英国2011年以来的家事审判改革效果及其发展*

齐凯悦

自2011年家事司法审查以来,英国积极推进家事审判改革,通过法院组织机构改革、公法案件及私法案件中的相关改革推动家事司法系统的发展,整体上取得了显著效果,改革的预期目标基本实现。然而在改革推进过程中,部分问题仍未得到有效解决,部分问题随着改革推进逐渐凸显,家事审判改革尚存诸多有待改进之处。英国各界对此次改革的影响作出调查研究,一定程度上反映了公众和专业人士对此次改革影响的认识。同时,英国的家事审判改革同样受到其他国家和地区的关注,部分具体的改革措施或成为其他国家或地区借鉴和参考的对象,或受到其他国家或地区的探讨与探究。

一、“更好未来”

英国此次家事审判改革以解决家事司法系统存在的案件审理迟延、费用支出过高、组织机构缺乏信任、信息技术水平不足等问题为直接目标,通过各项改革机制的推进实现家事司法系统的更新。2011年家事司法审查中涉及的大部分改革措施均在实践中得到推行,并基本上取得了预期效果。在直接目标基本实现的基础上,英国家事司法系统实现了进一步的更新和发展,一定程度上推动了接近正义的实现。

家事审判改革之前,英国司法界对此次家事审判改革都充满了很大预期。英国政府及司法界普遍将2011年家事司法审查以来的家事审判改革定义为最大规模的家事审判改革,认为该改革会保障儿童和家庭免受案件审理迟延或法庭对抗等问题的影响,并确保他们在法院中以所受伤害最小的方式解决争议。该改革标志着家事司法系统的重要时刻,即将家事司法审查提出的建议付诸实践,并始终将儿童和家庭作为家事司法系统各项工作的核心位置。①Ministry of Justice,Department for Education,Family Justice Reforms to Benefit Children,at https://www.gov.uk/government/news/family-justice-reforms-to-benefitchildren,Jun.25,2018.詹姆斯·孟比(James Munby,1948—)庭长指出此次家事审判改革是当下司法工作人员在职业生涯能够见到的最大规模的家事司法系统的改革。前任司法部长西蒙·休斯(Simon Hughes,1951—)指出,很长时间以来儿童忍受着过多的迟延和对抗性的庭上争辩,该改革会使得家庭远离法院的迟延或对抗导致的负面影响,确保他们选择受损最小的方式解决纠纷。②Shefali Shah,Key Changes To Family Justice,CoramBAAF,2016,p.78.

2014年英国教育部与司法部以“家事司法的更好未来”为题对自2011年家事司法审查以来英国家事司法系统的变革发布报告。该报告将独立家事法院的设立作为此次具有彻底性的家事审判改革的典型标志,指出建立独立家事法院这一存在了多年的设想终于得以实现。同时,26周审限制度的引入在于减少家事案件审理迟延的问题,尽管该改革看似只是一个雄心勃勃的目标,但在实践中案件审理期限出现了戏剧化减少的现象,证明了该改革的合理性。非诉纠纷解决机制的推进为人们提供了解决纠纷的更佳途径,法律援助方面的改革导致更多的人选择自我代理,而自我代理本身是家事司法制度的组成部分之一。该报告指出,英国已经在家事司法系统改革的道路上已经走了很远,但相关工作还有待进一步推进以保障家事司法中每个人的更好参与。①Department for Education,Ministry of Justice,A Brighter Future for Family Justice(2014),pp.2-3.

就英国此次家事审判改革的具体推进来看,家事司法审查中的大部分建议得到贯彻或推行,并在实践中的直接效果非常明显。同时,诸如在线法院建设等改革措施仍在不断深入推进过程中,有待进一步观察这些具体改革举措的影响和效果。就整体效果而言,英国此次家事审判改革基本上实现了预期效果和家事司法系统更新的直接目标。

(一)案件审理时间明显缩短

解决案件审理迟延的问题,提升家事司法效率是英国此次家事审判改革最为重要的直接原因。从英国司法部公布的家事法院的数据信息来看,自2011年家事司法审查以来,英国抚养案件的审理时间明显缩短,从2011年的55周缩短至2014年的30周,随后该审理时间以较小幅度降低,2015年抚养案件的平均审理时间为28.3周,2016年为26.9周,2017年升至28周。与此同时,在26周内审结的案件,从2011年的12%增加至2016年的61%,2017年为57%,超过一半以上的案件在改革中引入的26周法定审限内审结。②Ministry of Justice,Family Court Statistics Quarterly,England and Wales Annual 2016 Including October to December 2016(March 2017),p.4;Ministry of Justice,Family Court Statistics Quarterly,England and Wales,January to March 2017(June 2017),pp.2-3.(表1、表2记录了2011年至2017年抚养案件平均审理时间变化及26周审限内审结的案件的比重变化)通过对案件审理时间的研究可以发现,英国家事审判改革前最为突出的案件审理迟延问题在很大程度上得到缓解,家事审判改革的直接目标逐渐接近完成。

表1 抚养案件平均审理时间变化(2011—2017)

表2 26周审限内审结抚养案件变化(2011—2017)

在英国家事审判改革过程中,解决案件审理迟延问题是实施各项改革措施的重要目标。引入26周审限制度的直接目的即在于解决抚养诉讼中案件审理迟延问题,通过该强制性的审限制度的适用使得地方机构、法院等组织机构提升工作效率,尽量将纠纷处理过程控制在26周审限内。信息技术更新与在线法院建设、限制专家参与以提升家事司法效率、实行积极的案件管理等改革措施在提升案件管理工作质量和促进组织机构更新的同时,推动案件审理效率的提升,一定程度上解决案件审理迟延问题。英国此次家事审判改革实际上围绕解决案件审理迟延这一关键问题展开,通过间接或直接的改革措施提升家事司法效率并严格限制家事审判期限。就该家事审判改革的直接目标而言,改革后的家事审判迟延现象得到有效缓解,限制家事案件审理时间的改革初步实现了预期效果。

