而拉升社会总抚养比。老年人口抚养比是指100个劳动年龄人口所要负担的老年人口的数量。老年人口抚养比加上少儿人口（0—14岁）抚养比，构成社会总抚养比。在人口老龄化速度明显加快的背景下，我国60岁及以上老年人口抚养比已经从1982年的7.97%上升到2000年的9.99%，2009年达到13.24%。（郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略》〈养老保险卷〉，人民出版社2011年版，第6—7页）据有关方面预测，我国少儿人口（0—14岁）和老年人口（60岁及以上）占劳动年龄人口（15—59岁）的比例，也即社会总抚养比，只在相对较短暂时期内处于较低的水平，随后将会因为老年人口抚养比的提高而大幅度上升。

第二，加大养老保险制度可持续发展的难度，加重我国养老保险基金的支付压力和政府财政负担。目前，我国养老保险参保人员的老龄化程度日趋严重，也就是说，在养老保险参保人员中，领取养老保险待遇的退休人员所占比重越来越高。据有关方面预测，今后相当长一个时期，退休参保人数将继续呈直线上升趋势，年均增加约212万人。（国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》〈中〉，中国人口出版社2007年版，第2088页）由于统筹层次低，在全国养老保险基金总体上尚有大量结余的情况下，中央财政已经从1998年开始补贴部分地区的基本养老保险基金缺口，当年补贴额为20多亿元，1999年补贴100多亿元，2003年补贴474亿元。2016年各级财政对基本养老保险基金的补贴高达6511亿元。随着老龄化进程的加快和老年人口的进一步增加，财政补贴还将增加，政府的财政压力会进一步加大。

第三，“人口红利”逐步消失。随着人口老龄化的加速，老年人口所占比重增加，劳动年龄人口相应减少，传统意义上所讲的“人口红利”将逐步消失。据有关方面统计，我国15—59岁劳动年龄人口在2011年达到峰值9.25亿人，2012年首次出现劳动年龄人口同比下降的现象，当年减少345万，2013年减少244万，2014年减少371万，2015年减少487万。短短几年时间，我国劳动年龄人口累计减少了2000万人。与此同时，我们还要看到，我国现阶段新增劳动力素质和结构也发生了重大变化，大学毕业生占到了我国新增劳动力的“半壁江山”，劳动力市场也再难以充分提供传统制造业所需的简单劳动力，过去高投入的经济发展模式已经不可持续。

第四，社会化养老服务需求不断上升。随着人口老龄化、生育率下降和家庭小型化，传统的家庭养老保障功能越来越弱化，人们对社会化养老服务的需求不断上升。这主要体现在：老年人对入住养老机构的需求迅速膨胀，老年人入住养老院（托老所、敬老院）难问题突出；失能老人、高龄老人、空巢老人增多，老年人对护理服务的需求越来越旺盛，但护理服务的发展远远不能满足老年人的护理服务需求；老年人随着年龄的增大，各种慢性疾病频发，对医疗保健的需求加大；在我国，90%的老年人选择的是居家养老，但因为家庭小型化，且正处于劳动年龄的家庭成员又要工作，家庭成员不可能全部承担老年人的生活照料服务，因而老年人对社会和社区的生活照料服务需求猛增；老年人由于年老和退出工作岗位，加上相当大部分老人的子女因为工作、居住及出国等原因又不在身边，容易产生不同程度的失落感和孤独感，对精神慰藉的需求非常强烈。进入新世纪特别是党的十八大以来，我国养老服务业有了很大发展，但养老服务供给总量依然严重不足，供需结构严重失衡，正面临养老服务体系发展究竟向何处去的质疑。

人口老龄化对经济社会发展和民生改善的上述影响，并非都是负面的、消极的，也有积极的、正向的一面。比如，随着人口老龄化和老年人口的增加，各种相关老年产品的需求迅速攀升。老年产品包括的范围很广，如各种康复辅助器具、老年食品、老年服装服饰、老年药品。目前，我国在老年产品的开发和生产方面同发达国家相比还有不小差距，同老年人的需求更是存在巨大的差距，远远不能满足老年人群日益增长的需求。这既对老年产品的开发和生产提出了严峻的挑战，又为老年产品的开发和生产提供了广阔的市场空间。我们还要看到，数以亿计的老年人口是我国一支重要的消费生力军，是支撑我国经济持续快速发展的新动能。我国老年人广泛参与城乡基层社区治理、社会矛盾调处化解、社会治安维持、扶老助残、幼儿教育、环境卫生以及文化传承，发挥着越来越重要的作用。

三、应对人口老龄化的顶层设计

习近平总书记在应对人口老龄化的重要批示中指出，有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前，着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度。党的十九大报告再次强调，要加强人口战略研究，要构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。加强应对人口老龄化的顶层制度设计，一要做好“一老”即养老保障体系的顶层设计，确保全体人民“老有所养”，并削减人口老龄化给经济社会发展带来的影响；二要做好“一小”即促进人口可持续发展的顶层制度设计，通过完善和落实生育政策，从而主动作为有效延缓人口老龄化进程。

