我国民办养老机构中政府责任研究

陈晓琳

（上海工程技术大学，上海 201620）

《2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国60岁以上老年人口达到2.31亿，占总人口的16.7%。其中，空巢老人、失能老人以及失独老人数量不断增加，养老问题引起社会关注。随着养老产业和社会福利事业的推进，民办养老机构发展起来。

一、我国政府在民办养老机构中的责任现状

民办养老机构是我国市场经济催生的产物，在市场经济快速发展的大背景下，作为新生事物的民办养老机构也得以迅速发展，在许多地方已经占到了养老机构总数的一半以上，为实现社会化养老做出了重要贡献。因此，分析我国民办养老机构的发展现状，发现目前养老机构发展过程中出现的优势和不足，研究政府责任在其发展中的落实，对我们的研究具有重要的意义。

（一）目前政府扶持民办养老机构发展的政策及其落实情况

早在2000年，国务院办公厅转发了民政部等多部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，2005年民政部又发文《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，提出一系列优惠扶持政策，2006年，多部委又提出了《关于加快发展养老服务业的意见》。此外，各地政府也都将养老服务工作列入发展规划当中，将老年福利作为政府工作的重点，纷纷出台政策支持民办养老，一定程度上为民办养老机构的发展提供了有利的外部环境。以上海市为例，下表和下页图为近年来上海市民办养老机构和床位数统计情况。数据显示，上海市的养老机构从2010年的625家增加到2017年的703家，养老床位数从97 841张增长至138 300张，至2017年底，民办养老机构已达363家，床位数为70 000张，分别占全市养老机构和养老床位的51.6%和50.6%，成为上海市养老机构的重要组成部分。

2010—2017年上海市养老机构及床位数

虽然政府政策的出台在一定程度上推动了民办养老机构的发展，但是在实际运行过程中也经常遇到落实难的问题，主要表现在两个方面：一是优惠征地用地政策并未真正落实，有些地方的规定指出，对民办养老机构的建设用地必须优先保证，但实际上经常存在政府不批或者延长审批拟建民办养老机构土地的现象；二是床位补贴政策难以落实，有关文件规定对符合标准、规模不少于50张床位的民办养老机构给予每张床位不高于6 000元的一次性床位建设补贴，但很多区县的补助未及时到位。

上海养老情况和养老床位情况图

（二）民办养老机构发展过程中政策落实情况分析

1.政府部门重视程度有限。我国民办养老机构的发展动力不足，存在社会认可度低、缺乏资金、管理不规范等问题，需要加大政府的政策支持力度。我国目前仍然是一个发展中国家，还没有雄厚的经济基础，政府埋单的公益项目太多，财政压力较大。民办养老机构作为新兴的服务行业，它的重要程度还没有引起政府部门足够的重视，投资回收期长，投资回报率低，与之相比，政府更倾向投资于教育、医疗等需要更加迫切、投资更为有效的领域。需要引起重视的是，中央和省级文件政策的落实都要依赖于掌握实际社会资源的地方政府的领导者。他们是政策的具体执行者，如果他们不去重视，即使中央和省级政策文件再好，到了地方还是不能发挥应有的作用。

2.政策制定者与具体执行者之间的利益冲突。扶持民办养老机构发展的政策规定主要是由民政部、人力资源和社会保障部牵头制定，由土地、水电以及税务管理等部门负责具体实施。暂且不考虑民政部与人力资源和社会保障部之间的权力重合给政策制定带来一定的困难，仅政策的实施就需要土地、水电管理以及税务部门的配合，这也难以保证政策实施的一致性。而类似于税收减免、土地划拨、电费征收等方面的优惠政策将直接影响各部门的利益，加上各部门在行政权力方面不存在领导与被领导的关系，就会造成政策制定与执行之间很大的差距，影响政策的有效落实。

3.民办养老机构自身的道德风险。一方面，目前全社会还没有建立起成熟的信任机制，地方政府的相关资源管理部门对举办养老机构的个人、团体、社会组织的诚信还有些担忧，因此政府部门很少出台扶持民办养老机构发展的优惠政策。例如，一些民办养老机构规模不大，养老机构的设施建设依赖于开办者自己的家庭财产，家庭成员与托养对象生活在一起，电力、供水、燃气等管理部门会担心业主“钻政策空子”，以公谋私；国土资源管理部门对一些民办养老机构开办者申请划拨土地的出发点表示了担忧，担心土地一旦被指定为个人管理，开办者就会趁机另作他用，谋取经济暴利，造成骗取国家土地资源的后果。另一方面，有些民办养老机构的负责人过分追求经济利益忽视其社会公益性质，使得一些国家优惠政策不能为老年人的利益服务。