(二)费用支出减少

在家事审判改革过程中,英国对法律援助制度同样进行了改革,私法案件中大部分法律援助取消或被削减,部分当事人放弃聘请律师,自我代理的案件增多。英国通过削减法律援助、增强当事人自我代理等途径减少家事司法经费支出以节约经费资源。以法律援助申请为例,2011年英国离婚案件中法律援助申请超过4.8万,占离婚案件的36.4%,至2016年仅有1.4万左右,所占比重降至12.4%。就法律援助令的发布来看,2011年约为4.4万,所占比重为33.9%,2016年仅为9414件,所占比重为9.2%。①Ministry of Justice,Family Court Statistics Quarterly,England and Wales Annual 2016 Including October to December 2016(March 2017),p.4.自法律援助制度改革以来,英国家事私法诉讼中法律援助大量削减,相关经费支出显著减少。

同时,英国家事审判改革过程中限制专家参与、引入26周审限制度等改革措施的推进,亦在一定程度上减少了家事司法系统的经费支出。信息网络技术的更新和在线法院的探索,在推动诉讼程序无纸化及现代化发展的同时,通过提升家事审判和案件管理的效率以减少不必要的经费支出,同样为减少家事司法系统后续的费用支出提供了条件。可以说,在提升家事司法工作效率以减少案件审理迟延问题的同时,费用支出随之一并减少。

(三)实现审判机构专业化突破

英国在家事审判改革中设立了独立的家事法院,形成了统一的家事审判机构,推动英国家事司法系统在专业化进程中实现了巨大变革。设立独立的家事法院的设想早在20世纪70年代已经提出,英国不断通过各种改进措施推动家事审判机构的专业化建设但始终未能实现独立的家事法院的建立,直至此次家事审判改革。普遍观点将独立家事法院设立作为英国此次家事审判改革的关键标志或代表性事件,反映了英国家事审判机构专业化的发展程度。独立家事法院设立在推动家事审判专业化的同时,便利了当事人的诉讼。同时,家庭毒品与酒精法庭的运行制度和工作方式同样是组织机构改革中备受关注的内容,有待进一步探索和扩展适用。

同时,英国在组织机构相关改革中,设立了家事司法委员会以统领家事司法改革工作的推进和提升各组织机构的关系,在推动家事司法系统的司法文化转变和改革工作深入推进方面发挥了重要作用。将儿童和家事法庭咨询支持服务署(Children and Family Court Advisory and Support Service,以下简称Cafcass)从教育部转移至司法部之下,加强法官的领导力培训等改革措施一定程度上加强了组织机构的联系,并强调了法院在整个家事司法系统中的地位和作用。另外,英国在改革过程中对家事法院的功能作出探讨,强调司法功能的发挥及减少对地方机构工作的过度干预,对完善家事司法系统内组织机构各自功能的发挥有一定作用。

(四)科技水平提高促进案件管理

提升家事司法系统的科技水平,增强家事司法的信息化、数字化建设是解决家事司法系统的信息化水平落后问题的直接措施,也是英国推进家事司法系统不断更新和发展的重要途径。英国在此次家事审判改革过程中,推动诉讼程序的数字化和无纸化,试点运行全数字化诉讼程序,并配合民事司法系统不断探索在线法院建设,其中离婚与遗嘱案件的数字化建设已经取得了明显进展。构建在线法院等数字化、信息化建设是英国家事司法系统对21世纪以来“互联网+”时代的应对,也是推动家事司法系统发展的有力因素。

同时,英国通过限制公法案件中专家的过多参与、严格控制案件的审理时间、推动案件管理人员或案件管理法官的职能发挥等改革措施以实行积极的案件管理,在实践中这些措施基本得到推行,并取得了预期效果。增强案件管理能力同样是21世纪司法系统发展的重要方面,英国家事司法系统的相关改革对案件管理极为重视,并在实践中推动了案件管理工作的开展和工作效率的提升。

(五)程序机制更为完善

英国家事审判改革过程中重视对程序机制的完善。鉴于家事司法透明度关系家事案件的公正审判和家事司法公信力,而英国家事司法系统中长期存在公众对家事案件“秘密司法”的误解,英国此次家事审判改革中对审判透明度作出改革,推动裁判文书上网公布、保障媒体合理报道家事案件,自改革以来裁判文书公布的数量明显增加,媒体报道在部分案件中发挥了积极作用,家事司法透明度建设取得了一定效果。

同时,英国推动家事私法案件中调解信息评估会议的强制适用,以增强调解等非诉纠纷解决机制的适用,在实践中得到积极推行并受到广泛关注,在法律援助削减的情况下更具有适用性。保障儿童在家事诉讼程序中的参与及在家事审判过程中出庭作证,强调了对儿童自身想法和感受的关注,对践行儿童最大利益原则作出了更细致的要求。程序机制方面的改革在英国家事审判改革中作为重要内容,在实践中亦基本实现了预期效果。

(六)审前程序得到发展

2015年8月,教育部发布了调研报告《家事审判改革对实践前线影响第一阶段:<家事公法纲要>》,探讨了《家事公法纲要》中相关改革的推进对家事司法实践的影响。该报告对涉及《家事公法纲要》相关改革作出研究。就《家事公法纲要》相关的改革内容来说,此次家事审判改革受到该领域内专业人士的欢迎。其一,针对审前程序的相关改革,相关调研报告的受访者普遍持肯定态度,他们认为增加对审前程序的关注能够使得诉前相关工作开展更为积极,从而针对具体家庭的不同需求及未来发展作出合理规划,并在26周审限的压力之下尽力做好审前程序阶段的工作。其二,审前程序工作质量的提升能够使得地方机构收集好由案件管理人员等确认过的、高质量的证据材料,便于庭审过程的顺利进行。其三,较早地对儿童的长远发展作出考量具有重要性,增加审前程序的严谨性具有重要意义。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase One:The Public Law Outline Research Report(August 2015),p.13.

