我国预算法律制度下司法预算保障的理想与现实

郭昌盛

一、问题的提出

自20世纪90年代以来,司法经费不足尤其是法院经费不足一直备受关注。为了解决司法经费不足的问题,法学界尤其是研究司法制度的学者们不断地提出解决司法经费不足问题的方案,历次司法改革也一直关注该问题的解决。然而,司法经费不足的问题至今也未能得到有效的解决。十八届三中全会决定“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”(以下简称“省级统管”),由此,关于司法预算独立的探索重新进入法学研究者的视野。与此前不同的是,关于司法预算独立的建议不仅来自法理学界、宪法学界、各级法院,还有来自财税法学界的声音。但是,无论是研究司法制度的法理学、宪法学学者或各级法院法官,还是研究预算法的财税法学者,都认为司法预算独立是十八大以来司法改革的重要方向。由此产生的问题就是:司法预算是什么?包括哪些内容?司法预算所要追求的独立应该处于什么水平或者达到什么程度?司法预算独立要解决什么问题?司法预算独立所要解决的问题和司法预算的实际功能是否匹配?所谓的司法预算在现行法律制度框架下是如何进行的?只有将这一系列问题解释清楚,才能真正解决司法预算独立的合理性与合法性问题。

二、司法预算本身定位含糊不清

要推行司法预算的独立,首先要解决司法预算是什么的问题。司法预算、司法经费、政法经费之间是什么关系?司法预算是否仅仅是指法院的预算,包不包括公安机关、检察院的预算?司法预算是否仅仅是司法和预算的简单相加?为此,我们有必要从司法预算本身的定位来明确其内涵和外延,解决司法预算定位中存在的逻辑混乱问题。

(一)司法预算从何而来

纵观我国《预算法》,其中没有一处提到过“司法预算”,即使是“政府预算”,也仅仅只有两处提到。同样,司法预算至今没有在我国法律、法规甚至规范性文件中找到出处。因此,“司法预算”的说法至今仅仅体现在研究者的相关学术研究文献中。与之相关的一个概念是“公安司法经费”,这一说法早在20世纪50年代就已经出现①胡宗谦:《经费拨款中的几个问题》,载《财政》1958年第2期。,这一概念与后来官方文件中提到的政法经费是一致的。20世纪90年代末,“司法预算独立”的说法开始出现①蒋惠岭:《司法权力地方化之利弊与改革》,载《人民司法》1998年第2期;蔡彦敏:《独立审判探源及其现实分析——寻求实现立法与现实的契合》,载《法学评论》1999年第2期;马俊驹、聂德宗:《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》,载《法学评论》1998年第6期。,遗憾的是,当时司法预算独立的提出者并没有就什么是司法预算给出明确的定义。但是,从当时学者们提出司法预算独立的语境来看,司法预算仅仅是指法院的经费,其独立的目的是解决司法权力地方化带来的种种弊端②唐烈英、汪卫琴:《影响司法独立的相关因素》,载《西南民族学院学报(哲学社会科学版)》2001年第4期;贺卫方、萧瀚:《中国司法传统与今日司法改革》,载《中西法律传统》2001年第1期;刘会生:《人民法院管理体制改革的几点思考》,载《法学研究》2002年第3期。。

然而,这一从产生时起就模糊不清的概念却被越来越多的研究者使用,以致于研究司法制度的学者几乎将司法经费等同于司法预算。有学者在论证司法预算独立的合理性和必要性时,对司法预算进行了语义分析,认为司法预算是指司法机关在预算年度内的财政收支计划③朱大旗、李帅:《法治视野下的司法预算模式建构》,载《中国社会科学》2016年第10期。。但是,这一定义仍然未能揭示司法预算的实质内涵,仅仅是将司法机关和预算的一般定义进行简单相加而得出司法预算的定义。由于学界对司法的含义存在广义说和狭义说之分④广义说参见范愉主编:《司法制度概论》,中国人民大学出版社2004年版,第2页;狭义说参见武建敏:《司法理论与司法模式》,华夏出版社2006年版,第1页。,相应地,司法机关、司法预算也就不可避免地存在广义和狭义的区别。有趣的是,几乎所有研究司法预算的学者都将其定义为法院在预算年度内的财政资金收支计划⑤顾培东:《中国司法改革的宏观思考》,载《法学研究》2000年第3期;张洪松:《司法预算中的府院关系:模式评估与路径选择》,载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2014年第1期;周伟、田开友:《司法预算独立的实质、困境及出路》,载《经济与社会发展》2016年第2期;王春芳:《建立司法独立预算制度的构想》,载《财税与会计》2000年第8期。。