二、发达国家的政府在民办养老机构发展中承担的责任及其对我国的启示

国外的民办养老机构发展较早，目前已有了较为成熟的运作形式，这对我国民办养老机构的发展提供了很好的经验借鉴。

（一）美国、加拿大政府扶持民办养老机构的措施

1.政府对民办养老机构的审核、监督和检查。民政部社会福利和社会事务司赴美国、加拿大考察团的调研报告显示，美国加利福尼亚橙县所有养老院均为私人出资开办，由州政府审核其兴办资格，只有审核合格的才可以开办。州政府定期对养老院的营运、管理等过程进行检查和监管，及时发现存在的问题。政府还对申请入住的低收入老人群体进行审核，批准其入住资格；若低收入老人不愿入住养老院，服务署会在三个月内委派社工和专业护理人员上门看望老人。加拿大的养老院大多是私人开办的，养老院在入住人员方面有比较严格的限制，如果老人有意愿要入住，需要向当地政府机构提交申请，审核通过后会政府向养老机构发出通知，没有审核通过的老人一律不能入住。当地政府还会组织考察团到养老院对机构设施、老年人满意度等进行考察，促使养老院满足老年人的需求，实现服务周到、管理有序。

2.政府重视提供服务。在美国，老年人需要的养老服务由政府埋单，但具体的服务则由社工和专业护理人员来提供，政府重视对工作人员的培养，护理人员全部经过专业培训并获得从业资格证书，具有较高的综合素质。华盛顿市马里兰盟郡养老院入托老人平均年龄85岁，健康上都有些问题，为了保证老人的身体健康，院里为每五位老人配备一名专业护理人员提供医护照顾。在政府的安排下，美国家庭都有自己的家庭医生，每位老人都有自己的健康档案，家里的老人出现意外情况就联系家庭医生接受治疗。院里还装有无线电联系系统，家里的老人出现异常情况时，可以通过这个系统及时与养老院联系，养老院就会提供上门服务。加拿大政府同样重视对日常照料人员和专业医护人员的培训，提高工作人员的专业素质和服务质量，在满足老年人基本生活照顾的基础上，注重对老年人健康医疗方面的护理。为了丰富老年人的精神文化生活，政府还经常组织各种文艺活动和娱乐项目到养老院开展。政府还将发展老年教育列入发展民办养老机构，提高老年人满意度的规划当中，实现养老、文化、娱乐一体化。

（二）发达国家政府的行为选择对我国的启示

1.政府要培养一支专业化的养老服务队伍。美、加两国养老院的医护人员，都是专业的护理人员，他们受过严格的培训并且获得了相应的职业资格证书。实现养老护理人员的专业化，改善养老服务质量是今后民办养老机构发展的方向。我国应该依托专业化、社会化的培训机构，培养一批专业素质较高的养老服务人员，为民办养老机构输入大量专业化人才。

2.政府要完善养老服务评估和补贴制度。美、加两国政府在扶持民办养老机构发展的政策方面有一个共同之处，即对中高收入和低收入老年人区别对待，美国对低收入老年人给予养老补助，而加拿大对低收入老年人进行审核，只允许低收入老年人入住。这一点值得我国借鉴，我国政府要着手建立并在实践中完善科学的养老服务评估制度和补贴制度，尤其要保障低收入老年人群“老有所养”，并能获得基本的老年医护服务，提高入住老人的晚年生活质量。

3.政府要加强对民办养老机构的监督管理。美、加两国民办养老机构运行过程中的又一共同点是，政府对养老机构的申请、开办进行严格的监管，还会委派调查团定期去养老院检查，保证其较高的服务质量。借鉴美、加两国的有效做法，我国政府组织对民办养老机构应坚持培养发展和监督管理并重的原则，提高养老服务质量和水平，让老人在养老院生活得开心。

三、确立我国民办养老机构发展过程中政府责任的建议

第一，加大财政支持力度。目前，政府对于公办养老机构和民办养老机构的要求是一样的，但在财政投入等方面却存在很大差异。要打破传统的“公私”界线，同等对待公办养老机构和民办养老机构，使其公平竞争，不论谁提供公共服务，都应受到同等待遇，都会得到政府补贴。政府还需制定合理的民办养老机构资金补助政策，在宏观政策的指导下各地区根据当地实际，按床位对政府要进一步落实相关的优惠政策，加大财政资金支持力度。借鉴发达国家的经验，政府应该对养老服务的机构设置、设施建设、实际入住老人的收入水平等方面给予一定比例的资助，从而把政府资金投入的重心从建设、开办养老服务机构转到解决老年服务需求上来。