二、家事司法系统尚存问题

尽管英国实施了家事司法历史上最具革命性的改革,基本上实现了预期效果,但就改革后英国家事司法系统的发展来看,英国家事司法系统尚存诸多有待改进的问题。这主要体现在四个方面:一是家事司法系统中存在的部分问题在改革中并未涉及;二是改革后出现了一系列新问题有待解决;三是此次改革中的部分改革举措存在争议,有待商榷;四是持续的改革和发展面临一定的阻力因素。

(一)改革中部分问题并未涉及

英国2011年的家事司法审查中对家事审判改革作出了诸多建议,但在改革的实际推进过程中,部分改革建议并未得到推行。之所以此次改革中尚未推行或实施,一方面原因在于改革措施不符合目前实践状况,另一方面可能受限于时间、资源等因素。然而,作为家事司法审查中反映出的真实状况与问题,显然这些问题的解决同样应是英国家事司法系统发展过程中的重要内容。

其一,2011年家事司法审查在对调解等非诉纠纷解决机制改革的建议中,除在私法案件中强制适用调解信息评估会议外,审查报告建议应试点探索在公法案件中适用正式调解机制。①Family Justice Review Final Report(November 2011),p.19.然而,该建议并未在改革过程中得到探索。政府认为鼓励和便利家事私法案件中调解机制的适用仍是政府工作的优先内容。公法案件中调解机制的适用并非当下改革应当推进的内容,而是应在改革完成后进行进一步的考量。②Department for Education,Ministry of Justice,A Brighter Future for Family Justice(2014),p.41.探索家事公法案件中调解机制的适用,很大程度上亦是出于完善纠纷解决方式、提升家事司法工作效率的考虑,实际上也是家事司法系统工作机制不断创新发展的重要方式,尽管在此次改革中并未实施,但作为政府改革后下一步工作开展方向进行考量。

其二,家事司法审查建议中对可用专家证人的薪酬机制进行审查,并且指出应当考虑是否可以直接向专家付酬。同时,家事司法审查中对跨学科专家证人的引入同样作出建议。然而该建议政府亦未推行,并指出这两方面内容与专家参与方面的其他改革都应作为家事司法系统的长期发展目标,在此次改革中不会涉及。③Department for Education,Ministry of Justice,A Brighter Future for Family Justice(2014),p.41.此次改革过程中关于专家证人的改革集中在限制专家参与以提升家事司法效率及提高地方机构工作质量,专家证人参与方面的深入改革显然有待探究。

其三,家事司法审查中建议设立家事司法服务局以负责法院关于社会工作服务方面的预算、调解等非诉纠纷解决机制及案件审理时间、专家及律师方面的问题,不断推进并监督家事司法系统的发展,形成家事司法工作人员的整体策略并引入跨学科家事司法培训课程等内容。①Family Justice Review Final Report(November 2011),pp.26-27.英国在改革过程中并未设立家事司法服务局,而是设立了家事司法委员会统领改革工作,推动家事司法正义的实现和儿童最大利益的维护,但部分涉及家事司法服务的相关改革措施仍尚待实施。

(二)改革后新问题不断凸显

除在此次改革中残留的问题之外,英国家事司法系统自改革后产生了一系列新问题。取消法律援助的改革无论对儿童和家庭抑或是家事司法系统中的法律从业人员而言均非“更好的未来”。很多从事法律职业的人失去了工作,社会工作者承受着与家庭合作进一步改革工作路径、需要审理的附加目标及时间限制等压力。②Kim Holt,Nancy Kelly,The Emperor Has No Robes:Is The Judiciary,In The Most Complex of Child-care Cases,Abandoning a Sinking Ship?,Family Law,2014,Vol.44,No.10.有观点指出,尽管在家事审判改革中没有任何机构强调其在关于儿童及家庭保护的成果方面有显著提升,但也没有关于各机构间关系提升的证明。保守党自执政以来强调将增强福利置于政府工作计划的重要位置,但家事司法改革以来发生的变化或发生变化的希望较少。③Kim Holt,Nancy Kelly,What Has Happened Since the Family Justice Review:A Brighter Future for Whom?,Family Law,2015,Vol.45,No.7.

1.法律援助削减后产生的问题

政府认同家事司法审查的建议,即为保障家事司法系统的高速有效,根本性变革具有必要性。设立独立的家事法院、减少诉讼费用的措施得到了司法机构高层法官的高度认可,甚至将之称为革命。然而,该改革导致其他领域存在问题,如已经扩张的组织机构及家事诉讼中的儿童父母受到影响,后者之所以受到影响在于大部分家事案件中的法律援助被取消,并且部分地区获得咨询建议等的法律帮助减少。在Re D(A Child)[2014]案中,詹姆斯·孟比庭长指出该案体现出的典型问题在于儿童的父母缺乏经济来源但又不符合获得法律援助的条件这一“令人非常不安”的事实。他指出,他们要在缺乏有效代理的情况下面对地方机构提出的诉讼申请,这显然不可想象。①Re D(A Child)[2014]EWFC 39.该案实际上反映出了目前家事司法实践中该问题的严重性。②Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.132.同时,亦有观点指出随着削减法律援助等改革的推行,关于法官在法庭上被袭击的报道越来越多,除司法职责外法官还被要求发挥更多的作用,对家庭生活中的不正义进行补救成为亟待解决的问题。③Byron James,Unintended Consequences of Family Justice Reform,at http://www.familylawweek.co.uk/site.aspx?i=ed130634,Jun.30,2017.实际上,自金融危机以来,英国和其他欧洲国家都面临财政压力,政府不得不减少向包括司法系统在内的公共部门提供的资源,法律援助的大幅缩减导致当事人因无力聘请律师而自己出庭诉讼,而缺乏专业律师出庭也会导致法官的负担相应增加。④[英]沃尔夫勋爵:《英国法院对法治的贡献》,杨奕译,载《人民法院报》2015年9月18日第5版。

家事司法实践中的实务工作人员士气较低,法律援助的削减导致一部分律师事务所关闭,部分仍在经营的律师事务所也因缺乏资助而考虑对自身组织结构进行审查。社会工作者的工作压力加大,其报告及审查的工作要求提高。一种有力观点认为该改革并非政府报告中所宣称的那些词汇,而包含一种广泛的不确定性、害怕、责备、压力,对以关系为基础的实务工作并未给予足够时间。⑤Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.134.

