完善地方金融监管体制探讨

陈林林

【摘要】随着我国金融行业的不断发展，地方金融市场也取得了显著的成就，为地方经济的发展起到了积极的促进作用。但是在地方金融的监管中逐渐暴露出了一些问题，如机构职责和权限不明确、监管手段不规范等，在一定程度上阻碍了地方金融的稳定、健康发展。因此本文首先分析了我国地方金融管理的现状，在此基础上完善地方金融监管体制进行了探讨。

【关键词】地方金融 监管体制 策略

金融管理体制是指从事金融管理活动的国家机构和从事金融经营活动的机构的法律地位、职责及权限，以及它们彼此之间相互关系的制度。我国的金融管理体制是以中国人民银行为中心，商业银行和其他银行为主体，多种金融机构并存的分业管理体制。金融管理体制对于保障我国金融行业的稳定可持续发展，更好的服务我国的实体经济具有重要的作用。

近些年随着我国金融行业的不断发展，我国地方金融发展迅速，对地方经济的发展起到了积极的促进作用。但是也逐渐暴露出了我国地方金融管理体制中存在的一些问题，如地方金融管理中还存在机构职责和权限不明确、监管手段不规范、金融人才培育落后、信息平台建设不完善等现象。因此进一步完善我国的地方金融管理监督体制势在必行，通过建立与地方金融市场化相配套的法律规范，指引地方金融市场中的金融行为，明确哪些合规哪些违例，立足规范，强化监督，为地方金融的可持续健康发展提供保障。

1我国地方金融管理的现状

我国金融管理权从立法上确认属于中央事权，然而我国经济市场化发展程度的深入，地方金融机构不断成立并发展壮大，地方政府区域风险处置和应急维稳责任不断强化，地方政府金融管理的职责任务加重，随着政策调整和金融发展进入新的业态，地方政府金融监督管理权限进一步拓宽，管理的范围不断扩张。中国的金融管理组织体系形成“一委一行两会”的格局，央行被赋予更多的职能、权力和责任。同时相关法律出台，由中央深改委将对金融重大制度出台统一领导，由中央财经委员会对金融部门的工作直接领导。地方代表性的金融管理机构是地方金融办（省市级、县级），但是这些机构一开始都是从承担属地风险处置责任切入金融事务的，最初这些机构并不是常设的正式机构，多是作为协调沟通机构，属于临时性成立的，后来立法规定了金融办的合法地位和主要职能，事实上基本建成了中央与地方双层金融管理体制。但是在中央政府层面，省级金融办没有主线上的直接对接机构，地方金融管理还没有形成全国统一的规范和体制，处在各自探索的阶段。

整体来说在我国当前阶段以及今后的一段时期内，发生系统性金融风险的可能性较低，但是区域性金融风险的防控压力越来越大。在区域性金融风险防控方面地方政府具有主要责任。首先地方政府相比中央的金融监管部门在调动地方财政、司法、公安以及宣传等部门方面具有特殊的优势，在区域性金融风险防范方面更容易形成合力，能够更加有效的对金融风险进行处理和控制金融风险的蔓延。其次，地方政府往往是地方性中小型金融机构的出资者和融资性非金融机构的审批者，按照“谁审批谁负责、谁监管谁负责、谁主管谁负责”的基本原则，我国地方政府也应该在地方性中小型金融机构和融资性非金融机构的风险防控监管方面切实担负其责任。事实上，中央金融监管部门也已经充分认识到地方政府在防控区域性金融风险方面的独特优势，逐渐将全力下放到地方政府，比如在2008年，我国中央银行和银监会共同委托地方政府对小额贷款公司的准入标准和运营监管进行负责。

但是实际情况是我国地方政府目前缺乏与之对应的金融监管权，存在非常突出的地方金融监管权责不对称问题，具体体现在两个方面：一是我国地方政府目前承担的金融监管职责有些是有形无实，没有明确的监管部门职能，也没有明确的法律依据，还没有科学合理的监督管理标准。二是对于城商银行以及农村信用社等地方性金融机构，也没有相应的监管权。这种权责不对称的问题导致地方政府在金融风险防范中特别被动，既不能在事前对金融风险进行有效防范，也不能在事后对金融风险进行快速高效的处理。

2明确地方政府和市场的边界

我国十八届三中全会明确提出我国经济体制改革的核心就是要厘清政府和市场之间的关系，尽量降低政府对经济资源的直接配置。因此在权责对称的地方金融监管体制的建立方面，应该不仅仅是赋予地方政府对金融行业的监管权力，更应该加强对地方政府权力的监管，避免出现地方政府滥用职权对金融资源进行配置的情况。