第二，政府应完善关于养老机构发展的法规政策。民办养老机构是在市场经济条件下得以产生和发展起来的，市场经济固有的自发性、盲目性特征要求对其管理和运行必须法制化，而不能放任自流。通过制定法律法规，为民办养老机构的发展进行宏观规划。首先，国家应该在已有的法规中补充完善对民办养老机构的界定和鼓励扶持政策等，以此提高它的“社会地位”，得到社会力量的充分认可。其次，相关部门应尽快出台专门的有关民办养老机构发展的法律法规，使民办养老机构的建立、运行和管理更加专业化、法制化。同时，对于实施办法、准入规则、退出条件等要有明确的规定，从而实现机构养老的规范化管理。而且在相应的条款中，应明确表示对于兴办民办养老机构的个人或团体给予相应的奖励措施，提高开办者的积极性。

第三，提高评估监管能力。成立专门的评估管理机构，实现监管的科学化和专业化。民办养老机构发展水平高低不一，单纯依靠民办养老机构自身的力量难以提高效率，相关部门加大管理是必不可少的方法。应对监管主体进行正确的界定，明确各部门的权限职责，构建既合理分工又相对集中的决策执行体系。此外，要全面实现对民办养老机构监管的科学化、专业化，必须对评估标准、评估尺度等提出严格的要求。要确立民办养老机构规范化管理的标准，标准的制定要符合当地的实际，并体现相关的法规政策的要求，各地区的考评机构要综合运用目标管理法、要素评定法、360度绩效考评法等专业的评估管理方法和工具，对民办养老机构的设施建设、入住老人满意度、收费依据、服务项目、管理原则、管理流程以及机构设置等方面进行绩效评估，实现考评方法的科学性和合理性。

第四，建设一支高素质的民办养老机构服务队伍。当前我国大多数民办养老机构的管护人员文化水平较低、管理观念较为落后，管理方法不甚科学，照顾方式相对单一，影响了入住老年人的生活质量。因此，政府部门应该着重加强对现有工作人员的培训。借鉴我国高等院校中开设的组织管理学、心理学等相关的课程内容，对养老院的工作人员提供接受职业道德、专业技能等方面培训的机会，让他们了解有关老年心理学、老年福利学以及医学、保健学等基本常识。只有这样，才能提高现有工作人员的综合素质，提高服务质量，也才能更快地提高养老事业的专业化水平。另外，政府可以引导教育资源适度地向老年医护方面倾斜，鼓励高等院校以及专科学校开设老年护理学、社会福利管理等学科，为社会培养一批高素质的专业化人才。同时，政府可以增加这方面的就业引导和就业优惠政策，鼓励这批专业人才到民办养老机构就业。

第五，政府应将民办养老机构的发展作为衡量工作绩效的标准之一。将民办养老机构的兴办、营运等情况与当地政府的工作业绩挂钩，首先，要制定一定的评定标准，评定标准要全面、科学、合理，既要包括民办养老机构的硬件设施方面，更要体现养老机构的管理规范、服务水平等更为关键的方面。其次，评定方法要体现出定性和定量相结合的原则，将民办养老机构的服务质量与老年人的满意度等列入政府考核指标体系当中，通过行政力量与其他机制的约束实现养老社会化。

第六，建立健全志愿者服务机制。政府应该加大宣传力度，倡导整合志愿义工队伍，充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体以及专门的知识普及等方式来宣传民办养老机构的实际作用，提高它的社会认可度，让人们充分了解发展民办养老机构是社会化养老的趋势，是完善养老保障体系的必然选择，转变人们传统的观念。同时，政府要倡导壮大各种志愿者队伍，让他们参与到民办养老机构的发展过程中，形成制度化、专业化的志愿服务体系，而且志愿者的加入，可以在一定程度上对养老机构的负责人员形成一定的监督，促使其改进工作效率。

四、结语

日益严峻的养老压力以及传统家庭养老模式功能的弱化，为民办养老机构的发展提供了契机。在这样有利的条件下，我国民办养老机构的发展却陷入困境，发展艰难。目前，我国福利制度还很不完善，贫富差距悬殊、社会不公平现象仍然存在，政府在养老福利领域的不明确定位，将会导致新的不公平和市场失灵。在民办养老机构的发展中，政府应该采取扶持、鼓励的政策，实现社会资源的公平分配和社会福利的均等化。总之，在我国社会保障体制转型时期，只有政府承担起社会保障的主导责任，才能实现资源的合理分配和社会公平公正，我国才会顺利地建立起完善的社会保障制度。