2.26周审限制度的负面影响

随着《2014年儿童与家庭法》的完善,英国家事司法中的基本转变在于无论是家事公法案件还是私法案件中,绝大多数之前由法院负责的案件进入诉前程序。尽管司法部可能宣称抚养案件的审理期限从60周降至32周左右,但问题实际上只是转向了别的地方。这不仅导致了司法机构内部的不信任问题的加重,也会导致承担大量审前程序工作的机构在已经过度扩张的情况下缺乏足够的资源支持,同样产生不信任的问题。①Kim Holt,Nancy Kelly,The Emperor Has No Robes:Is The Judiciary,In The Most Complex of Child-care Cases,Abandoning a Sinking Ship?,Family Law,2014,Vol.44,No.10.

随着《2014年儿童与家庭法》的施行,绝大多数家事公法案件需要在26周内结案,这导致专业人员在一个受到高度规制的文化氛围中不能有出错的空间,如果审理结果违反26周审限的目标可能会留下公开记录。复杂家事案件中26周审限制度的引入存在争议,很多受制于该审限制度的专业工作人员可能会对现有规则、程序产生抱怨。同时,在目前家事司法实践中,受26周法定审限的影响,尽量不将公法案件诉诸法院,或者在起诉时减少争议问题的数量成为地方机构较为安全和可能的操作。②Penelope Welbourne,Time is of the Essence:Risk and the Public Law Outline,Judicial Discretion and the Determination of a Child’s Best Interests,Social Sciences,2014,Vol.3,No.3.

2016年4月,教育部发布了调研报告《家事审判改革对实践前线影响第三阶段:对21个地方机构变化的探索》,对家事审判改革中地方机构的相关改革作出调研,主要的受访对象为地方机构的高级工作人员。该研究显示地方机构在改革过程中积极推进了《家事公法纲要》等规定的改革措施,并在减少诉讼时间方面取得了实质性进展,很多案件的审理时间在26周以内或稍微超过该法定审限。地方机构对审前程序的实践作出了巨大改变,需要注意的是,对26周审限的严格遵守可能在部分情况下导致地方机构承担不适当的压力,造成影响儿童未来发展决策的作出存在潜在风险或不利后果。部分法院通过增加地区或巡回法院的方式解决司法资源可用性不足的问题,但部分地方机构质疑治安法院是否能够处理涉及剥夺父母监护权问题的案件。增强26周法定审限制度的弹性,加强法院的案件管理和设施建设,增强判例法及相关政策的引导,提升地方机构与法院的关系等成为报告指出的改进建议。③Department of Education,Impact Of The Family Justice Reforms:Phase 3-Exploring Variation Across 21 Local Authorities Research Report(April 2016),pp.87-88.

鉴于家事司法系统以儿童及家庭作为核心,无论是在公法案件还是私法案件中,对家事司法系统成功与否的衡量应在于是否以可持续的方式解决争议,而非仅是希望降低家事司法系统某一领域的支出,因为后者不可避免地会导致系统其他部分的超支。①Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.142.案件审理迟延问题的解决亦是同理。

3.地方机构工作尚存问题

英国此次家事审判改革中强调对审前程序和地方机构工作质量的重视,然而改革后产生的问题仍有待解决。一方面,部分专业人士认为改革后英国家事司法系统对早期工作评估的重视可能一定程度上导致诉讼程序的迟延,部分专业人士就审前程序中的结构调整问题作出探讨以防止迟延问题的出现。审判前期工作的结构化具有重要意义,故而法院仍然需要开展进一步工作防止案件审理迟延问题的出现。另一方面,教育部调研报告显示,受访者普遍表示改革之后的工作压力增大,部分案件中社会工作者需自行作出评估报告,并且需要严格遵守时间表,留任及招聘工作人员方面存在困难。同时,地方机构将与法院有关的工作放在首位,可能会影响地方机构在儿童保护、照管儿童及处理涉及儿童的复杂事项方面工作的开展。总体来看,审前程序面临的挑战或问题包括:(1)鉴于前期评估过程中的时间耗费,案件移交法院过程中的时间仍需谨慎把握;(2)家事司法系统尚缺财政资源用于评估报告中;(3)社会工作者的工作压力增大;(4)在地方机构的工作过程中,家事小组会议的工作机制未能得到合理使用。②Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase One:The Public Law Outline Research Report(August 2015),pp.17,31-32.

在社会工作者被视为专家的改革问题上,社会工作者的体验状况存在显著区别。部分社会工作者感觉自己被视为专家,但部分社会工作者即使提供了高质量的证据资料也不会被视为专家。就家事司法系统的专业工作领域而言,从以关系为基础的路径转向与家庭一起工作的观念已经根深蒂固,这导致很多专业人员不具有从事面对面工作的组织机构工作经验,或者说他们并未在以关系为基础的工作方式中提升能力或工作信心,这才导致儿童及其家庭在儿童保护中处于最先位置。地方机构等公共服务的参与带有一种检察文化(Inspection Culture)性质,输入相关数据信息以提供证据追踪从而强调他们提供了足够的服务。③Brid Featherstone,Kate Morris,Sue White,A Marriage Made in Hell:Early Intervention Meets Child Protection,British Journal of Social Work,2014,Vol.44,Iss.7.