尽管学者们试图去解释司法预算的实质内涵,但却陷入了司法预算与司法经费纠缠不清的困境。另外,在官方的文件里出现频次较多的还有“政法经费”⑥中共中央政治局《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(中发[2008]19号);中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强政法经费保障工作的意见》(厅字 [2009]32号);财政部《政法经费分类保障办法(试行)》等。。根据官方的表述,政法经费不仅包括了“法院的经费及其法官工资”,还包括“检察院的经费及其检察官工资”,以及在一定程度上包括了司法局、公安机关的部分经费。根据使用方向,官方将政法经费划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类。十八届三中全会决定提出的“省级统管”也并没有仅仅局限于“统管省级以下法院”,而是包含了“统管省级以下检察院”。但是,学者们的研究仍然仅仅局限于法院经费,并将法院经费等同于司法经费,将司法经费等同于司法预算。

(二)司法预算的预算法地位

在将司法预算界定为法院在预算年度内的财政收支计划后,学者们试图在预算法中确立司法预算的地位。其主要的努力是将财税法研究中提出的公共预算①蔡定剑:《公共预算应推进透明化、法制化、民主化改革》,载《法学》2007年第5期;熊伟:《认真对待权力:公共预算的法律要义》,载《政法论坛》2011年第5期。概念植入预算法,并将政府预算与司法预算并列②李帅:《司法改革中“央—省”二阶独立司法预算的构建》,载《云南社会科学》2015年第5期;李帅:《财政法治视角下的司法预算独立性改革》,载《法律科学》2017年第1期。。目前,法院的司法预算内嵌于政府预算之中,我国预算法缺乏公共预算的概念,预算领域之最高位阶的概念并非是行政预算,而应为“公共预算”,所谓的行政预算、司法预算不过是公共预算的下位概念③朱大旗、李帅:《法治视野下的司法预算模式建构》,载《中国社会科学》2016年第10期。。笔者认为,公共预算的提法有一定的合理性,但这并不表明我国预算法没有体现公共预算的涵义。我国的复式预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,而我国预算法主要是以一般公共预算为基础构造的④叶姗:《一般公共预算收入预期之实现》,载《税务研究》2015年第1期。。其中,一般公共预算的说法实际上印证了其他三种预算属于特殊公共预算,只是没有将司法预算单独列出并统一归属于一般公共预算。

另外,国内外学者在定义预算时并没有专门区分政府预算与司法预算。例如,我国台湾地区学者蔡茂寅将预算定义为“政府一年期内财政计划之系统性的计数表示”⑤蔡茂寅:《预算法之原理》,元照出版公司2008年版,第5页。;美国学者爱伦·鲁宾认为,预算的实质在于配置稀缺资源,而公共预算则是通过列出政府开支来描述政府行为,将政府即将实行的任务与达成这些任务所必需的资源联系起来从而确保平衡①[美]爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》,叶娟丽、马骏译,中国人民大学出版社2001年版,第1～3页。。无论法院的经费如何命名,司法经费也好,司法预算也罢,在我国现行的预算法律制度中都属于诸多部门预算的一种。实际上,预算包括了收入、管理、支出三个环节,而司法预算的说法往往只关注收入环节,对管理和支出环节关注不够。

(三)司法预算概念的逻辑混乱

按照立法、司法、行政分类的标准,司法预算应该是和立法预算、行政预算相对的概念。然而,在主张司法预算独立的论述中,却始终没有提及立法预算,而是将司法预算与行政预算相并列。按照上述关于司法预算的定义模式,司法预算是法院的财政收支计划,那么,全国人民代表大会以及各级地方人民代表大会的预算是否应该界定为立法预算?目前正在推行的监察委员会试点中设立的监察委的经费或者财政收支计划是否应该界定为监察预算?如果日后的审计机关也脱离行政范围而成为人大产生并实行全国垂直管理的国家机关,是否应该单独称为审计预算?