第一，健全和完善养老保障制度体系，确保全体人民“老有所养”。党的十七大明确提出、十八大和十九大再次强调要实现全体人民“老有所养”的目标。要实现全体人民“老有所养”这一目标，必须解决好两大问题。一是养老保险，或者说养老金。养老保险制度要能够保障老年人的基本生活需要，并随着经济的发展不断提高老年人的养老金水平，让老年人分享经济社会发展的成果。二是养老服务。面对数亿老年人持续高涨的养老保障诉求和钱从何来、谁来服务、怎样服务的疑虑，必须尽快健全我国养老保险、长期护理保险的制度体系和居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务政策体系，从而构建起保障全体人民“老有所养”的顶层制度和政策框架。

健全覆盖全民的养老保险制度是实现人人老有所养的基础性条件。健全和完善我国社会养老保险制度，要按照全面实施全民参保计划的要求，精准扩面，把法定参保人员全面纳入社会养老保险，织密扎牢全体人民老有所养的安全网；尽快实现基本养老保险的全国统筹，破解地区之间养老负担倚重倚轻、基金总体大量节余而部分地区收不抵支的两极化困境；着力解决制度的“碎片化”问题，通过制度的整合和并轨，努力促进社会公平；要努力补齐养老保险的短板，构建多层次的养老保险体系；妥善处理好适当降低用人单位养老保险缴费负担与增加养老保险基金的关系，确保养老保险基金的可持续财务能力；积极稳妥地拓宽基金投资渠道，实行严格的监管制度，确保养老保险基金的保值增值；在经济发展的基础上不断提高养老金水平，既要尽力而为又要量力而行。

要实现全体人民“老有所养”这一目标，还必须健全和完善养老服务体系。经过多年的努力，截至2017年底，我国已有各类养老服务机构和设施15.5万个，各类养老床位合计744.8万张，每千名老年人拥有养老床位30.9张。我国养老服务的发展成就很大，但目前存在的问题也不少。中国人的传统养老观念和当前我国养老服务体系建设的滞后，决定了我国绝大多数老年人选择居家养老。发展我国养老服务体系，要切实打牢居家养老这一基础。一方面，要进一步落实家庭成员赡养和扶养老人的法律责任，制定具体保障落实的政策措施；另一方面，要进一步健全居家养老的支持政策，实施有利于家庭发展的户籍政策、住房政策和税收政策，鼓励和支持家庭成员与老年人共同或就近居住。特别是制定鼓励和支持家庭成员与老年人共同生活或者就近居住的政策，以及用人单位按照国家有关规定保障赡养人探亲休假和请假照护老年人的权利的具体政策。与此同时，要改进居家养老服务以更好满足老年人的养老服务需求。

第二，促进人口的可持续发展，有效延缓人口老龄化进程。人口老龄化是不可逆转的世界性趋势，但只要及时应对、科学应对、综合应对，相关经济社会政策配套衔接好，人口老龄化的进程是可以适当延缓的。对人口老龄化进程起决定性作用的两个主要因素中，人口预期寿命的延长是不可逆转的趋势，因而只有生育率才是主动作为延缓人口老龄化进程的可变因素。只有采取各种综合措施抑制生育率的下降趋势，使生育率尽可能回归人口正常世代更替水平，才是根本之策。正因为如此，党的十九大报告强调要“加强人口发展战略研究”。人口始终是经济社会发展和民族复兴的第一资源，必须从国计民生和中华民族伟大复兴的高度来认识生育问题。

第三，促进生育政策与相关经济社会政策的配套衔接，实现“全面二孩”政策的目标。党的十九大报告提出，要“促进生育政策与相关经济社会政策的配套衔接”，这是具有重大现实意义和针对性的导向。针对我国生育成本越来越高、国民生育意愿下降、生育率持续走低的现实，要实现“全面二孩”政策的目标，促进我国人口的可持续发展，必须制定和实施与生育政策相配套的一系列经济社会政策。一是大力发展幼托服务。“幼有所育”首先要解决的问题就是学前儿童入园难、入园贵的问题。二是完善和严格落实带薪产假、陪产假制度。我国在法律制度上解决了带薪产假的制度安排，但关键是完善和落实。机关事业单位和企业要切实保障员工生育期间产假休假权利，这是机关事业单位和企业必须履行的法定责任和义务，不得以任何理由随意缩短假期。三是借鉴国际经验，探索建立和实施生育津贴和育儿津贴制度。为了鼓励生育，许多国家都建立和实施了生育津贴、育儿津贴或综合性的家庭津贴等制度。尽管各个国家的津贴名目不同，但目的都是为了减轻家庭在生育、育儿等方面的负担。我们不可能照搬，但可以借鉴和学习。四是在个人所得税征收上对两个孩子的家庭实行税收减免或扣除。新近公布的个人所得税法修正案（草案），把子女教育等支出纳入专项附加扣除中，就体现了这一要求。

从许多国家和地区鼓励生育的政策、措施的制定和实施情况看，政策、措施实施后通常要5～10年才能显现其效果。面对我国目前生育率持续走低、人口老龄化加速的严峻现实，时不我待，必须抓紧应对人口老龄化的顶层制度设计。