2015年8月教育部发布的调研报告《家事审判改革对实践前线影响第二阶段:特别监护令》对涉及特别监护令的相关改革影响作出探究。第二阶段研究报告对改革后特别监护令的适用状况作出了深入研究。有一种观点认为家事审判改革的直接后果之一即为特别监护令的数量增加,并由此产生了更多的判例法。社会工作者在确认广泛的家庭成员方面积极开展工作,该阶段工作仍需要进一步加强以保障尽量在较早阶段与广泛的家庭成员接触。在诉讼进程中,一旦认定儿童不能与亲生父母生活在一起,则其家庭成员往往以潜在的特别监护员的身份出现,但很多法院缺乏关于家庭成员参与诉讼程序的诉讼期间中止节点的规定。对抚养人照护儿童的能力及良好抚养的构成因素等问题的判断程度往往造成地方机构与法院之间存在紧张关系,法院可能不同意地方机构提出的相关建议。在特殊监护令完成的过程中还可能受到时间表的限制,受访者对地方机构出具评估报告的严谨性和对制作特殊监护令提供的支持等问题表示关注。一位独立社会工作者提出建议,在特别监护的评估中应评估潜在监护人的“保护能力”,并且对儿童亲生父母的抚养能力及风险的充分评估应当包括未来继续接触的风险等因素。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase Two:Special Guardianship Orders Research Report(August 2015),pp.32-33.

4.关闭法院产生的争议

政府致力于推动司法的现代化,在未来4年中将投入7亿多英镑以更新法院设施,安装先进的信息网络技术系统,实现高效司法,提升家事司法的效率。司法系统不可避免的需要走向一个可以通过在线系统和传统办公建筑相结合可以访问或进入的状态。作为现代化建设的一部分,法院设施应更新。鉴于英国460个法院大楼并未得到充分利用,一半以上的法庭在2015年的使用时间未超过可开庭时间的一半。政府认为对更新司法系统的投资需要推动已有法院设施的审查和现代化。司法现代化改革的目的在于提供以用户为中心的、更高效率的法院及其服务。故而在2016年7月,司法部就关闭91家法院和裁判所以减少经费支出的举措发布咨询文件《关于英国法院资产规定的提案》(Proposal on the Provision of Court and Tribunal Estate in England and Wales)。②Ministry of Justice,H M Courts&Tribunals Service,Proposal on the Provision of Court and Tribunal Estate in England and Wales(July 2015).该咨询收到2100多份单独回复及13份达到万人签名的请愿书,体现了社会各界对法院服务的重视。

关闭法院或裁判所的决定显然不能轻易做出。对拟关闭的每个区域的法院及裁判所,司法部考量了关于该法院或裁判所是否会影响到法院用户参与司法、是否会形成显著的经费节约、是否该法院或裁判所还维持其高质量的服务三方面。在符合以上三个条件的基础上,司法部决定关闭86个法院和裁判所,保留原拟定的91个法院和裁判所中的5个。同时,政府报告指出,关闭的法院或裁判所附近区域的大部分公众可以选择可接受的距离范围内的法院或裁判所,仍可通过公共交通工具等正常参与听审等司法活动。电话、视频、在线服务或调解等也一定程度上减少了当事人前往法院的必要性。①Ministry of Justice,HM Courts&Tribunals Service,Response to the Proposal on the Provision of Court and Tribunal Estate in England and Wales(February 2016),pp.4-5,41.

然而有观点指出,尽管政府向公众确保95%的市民能够在1个小时之内驾车到达指定法院,在乡村地区政府提议将法院或裁判所重新设置在其他市民建筑中,大量关闭或重新安置的法院及裁判所实际上会对公众参与司法程序造成影响。鉴于司法实践中大多数参与司法的公民没有车或无法承担该费用,他们可能选择步行或几个小时的公共交通。在没有福利资助的情况下,该改革显然会影响到接近正义的实现。尽管独立家事法院的设立被认为是英国家事司法系统最具根本性和革命性的改革,但独立家事法院的设立一定程度上与《2012年法律援助、判决和刑事处罚法》中规定的减少法律援助有关。关闭法院的影响体现在部分家事法院的司法案件中,产生了类似于狄更斯小说中的参与司法费用支出过高的问题,导致家事司法系统的改革存在争议。②Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.132.

(三)部分改革举措存在争议

除家事审判改革中未涉及的问题及改革后新产生的问题之外,英国家事审判改革中采取的部分改革措施在推行过程中存在争议,故而这部分改革内容或仍有待观察其后续运行结果,或应在改革推进过程中进一步完善。

其一,尽管加强家事司法的信息化建设是“互联网+”时代家事司法系统必然的发展路径,但在线法院的建设在英国家事司法实践中存在争议。一方面,尽管离婚和遗嘱案件的数字化建设已经取得一定进展,但在线法院建设在实践中的进展较预期计划而言已经有所迟延,存在着操作进度上的担忧。同时,在线法院的建设旨在提升家事司法效率,减少律师的参与,这遭到了部分律师的反对并且存在在线法院可能达不到开庭审理效果的担忧。尽管数字化建设是英国家事司法系统必然的发展方向,但在信息技术更新的同时如何保障家事正义的维护,是需要在家事审判改革中继续探讨的问题。

其二,英国在此次家事审判改革中通过限制专家证人的参与以缩短案件审期、实行积极的案件管理,但实践中同样存在关于专家证人参与制度改革的担忧或争议。部分人士对社会工作者提供其专业范围之外的证据的能力提出质疑,社会工作者亦主张应附加专业培训以保障他们出具符合质量要求的证据。同时,限制专家的参与会导致专家证人总体数量的减少,对家事司法未来发展形成不利影响。①Sarah J.Brown,Leam A.Craig,Rebecca Crookes,Amy Summerfield,Natalie Elizabeth Corbett,Joanne Lackenby,Erica Bowen,The Use of Experts in Family Law:Understanding the Processes for Commissioning Experts and the Contribution They Make to the Family Court(2015),pp.2,40-41.就专家证人参与的相关制度改革来看,显然专家参与制度应进行合理构建、实现长远考虑,以符合家事司法系统的发展方向。

