法治政府建设进程中的政府绩效评价的研究

蔡京津

[摘要]现代化法治政府建设过程中，为了全面提升法制化建设水平，需要强化政府绩效的评价工作，将绩效评价与法治政府建设有效地联系在一起，通过绩效考核结果的有效应用，倒逼法治政府建设水平的提高，并且为后期的政府实现有效的绩效评价发挥有效的促进作用。

[关键词]法治政府；绩效评价；研究分析

在当前中国特色社会主义事业建设的过程中，全面实现依法治国是总趋势。其中，推进法治政府建设是核心和关键，同时也是推进中华民族伟大复兴顺利进行的重要保证。在伟大中国梦塑造的当下，政府作为国家连接和人民群众的主要机构之一，自从1978年改革开放以来，法治政府建设与组织考核评价等经历了多个阶段的发展，且改革力度很大。在不同阶段的发展中呈现出不同的发展特征，在此过程中极大推动了法治政府的建设。

一、中国法治政府建设分析

（一）“权力关进笼子”的法治政府建设过程分析

中国法治政府建设的进程中，最为根本的目标是将政府的公共权力装进笼子，在全面内外部监督的基础上，保证人民群众的利益最大化。当今这个时代，法治政府建设，依法建设法治政府，必须始终坚持为人民服务的原则，保证每一项公共权力的实施能够符合人民群众的利益。这一理念提出的主要依据则是政府工作人员承担了相应的法定责任和法律责任。在法治政府建设的过程中，具体工作主要体现在执政党依法执政、政府依法行政、公民依法参与国家管理三个方面。纵观历史而言，我国法治政府建设中，经历了四个阶段，具体如下：

恢复重建阶段。十一届三中全会提出“有法可依”为法治建设目标。1982年颁布了新宪法，正式标志着法治建设回归到正轨上。在全面依照人民当家做主的原则、法律科学原则、重新修订宪法，重新确立了法律的至高地位和权威。同时，在宪法中明确规定国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权；恢复原有法制，重点落实立法，从根本上改变了我国政治、经济和社会领域无法可依的局面；改革政府机构，转变政府职能。

初现效果阶段。这一阶段主要是从20世纪90年代初开始执行的，在全面贯彻执行《行政诉讼法》基础上，标志着我国法治政府建设取得了重大的突破，这也标志着我国法治政府建设进入了关键性的阶段，这也是与社会主义市场经济相适应的结果。这一阶段行政管理融入更具“规范和控权”的职能；政府职能更加健全，责任政府、有限政府、诚信政府、透明政府、服务政府的建设成为法治政府建设的主要目标。

实质法治阶段。中共十五大之后，“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，成为法治国家建设的重要目标。在实际全面建设中国特色社会主义法律体系的过程中，尤其是在党的十四届三中全会后，我国陆续出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律与法规。对于政府依法行政的范围、方向、手段等进行了明确的规定，在完善政府信息公开、行政诉讼和行政赔偿制度建设基础上，有效地提升了法治政府的建设水平。

全面推进阶段。习总书记在党的十八大后，明确提出了我国建成法治政府的时间进度，要求在2020年法治政府必须全面建设完成，实现全面建成法治政府的基本目标。党的十八大形成的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确指出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的理念，严格要求在形成科学化的法治建设指标体系和考核标准的基础上，实现对法治政府的法治建设状况进行有效的绩效评价，并且将绩效评价结果反馈在政府的后续管理中。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对法治政府建设目标和建设时间进度表有了明确的阐述，整体上标定了法治政府建設的目标和建设的责任。

（二）“治国治权”的法治政府建设目标

法治政府建设目标是当前国家发展过程中目标体系的重要组成部分，也是依法治国总目标的子目标之一。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”正式确定为法治政府建设的六项目标，这六大目标设定的逻辑指向为“治官治权”。《国务院关于加强法治政府建设的意见》中同样对中国进一步建设法治政府提出了明确的规定，从规范行政立法、科学民主决策、公正文明执法、完善政务公开、明确有力监督等方面加强对法治政府建设的测量和分析。