目前我国地方政府与市场边界不清的情况在很多地区普遍存在，主要体现在有些地方政府的金融办集各种监管职责于一身，如协调、监管以及服务等，甚至有些地方政府的金融办还承担了金融机构出资人的职责，这与我国当前的金融监管目标不一致，存在明显的冲突。并且近些年不少地方政府的金融办在推动地方资源重组、促进地方中小型金融机构发展以及主导地方性金融市场建设的过程中均存在不同程度的凭借职权对金融机构的行为进行参与甚至干预的行为。很多省联社采用行政管控的方式直接掌握了基层农村信用社的项目审批、人事任免以及财务审批等权利，导致基层农村信用社在很大程度上已经成为了省联社的分支机构。这种政府和市场混淆、边界不清，导致在地方金融监管中很容易出现监管者和被监管者的身份混淆，没法保证金融监管的独立性和专业性。基于此想要建立权责对称的地方金融监管体制，首先要明确界定政府和市场的范围。

一是地方金融的监管行为要受到中央金融监管的规范和约束，在中央金融监管的规范和约束下保障地方金融监管的独立性，同时地方金融监管机构也可以加强与中央金融监管机构的协同合作，实现监管信息共享。二是彻底取消地方金融监管机构的金融服务职能和金融协调职能，为了避免职能的缺少，可以另设其他部门对金融服务职能和金融协调职能进行承担，促使地方金融监管机构在金融监管方面的专业性。各省级地方政府可以在中央金融監管部门的统一协调下制定相应的地方政府金融监督管理条例，对地方金融监管的范围进行落实，明确地方金融政府在金融监管过程中那些事情能做，哪些事情不能做。如地方金融监管部门应该进一步加强对融资担保公司以及小额贷款公司的监督管理，加大非法金融活动的打击力度，积极拖动地方金融生态环境的改善等；但是地方金融监管部门不能对地方金融机构的日常运营进行干预，不能对地方金融机构的贷款投放规模进行硬性限制，也不能对所辖地区内的资金正常流动进行限制等。

3建立权责对称的地方金融监督管理体制

首先要建立具有明确权责的专业的地方性金融监督管理机构。我国当前承担地方金融监管的部门主要是各地方政府的金融工作辦公室，简称为金融办，像国资委、中小企业局以及商务部门等也在不同程度上对地方性金融具有监管职责，此外各地的省联社主要是对农村信用社具有监管职能。因此想要建立权责对称的地方金融监管管理体制，必须对分散在地方政府各个部门之间的金融监管职能进行整合，成立专业的地方金融监管机构，同时中央金融监管部门要明确赋予地方政府与处理区域性金融风险防范相匹配的监管权。在实际操作工作中，基于当前各地方政府的金融办已经初步具备了对地方金融市场的监管能力，因此可以将金融办直接转为专业的独立的地方金融监管部门，直接接受同级地方政府的领导，同时在业务上接受上级金融监管部门的指导。

其次要明确地方金融监管的范围。明确地方金融监管的范围，有助于地方政府的金融监管部门能够更加有效合理的行驶自己的监管职责，避免出现监管越界或者违规的现象。当前我国中央监管部门主要是对那些跨区域的系统性的规模较大的金融机构进行监督管理，而地方政府监管部门主要针对所辖范围内的非系统性的规模相对较小的金融机构进行监管；其次在监管过程中，中央金融监管部门采用分业化界，对于不同的行业进行区别监管，而地方政府金融监管部门必须针对地方金融混业发展的实际情况适时综合监管。基于该原则，地方金融监管部门监管的对象应该限定与所辖区域内非系统的各业金融机构、金融组织和金融市场，具体包括地方性的中小法人金融机构、地方性金融交易场所、融资性非金融机构以及民间借贷等。

再次要建立动态的监管调整机制。地方金融市场是一个动态的发展过程，因此地方金融市场的监管也应该是动态的，包括金融监管的对象数量、规模等，因此应该根据地方金融市场的变化已经国家宏观政策的调整形成动态的金融监管调整机制。首先将属于“一行三会”监管的各类金融机构纳入监管范围，然后逐步覆盖社区的村镇银行、农村信用社以及新成立的社区性商业金融金融等。在实施初期可以采取地方金融监管部门和中央金融监管部门进行协同监管，随着后续中央金融机构监管范围的有序调整，逐渐加强地方政府金融监管部门的监管职能，最终实现监管的独立性。同时应该根据地方性金融机构的发展状态，及时对监管主体和监管职能进行调整，从而保障金融监管的针对性和有效性。