仅仅以法院经费的独特性或者重要性而提出司法预算的概念,实际上难以自圆其说,因为立法机关更具独特性且更为重要。我国当前的预算体系中还存在各种特殊的团体,比如党的机关、民主党派的机关以及宗教团体等,这些团体的预算都已经纳入我国的全口径预算体系,并且以我国预算法中“各部门、各单位”的形式存在着。毫无疑问,法院、检察院、公安机关等都属于“各部门、各单位”,单以司法预算指代法院的财政收支计划或者经费既没有必要也没有意义。司法预算本身的内涵不清、逻辑混乱实际上也影响了学者们论证司法预算独立的合理性与合法性。

因此,可以说,司法预算的说法并不是一个十分严谨的法律概念,也没有一个明确的官方定义,更多的是来自学者的研究。而且,学者对司法预算的研究实际上偏离了官方的期待,仅仅将司法预算限定在法院经费的范围内,将检察机关、公安机关的经费排除在外。现实情况是,不仅仅是法院的经费得不到保障,检察院的经费存在严重不足②陈文兴:《我国司法经费保障体制的弊端与完善》,载《人民检察》2007年第13期。,甚至作为侦查机关的公安机关同样也存在经费不足的问题。官方明确要保障的是政法经费,而不仅仅是法院的经费。学界的研究严重忽略了现实中检察院、公安机关经费不足的问题,仅仅关注法院经费。当然,为了行文的需要,笔者暂且使用司法预算的概念来指代法院的经费,并将司法预算与司法经费视为同一事物。

三、司法预算独立剑指何方

如前所述,无论是法理学界还是财税法学者都主张司法预算独立,而支持司法预算独立的观点无非是防止司法行政化、地方化,以及解决法院经费不足的问题。问题就在于司法预算不独立与司法行政化、地方化之间的因果关系是如何建立的?司法预算独立就一定能解决法院经费不足的问题吗?司法预算独立以及司法经费充足就一定能保证司法审判的效率及公正吗?这些问题仍然有待进一步说明。

(一)司法经费不足的原因何在

主张司法预算独立的观点认为,预算法及其实施条例规定,地方国家机关经费由同级财政保障,法院经费保障同样受其规范,政府财政部门在测算法院的公用费用标准的时候没有考虑到法院的特殊性①卢旭光:《浅议法院经费保障改革》,载《人民司法》2009年第23期;高亚楼、蒋春柱:《建立法院经费保障长效机制的研究》,载《预算管理与会计》2008年第10期。,导致法院经费严重不足。地方各级司法机关的财政开支,包括工资福利、业务经费、建设资金等,悉听地方政府支配,导致司法机关与本级本地区政府形成利益共同体,同时,由于我国各地区经济社会发展的不平衡,也导致司法系统内的苦乐不均,贫困边远地区的经费短缺严重,已经影响司法的有效运转②闫海:《论司法预算制度的学理构造》,载《当代法学》2006年第3期。。法院得到的财政拨款也存在地域差别,导致有的法院经费充足,而有的法院经费严重不足。有学者对我国基层尤其是中西部欠发达地区法院建国60年以来的财政状况进行了实证研究,认为中国基层法院的财政收入在经费来源上呈现以同级财政负担为主的地方性色彩,在财政保障水平上,曾长期呈现一种保基本、保运转的吃饭型状态③左卫民:《中国基层法院财政制度实证研究》,载《中国法学》2015年第1期。。

问题就在于基层法院经费严重不足的原因是否仅仅是因为地方政府财政部门编制预算时对法院经费的挤占?实际上这一点有很大的疑问。由于我国实行一级政府、一级预算,分税制又确立了“省管市、市管县”的财政体制,使得省级预算单位实际上充当了县级基本财力保障政策的执行者。省级预算单位如何执行中央制定的县级基本财力保障政策,则直接决定政策执行的效果①叶姗:《法律规制税收竞争何以可能——基于我国省级预算单位的四重法律角色》,载《比较法研究》2015年第1期。,过长的纵向预算链条实际上导致了我国基层普遍存在财政困难的问题。在基层财政普遍困难的情况下,即使财政部门按照法院的实际情况编制预算,法院的经费仍然会存在严重不足的现象。可以说,地方法院经费不足最根本的原因是地方财政的整体不足。即使实现了省级统管,法院的经费也并不一定就如学者们所愿景的那样——地方法院经费由省级财政统筹和中央转移支付全额保障②王亚新:《“省级统管”改革与法院经费保障》,载《法制与社会发展》2015年第1期。,因为省级统管并不能解决预算执行中的拖延、多环节问题,也无法解决我国整体预算中司法经费比重偏低的问题③章安邦:《司法权地方化问题的形成与治理》,载《学术界》2015第9期。。