其三,为解决家事司法系统中最为突出的审理迟延问题,英国在此次改革中引入了26周法定审限制度,然而该制度的实施与发展同样是存在争议的问题。缩短审限并非英国家事司法的目的,片面追求审限的缩短可能会存在问题,如导致部分律师以案件审限限制为由不尽全力,或出现只要有个结果就比正确的判决更重要等错误认识。缩短审限显然并非解决案件审理迟延的唯一有效途径,并且该措施具有典型的现实意义,如何保障审限制度在家事司法系统发展过程中保持长远的有利影响,显然有待改革的进一步深入。

其四,英国此次改革中推动家事裁判文书上网公布、保障媒体报道家事案件以提升家事司法透明度和司法公信力,但在改革过程中一直存在争议。反对观点或认为媒体介入家事司法可能会侵犯儿童及家庭成员的隐私权或对儿童未来发展造成影响,或对失实、误导性报道等误导公众舆论、影响家事司法独立性和公众对家事司法的正确认知表示担忧。因此,尽管英国在改革过程中推进透明度提升,但改革力度不大,支持与反对的声音并存,关于提升家事审判透明度的改革显然仍需要在充分权衡利弊的基础上进行更为全面、深入的改革。

(四)持续改革发展的阻力因素

除产生或尚未解决的问题外,英国家事司法系统的运行还受到一定的现实因素的阻碍,这一方面体现在家事案件的持续增多,另一方面受制于资源的有限性。

一方面,尽管英国通过此次改革提升了家事司法效率,但家事案件的持续增多且日益复杂始终是制约家事司法系统有效运行的现实因素。詹姆斯·孟比庭长在2016年9月的讲话中指出,家事案件数量不断增长,例如2016年4月至7月的抚养案件较2015年同比时期增长了20%,①James Munby,14th View from the President’s Chambers:Care Cases:Settlement Conferences and the‘Tandem’Model,Family Law,2016,Vol.46,No.9.英国2009年的家事诉讼申请仅为8823件,2015年超过11000件,增长幅度达到26%。②Sarah Blackmore,Jacqui Thomas,Family Justice Reformed:A Guide to the Family Court and the Children and Families Act 2014,2nd ed.,RELX(UK)Limited,2017,p.1.即使英国通过此次改革提升了家事司法效率,但家事纠纷的增多且日趋复杂的发展趋势仍是家事司法系统运行的主要压力来源。

另一方面,司法及法院服务的财政、人力等资源支持受限,这也是导致家事司法系统承受压力的另一现实因素。家事司法系统内的工作人员已经尽力完成本职工作,但资源的有限性和案件的不断增加导致英国的家事司法服务面临着“明确的、即将到来的危机”(Clear and Imminent Crisis)。③James Munby,15th View from the President’s Chambers:Care Cases:the Looming Crisis,Family law,2016,Vol.46.No.10.家事私法案件中法律援助的削减,也是制约私法纠纷处理的重要因素。

三、家事审判改革的域外影响

作为英国历史上最具革命性的家事审判改革,英国此次改革在推动家事司法系统的显著变革的同时亦受到其他地区或国家的关注、研究和借鉴。

此次英国家事审判改革主要指英格兰和威尔士的家事司法系统内发生的变革,但该改革同样对英国其他区域产生影响。北爱尔兰2016年的民事和家事司法审查报告指出,对英格兰和威尔士的家事审判改革模式作出探究,并对部分改革措施表示认可及借鉴,典型体现在独立家事法院的设立、《2014年儿童与家庭法》中对调解信息评估会议的引入等方面,并对英格兰和威尔士等地区进行访问或联系。①Lord Justice Gillen,Review Of Civil And Family Justice:The Review Group’s Draft Report On Family Justice(August 2016),pp.9,17.同时,关于保障媒体在家事审判中参与的改革在北爱尔兰作为相关改革的重要参考依据,但对引入该制度的相关探索仍在探究过程中。②The Law Society of Northern Ireland,Review Of Civil And Family Justice:The Review Group’s Draft Report On Family Justice Response of the Law Society of Northern Ireland(November 2016),p.39.

新西兰自2014年3月31日起开始实行家事审判改革,旨在建立现代化的、便于当事人参与的家事司法系统,鼓励儿童父母通过非诉方式解决儿童安置争议问题,以保障法院处理更需要司法专业知识的案件。2014年6月,新西兰司法部长朱迪思·科林斯(Judith Collins,1959—)与英国司法大臣克里斯·葛雷林(Chris Grayling,1962—)签署谅解备忘录,约定两国定期交流家事司法改革的信息。朱迪思·科林斯指出,近年来英国与新西兰实施了相似的家事审判改革,例如为当事人提供新的非诉调解服务等。该调解备忘录反映了两国在家事审判改革中的共同追求,如保护儿童及弱势群体,提供较少对抗性的方式解决家事纠纷,确保法院的有效运行。谅解备忘录的签署能够便利两国分享诸如评估报告、业务调整或成功经验等信息,个人资料或具体案件等个人信息不会被分享。③Judith Collins,New MOU Signed to Improve Family Justice,at https://www.beehive.govt.nz/release/new-mou-signed-improve-family-justice,Jun.25,2018.