（三）中国法治政府建设的现状分析

就当前而言，中国大部分的政府机构绩效评价往往都是遵循的目标性考评，而无法全面落实现代化绩效管理理念，尤其是政府绩效评价的实现。而对于中国法治政府的建设而言，有效落实现代化绩效评价理念，绩效考核工作需要在政府目标引导基础上，明确政府的功能定位，健全技术体系，完善政府绩效考核评价的动力机制，健全政府绩效考核评价体系，提升各级层面绩效考核之间的关联性，坚决避免形成各自为政、重复考评、无所适从的法治政府建设和管理困境，全面贯彻落实考评理论、丰富考评主体的基础上，建设现代化考核制度，加强顶层设计，促使价值理性和工具理性等有效结合。通过政府绩效评价，促进法治政府建设速度加快，提升法治政府建设质量。大量的实践证明，政府绩效考核有效落实了政府管理的工具属性，在推动提升政府法治性的基础上，促使评价理论创新，扩大公众参与力度，多方面引入多元评价主体，促使技术体系完善，促使制度建设完善，有效培育绩效文化。从整体上而言，政府绩效评价从目标考评到法治政府绩效评价的转变是全面落实贯彻现代化绩效考核理念的重要工作，从理论和实践上全面促进法治政府建设力度加快。

二、以政府绩效评价推进法治政府建设的分析

（一）政府绩效评价的结果与满意度导向

法治政府建设中，政府绩效评价的建设主要从1940年开始兴起，最初是在克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡量——行政管理评估标准的调查》中，首次提出并明确量化了政府绩效评价的工作。在长期的发展过程中，政府绩效评价的实现是一项较为复杂的、专业化的工作。在实际的工作推进过程中，无法在目标指引下，进行有效的分析，以此政府绩效评价存在很大的争议。而在总结多位学者研究结果之后，能够发现绩效评估是对政府活动、增进和人民群众之间关系和结果的评价。政府评价更多成为一种市场责任机制，其通过“成本一收益”法将人民群众作为政府活动的主要接受者，人民群众是否满意则是“顾客满意”的测量对象。西方国家在政府绩效评价中，从经济性、效率性和效果性、公平性等四个方面对政府进行绩效评估，是当前被众多国家所应用的绩效评估体系，其最终体现为结果导向和满意度导向。绩效评估在法治政府建设中的应用，能够提升人民群众对政府的信任度，进而有助于提升人民群众与政府的配合度。

（二）法治政府绩效评价中人民做主与法律正义的价值诉求

首先，满意度的价值导向。法治政府绩效评价中人民群众的满意度是非常关键的竞价标准，其主要关注公民的广泛参与并为其参与提供有效的保障，这也是法治政府建设的重要目标之一。公众是否满意的前提在于公众拥有“满意权”，有参与和意见表达的权利与途径，坚决避免公众参与活动过程中形成的“被代表”、“被满意”的现象，切实将公众纳入到法治政府建设中。公众满意度的评估切实需要通过当前电子政府和网上问政等渠道实现。其次，民主法治的依存关系。在政府绩效评价过程中，需要在保证政府绩效评价是否遵循民主性、保证政府公信力贯彻执行以及注重平等、秩序、效率、公正等基本价值观基础上，促使政府绩效评价从评价内容、指标、标准的选择与确定等方面，对政府绩效评价过程实现全方面的监督和管理。之后，形成决策的纠错机制。政府绩效评价涉及的重要方面则是深入到政府决策形成过程中，对政府绩效评价中存在的“价值理性与工具理性整合”中的工具理性进行分析，在监督民主性实现的基础上，对法治政府形成的决策进行监督分析。

（三）法治政府绩效评价的动力机制

法治政府建设过程中，政府绩效评价工作的进行，主要在贯彻执行目标管理理论下，从特殊性、可测量性、可实现性、时间基准性等方面设定法治政府建设的目标，并且在目标的引导下进行法治政府建设过程的绩效评价。从这一方面上而言，法治政府绩效评价主要体现在目标引导下而实现。而对于法治政府而言，目标管理是一个重要的管理过程，是在上下级有效沟通基础上，规范管理责任领域，对管理部门和参与成员进行评价评估的过程。政府绩效评价的功能是从激励功能和整合功能两个方面实现，以此在全面分析政府目标是否能够对政府工作人员参与工作形成有效的激励作用，并且加强人民群众与政府之间有效联系，全面沟通，将政府绩效评价结果运用在改善法治政府建设的进程中，以此全面提升实际管理效率，推进法治政府建设。

三、小结

综上所述，法治政府建设过程中，政府绩效评价是当前法治政府建设的重要方法之一，在实际政府绩效评价中，需要从政府绩效评价的结果与满意度导向、法治政府绩效评价中人民做主与法律正义的价值诉求、法治政府绩效评价的动力机制等三方面实现绩效管理在法治政府建设中的作用最大化。