还需要注意的是,法院的财政开支大体包括两个部分:一是建设办公楼以及购置交通工具等“硬件”方面的投入;二是支付办案经费、人员工资等“软件”方面的投入④瓮怡洁:《论我国司法预算制度的改革与完善》,载《时代法学》2005年第3期。。我国有很多法院在经费使用上存在严重的两张皮现象:一方面,法院的办公楼建设得十分奢华;另一方面,法院的经费却存在很大的缺口。这种现象实际上反映出的不是法院经费不足的问题,而是法院经费使用不当、分配失衡的问题。目前,法院经费不足的问题很大程度上表现为法官工资低、待遇差;而法官工资低、待遇差并不是因为地方政府控制了法院的钱袋子,而是现行体制下将法院司法人员纳入公务员体系一体对待的结果。在薪酬的发放上,司法职业保障水平与司法职业人员基本的生活或者是相应生活所需的各种福利保障费用不匹配⑤李璐君:《司法职业保障改革在路上——司法职业保障研讨会述评》,载《法制与社会发展》2017年第1期。。如果地方政府违反规定擅自提高法院法官的待遇,利用各种变通办法给法官发放补贴,地方政府的做法也难逃合法性的检验。期望通过省级统管或者司法预算独立来提高法官的待遇,实际上是“病急乱投医”的做法。将法官从一般公务员系列里独立出来并给予相对高的报酬仍应作为司法改革的一个努力方向①王亚新:《司法成本与司法效率——中国法院的财政保障与法官激励》,载《法学家》2010年第4期。。另外,即使是在检察院,也存在因为内设机构庞杂等导致资源分配不合理,进而造成资源浪费的现象②杨克勤:《法治供给侧改革下的检察改革》,载《法制与社会发展》2017年第4期。。这也在一定程度上说明,司法经费方面有很大一部分是分配的问题,而不是充足与否的问题。

(二)法院经费充足不等于审判效率与公正

如同任何经济理论一样,司法预算独立的实现实际上蕴含了一个重要的预设前提:法院有力的物质保障将能够促进审判的公正和效率、提高法院的工作业绩③王俊、周润宁:《“法院财政独立”从何入手:基于实证检验的政策建议》,载《财贸研究》2004年第5期。。试图推动司法预算独立的学者也普遍认为,司法预算独立会改变当下司法可能受地方掣肘的现状,进一步保障审判独立与公正④左卫民:《省统管法院人财物:剖析与前瞻》,载《法学评论》2016年第3期;左卫民:《省级统管地方法院法官任用改革审思——基于实证考察的分析》,载《法学研究》2015年第4期。。司法预算独立能促进审判独立、公正似乎成了颠扑不破的真理。然而,学者在论证司法预算独立与司法公正的时候,都仅仅局限于逻辑的推演和发散性的想象,而不是凭借充足的实证研究进行论证的。其论证逻辑大致如下:由于地方政府控制法院经费,地方政府拨付给法院的经费不足,法院就无法开展审判工作,审判效率会大大降低;地方政府会通过经费的拨付来影响法院的审判结果,导致司法不公正的结果⑤朱大旗、危浪平:《司法预算制度应以司法公正为基石》,载《法学》2012年第1期。。也就是说,司法预算独立与司法公正之间的因果关系是由学者们想象和推理出来的,不一定符合实际情况。因此,只有证成了司法预算独立与司法公正之间的因果关系,司法预算独立才有其必要。