新西兰与英国相似,对家事司法系统的彻底变革体现在削减法律援助和促进家事调解以简化家事司法流程方面,故而英国这两方面的改革受到新西兰的关注。在英国,法律专业人士及妇女慈善组织等对削减法律援助的影响表示担忧,相关研究显示遭受家庭暴力的妇女往往很难符合获得法律援助的证据标准,46.4%的受访者因无法申请法律援助而未采取进一步行动。自法律援助削减后,涉及儿童的家事案件中自我代理的案件增加了48%。①John Bingham,Court Crisis Warning as Legal Aid Cuts Trigger Surge in Parents Fighting for Child Custody Without Lawyer,at http://www.telegraph.co.uk/women/sex/divorce/10881495/Court-crisis-warning-as-legal-aid-cuts-trigger-surge-in-parents-fighting-forchild-custody-without-lawyer.html,Jun.25,2018.家事法院员工代表哈里·弗莱彻(Harry Fletcher)指出,削减法律援助的野蛮措施对司法系统造成了灾难性影响,受害者被施虐者交叉询问会导致受害者和儿童受到伤害,家事司法系统正在崩溃过程中。②Jamie Doward,Legal Aid Cuts Leave Family Courts in Chaos,Experts Say,at https://www.theguardian.com/law/2014/mar/29/legal-aid-cuts-family-courts-children,Jun.25,2018.2014年4月,英国司法部提高了关于家庭暴力受害者申请法律援助的证据标准要求,律师协会亦就涉及法律援助的相关规则变动的合法性提出质疑。在调解方面,2014年4月后英国家事司法系统要求除特定情况下,家事私法诉讼申请人在诉诸法院前应强制性地参与调解信息评估会议,以推动家事纠纷的非诉解决。同样出于对儿童及家庭暴力中受害者保护的担忧,家事纠纷解决机制的适用在新西兰受到了一定批评,但朱迪思·科林斯指出部分案件不需经法院解决,以免造成家庭成员的冲突、迟延及过多费用支出。③New Zealand,England and Wales Sign MOU to Share Family Justice Reform Knowledge,at https://nzfvc.org.nz/news/new-zealand-england-and-wales-sign-mou-sharefamily-justice-reform-knowledge,Jun.25,2018.

实际上,英国家事审判改革中的调解信息评估会议的强制适用引起不少关注,悉尼大学法学院的帕特里克·帕金森(Patrick Parkinson,1958—)教授指出,在削减法律援助之前,英国的律师往往会推荐部分能够获得法律援助的当事人选择调解,法律援助削减后律师的积极性降低,参与调解数量减少。该问题的解决需要对家事司法系统中调解的结构从本质上作出反思。调解是离异夫妻除司法外可选择的纠纷解决途径,但鉴于调解往往由法院命令或附加,故而该模式下律师或法院仍占重要位置。因此,应建立不同的家事纠纷解决方式,司法仅是其中的一种。但该非诉纠纷解决机制的建设显然并非易事,我们需要对如何符合儿童的最大利益和家庭所需要的服务种类等问题换一种新的方式进行思考。④Patrick Parkinson,Family Laws and Access to Justice,Contemporary Readings in Law and Social Justice,2016,Vol.8,No.1.

中国香港地区在改革司法系统的过程中往往对国外相关改革作出总结和借鉴。2003年,香港法律改革委员会对英国、新西兰澳大利亚等过的家事司法改革作出探究并发布《家事争议解决程序报告》。该报告第3章对英国的家事司法系统作出研究,指出英国家事司法系统处于不断变革之中,并且变革的内容具有普遍关注性。当然,鉴于香港具有独特的文化传统和法律制度,英国的改革实践与英国的改革不具有直接相关性,但可在一定程度上提供借鉴和启示。①The Law Reform Commission,The Family Dispute Resolution Process Report,at www.hkreform.gov.hk/en/docs/rdispute-e.doc,Jun.25,2018.有学者对近年来香港家事司法系统的改革方向作出研究,尤其强调了英国此次家事审判改革中的重大变革即调解信息评估会议的强制适用。同时,引入统一的家事诉讼规则是香港家事司法系统的重要改革方向,将英国《2010年家事诉讼规则》作为新规则的广泛的基本框架则得到香港律师协会等机构的认可。②Katherine Lynch,Reform of Family Justice:Children’s Dispute Resolution in Hong Kong,Cardozo Journal of Conflict Resolution,2016,Vol.17,Iss.3.

四、英国家事司法系统之发展方向

就英国家事审判改革来看,尽管家事审判改革基本上实现了预期目标,但家事司法系统中仍然存在不少问题或有待改进之处,同时面临新时代技术、家庭及社会观念、司法制度及观念的发展,英国家事审判改革将进一步深入推进,家事司法系统在有序运行的过程亦会不断发展变化。

(一)整体发展方向

家事法院的首要任务在于解决往往会涉及未成年人的私人纠纷,并将家庭置于未来最佳的发展路径中。家事司法系统的改革必须以儿童利益为先。尽管自2011年家事司法审查以来英国家事司法系统通过独立家事法院建设等施行了家事审判改革,家事司法的效率大为提升,但家事司法系统尚存有待改进之处。私法案件主要处理离异夫妻关于儿童抚养或财产分配方面的争议,简化及数字化私法案件诉讼流程是为当事人解决私法纠纷的重要发展方向。大部分案件会涉及较为简单的司法程序,仅有2%左右的的案件会存在对抗性问题。当然,自20世纪70年代以来相关规则的改革漫长而复杂,未来的发展方向在于尽量简化和在线解决。该简化原则同样适用于遗嘱认证问题,遗嘱认证案件同样实行数字化,以便在无争议的情况下将大部分问题在线解决。

在公法案件中,英国在家事审判改革中已经推行了一系列创新机制方法,如家庭毒品和酒精法庭的设立、法官主导的争议解决试点等。这些改革途径推动了儿童父母与地方机构之间通过非对抗性的方式解决纠纷,并集中各方力量专注于儿童最大利益的维护。①The Lord Chancellor,The Lord Chief Justice,The Senior President of Tribunals,Transforming Our Justice System,pp.13-14.同时,有观点指出,如果政府注重儿童的时间表,那么政府应提供更多的资源以提升家事司法效率、减少案件审理迟延。这不仅应体现在诉前程序中,还应在后续照管令或安置令的制定过程中。最具经验的实务工作人员往往更重视记录工作而非实践工作,实际上家事司法实践应从远程控制位置转向以关系为基础的、能够看到前线实务工作人员的工作途径。②Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.134.