有学者通过建立模型和数据评估的方法对司法经费与审判效率、公正的关系进行了论证。通过论证得知,法院司法经费的多寡和法院审理案件数量的正相关性并不明显,很难判断法院财政独立后所带来的经费扩张能否自然导致司法的公正和效率⑥王俊、周润宁:《“法院财政独立”从何入手:基于实证检验的政策建议》,载《财贸研究》2004年第5期。。实际上,影响法院审判效率以及司法公正的原因有很多(比如,部分法官素质低下、监督机制不健全等①李双利:《影响司法公正的主要因素及对策》,载《学习与实践》1999年第9期。),而经费的不足实际上并不是重要的至少不是最重要的原因。而且,即使是实现了司法预算独立甚至司法独立的国家的法治实践也证明,独立并不必然导致正义②支振锋:《司法独立的制度实践:经验考察与理论再思》,载《法制与社会发展》2013年第5期。。

另外,学者在论证司法经费与司法公正的关系时,实际上已经自相矛盾了。有学者对我国近年媒体披露的20起有代表性的刑事冤案成因进行了分析,认为导致刑事误判的直接原因中有三项(过分依赖犯罪嫌疑人、被告人口供,刑讯逼供问题非常严重;主观臆断,忽视科技手段的运用;有罪推定倾向非常严重,证据显然不足、相互矛盾仍认定犯罪嫌疑人、被告人有罪)与司法经费不足有着紧密的关系③陈永生:《我国刑事误判问题透视——以20起震惊全国的刑事冤案为样本的分析》,载《中国法学》2007年第3期。。也有学者将冤案的成因归咎为办案机关因为办案经费不足而将部分涉案资金提留作为办案经费④田文昌:《冤假错案的五大成因》,载《中外法学》2015年第3期。。从该论证过程来看,刑事案件中司法经费的不足并非主张司法预算独立的法院经费不足,而是侦查机关经费不足,以侦查机关经费不足导致的司法不公来论证法院经费不足与司法公正之间的关系存在逻辑上不能自洽的问题⑤陈永生:《我国刑事误判问题透视——以20起震惊全国的刑事冤案为样本的分析》,载《中国法学》2007年第3期。。而且,仅仅以20起冤假错案展开研究,也有可能因为样本数量严重不足而导致得出的结论无法令人信服。

支持司法经费不足导致司法不公的另外一个理由就是美国学者对死刑案件误判率的研究⑥陈永生:《死刑与误判——以美国68%的死刑误判率为出发点》,载《政法论坛》2007年第1期。。该研究对美国1973年至1995年判处的5826件死刑案件进行了仔细研究,研究发现,死刑误判率与司法经费呈负相关关系:司法经费越充足,死刑误判率越低;反之,司法经费越紧张,死刑误判率越高⑦陈永生:《司法经费与司法公正》,载《中外法学》2009年第3期。。问题就在于,美国学者对美国死刑案件研究的结果是否能反映我国的情况?即使该研究结果有一定的普适性,该研究针对的是20世纪70年代到90年代的案件,经过二十余年的发展,该结果是否符合当前的实际情况仍然存在很大的疑问。因此,我们不能因为司法经费不足可能导致行政权侵犯司法权,进而存在司法不公正的可能而径直得出司法经费与司法公正之间的正相关关系。在法学研究中论证因果关系是否存在的时候,应该更多地去关注直接的因果关系,而不是像政治家那样频繁运用“蝴蝶效应”的想象来建立因果关系,过长的因果关系链条很有可能导致结论的谬误。

(三)司法预算独立与司法地方化

司法地方化、司法行政化、司法地方保护主义一直备受诟病。吊诡的是,学界对司法地方化的研究仍然十分匮乏。司法地方化本身是一个中性词,但是,由于学者们总是将司法地方化与司法地方保护主义相关联,以至于司法地方化成为了一个贬义词,专指司法权为地方所控、为地方利益所用的一种“脱法现象”①周永坤:《司法的地方化、行政化、规范化——论司法改革的整体规范化理路》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期。。而主张司法预算独立的观点之理论基础是司法权属于中央事权。为了论证司法预算的独立性,学者们不遗余力地去论证司法权属于中央事权②刘作翔:《中国司法地方保护主义之批判:简论“司法权国家化”的司法改革思路》,载《法学研究》2003年第1期。。有学者尖锐地指出,司法权属于中央事权的说法带有明显的意识形态意味,而且省级统管明显是对这一理论前提的背离,司法权是中央事权的论断与现行的宪政体制存在着不兼容的问题③陈瑞华:《司法改革的理论反思》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。。司法权中央事权化混同了司法事权与司法职权,司法权中央事权化将背离司法权运行的内在规律与司法改革的最终目的④杨清望:《司法权中央事权化:法理内涵与政法语境的混同》,载《法制与社会发展》2015年第1期。。中国的地方司法权有着内在逻辑支撑——人民民主原则。有观点认为,司法地方化是地方法院能动性的表现,必须予以尊重。将法院贴上地方保护主义贬义标签的根源在于法院被地方权力行政化,而非法院的地方性和司法活动的地方化⑤李小萍:《论法院的地方性》,载《法学评论》2013年第3期。。