(二)组织机构的进一步改革

英国在此次改革中,设立了独立的家事法院,推动了法院领导力建设和司法连续性的提升,并强调公法案件中法院功能的重塑及完善地方机构与法院之间的关系,构成英国在家事司法组织机构方面的主要变革。然而,尽管独立家事法院的设立构成英国此次家事审判改革的标志性事件,但组织制度方面的改革尚有进一步推进的余地。

一方面,家庭毒品酒精法院的运行起到了良好效果,有待在英国其他地区得到推广。同时,英国关闭部分法院的举措不可避免地对部分家事法院产生影响,且该举措在实践中存在一定争议,如何对家事审判机构进行合理配置显然属于英国家事司法系统在组织组织方面的进一步改革。另一方面,在加强法院领导力建设、重塑法院功能的同时,保障治安法官在家事审判中作用的发挥、提升地方机构的工作质量是进一步改革的可能内容。

就地方机构而言,抚养案件中的对抗性庭审过程可能对社会工作者而言构成较大压力,故而尚需加强对社会工作者参与诉讼的专门、定期的技能培训。社会工作者需要提高作出评估报告的信心和能力,撰写法庭报告并增强评估报告的证据效力,对该方面改革的监督和指导构成家事审判系统发展过程中需要关注的的核心内容之一。地方机构需要考虑雇佣从事案件管理工作的人员负责保障工作质量及指导和支持社会工作者的工作,同时在维护地方机构与法院之间的关系方面发挥作用。同时,家事小组会议在审前程序中应尽早开始,以确保家庭成员的参与和对家庭的支持。地方家事司法委员会应就地方机构的良好实践作出交流和推广,并尝试减少抚养程序中的对抗性特点,开展共享学习和发展活动等。另外,地方机构必须确保案件管理人员对评估工作有明确的预算和经费分配,以防止审前程序中相关工作的延误。社会工作者需要保持一定的专业研究时间并熟悉最新的研究,以增强在作出评估报告等工作中的信心。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase One:The Public Law Outline Research Report(August 2015),pp.32-33.

(三)案件管理的进一步改革

管理制度方面的改革构成英国此次家事审判改革的核心内容,英国通过提升家事司法系统的信心化水平、限制专家在公法案件中的参与及在抚养程序中引入26周审限制度等实行积极的案件管理,解决家事司法系统存在的案件审理迟延问题,在实践中基本实现了预期效果,但相关改革仍有待进一步推进。

在线家事法院的建设尽管是英国家事司法系统的发展方向,但相关工作的完善仍待进一步推进,部分改革试点仍在运行过程中。此次家事审判改革中专家参与制度的改革主要在于限制专家证人的参与,但专家参与涉及诸多问题,合理构建家事司法中的专家证人参与制度显然是符合司法发展规律的深入改革方向。提升专家证据的质量及增强专家的行业自律,加强对社会工作者及Cafcass工作人员的专业培训和技术支持,增强对专家作证的监督等方面构成完善专家参与制度的发展方向。同时,尽管英国引入了26周法定审限制度并在实践中效果突出,但该审限的实践导致部分案件中法官压力加重,审限制度的引入并非目的,更好地提升家事司法效率才是英国家事司法系统进一步改革过程中需要考虑的问题。

家事审判改革后,家事司法系统应对特别监护令的相关问题作出谨慎分析。政府应考虑就特别监护令问题出具更为明确的实践指引以保持该类案件解决的一致性。同时,应当建立与之前收养案件完全不同的工作机制,并就解决复杂的、扩大的家庭背景下的特别监护问题提升专业技能。涉及特别监护令的案件亦应在26周法定审限的范围内及时解决,并且法院及地方机构应该为特别监护人等提供高质量的信息告知和支持服务,将儿童的时间表和最大利益作为工作开展的首要考虑因素。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase Two:Special Guardianship Orders Research Report(August 2015),pp.33-35.

(四)程序机制的进一步改革

程序制度改革涉及英国家事审判程序的相关程序、方式、机制等内容,构成此次英国家事审判改革的重要内容。英国在改革过程中通过保障儿童在家事诉讼程序中的参与及儿童出庭作证、构建多元调解机制并扩大调解等非诉纠纷解决机制的适用、保障裁判文书上网公布及媒体监督司法的开展等措施对家事司法系统的相关程序制度作出改革。尽管基本上取得预期效果,但程序制度的相关改革仍有待进一步推进。

尽管保障家事司法程序中儿童的参与具有必要性,但合理构建儿童参与方式及防止儿童在参与过程中遭受损害仍然有待英国家事司法系统进行深入探索。英国在私法案件中引入了调解信息评估会议以增强非诉纠纷解决机制的适用性,但公法案件中调解机制适用的试点仍尚待探索,对其他国家或地区相关经验的参考借鉴同样是英国家事司法系统进一步探究的内容。增强家事司法透明度的建设在实践中存在争议,现有改革中裁判文书的匿名化问题仍有待通过判例或相关规则进行完善,同时,规范媒体报道的合法性亦是家事司法系统需要探究的问题。

五、结语

英国自2011年以来的家事审判改革,在基本实现“更好未来”预期效果的同时尚存诸多问题,这也逐渐凸显出英国家事司法系统进一步改革发展的方向,即推动组织结构、程序机制及管理制度的进一步专业化、现代化发展,切实保障儿童最大利益原则的落实。我国自2016年以来实行家事审判方式和工作机制改革,在100余个法院进行试点改革工作,在诸多改革措施取得成效的尚待进一步推进。我国家事审判试点改革工作已结束,进一步深化改革正在推进过程中,如何对我国家事审判改革工作的效果和未来发展作出评估,从而进一步推进我国家事审判工作的发展,同样是值得关注的重要内容。