即使可以论证司法权属于中央事权,但仍然难以解决司法系统内部的行政化问题。司法行政化是指违背司法的规律,将法院、法官及司法判断的过程纳入行政体制的命令与服从关系之中,使司法被行政格式化的变态现象①张卫平:《论我国法院体制的非行政化》,载《法商研究》2000年第3期。。在现实中,各国法院都由人(法院以及其他辅助人员)组成,法院不可避免地要面临一些内部行政事务,因此,法院行政管理制度的设置有其自身的合法性②苏力:《论法院的审判职能与行政管理》,载《中外法学》1999年第5期。。另外,长期以来,在司法裁判权的行使方面,上级法院对下级法院正在审理的案件经常进行批示或者指导,而下级法院也经常主动就某一尚未审结的案件向上级法院进行“请示”③陈瑞华:《法院改革的中国经验》,载《政法论坛》2016年第4期。。有学者忧虑省级统管以后上级法院对下级法院的控制权会得到强化,法院系统内的行政化会更加严重,下级法院有可能做出逆向选择转向地方政府寻求经费支持,进而使司法地方化得到加强④徐昕、黄艳好、汪小棠:《中国司法改革年度报告(2016)上》,载《上海大学学报》2017年第3期。。因此,片面地强调和维护最高人民法院的地位,有意识地淡化、弱化基层和地方法院的终局性裁决的权力,司法的去行政化、去地方化很难有所成效⑤葛洪义、江秋伟:《中国地方司法权的内在逻辑》,载《南京社会科学》2017年第1期。。司法收益的收获者是纠纷的当事人,间接的是各地党委和政府⑥苏力:《关于能动司法与大调解》,载《中国法学》2010年第1期。,因此,司法实际上是有明显地方性的。

由于法院并不像其他政治组织那样占有和分配资源,不像生产组织通过市场来置换组织生存所需要的资源,也不像服务组织通过提供服务来换取组织存续所需要的资源,其需要立法、行政等组织提供资源⑦谭世贵、梁三利:《构建自治型司法管理体制的思考》,载《北方法学》2009年第3期。,法院不可避免地对其他机关无论是立法机关还是行政机关存在着单向度的权力依赖。在国家的整个政治权力结构中,在资源/利益的配置上,法院缺乏主导力,处于较为偏远的位置,这使得其在与其他权力部门的资源/利益竞争中经常处于劣势地位,造成司法系统履行职责所需的资源/利益无法得到充分满足⑧方乐:《司法供给侧改革与需求侧管理——从司法的供需结构切入》,载《法制与社会发展》2017年第5期。。另外,法院在司法的过程中,政治性判断和政策考量不可避免⑨苏力:《法条主义、民意与难办案件》,载《中外法学》2009年第1期。。一些难办的案件(尤其是法律无法解决的案件),实际上需要地方党委的领导和政府的支持。司法预算独立的制度设计只是改变了法院依赖的对象,试图通过预算独立改变法院对其他机关依赖的情况,是不现实、甚至几乎不可能完成的任务。

本次司法改革中法院系统声嘶力竭地重复司法不公正是由司法预算不独立、司法经费不足、司法地方化等导致的。司法不公正最主要还是利益驱使或者权力干预的结果,问题就在于,这些利益和权力来自哪里?一个基层法院每年要审结几千件甚至上万件案件,遗憾的是,至今没有相关的实证分析来证明这些案件中司法不公正的占比有多少,也没有相关的实证研究证明这些司法不公正的案件中有多少比例是地方政府干预或者经费不足的结果。现实中,在许多地方,司法人员在办案过程中,考虑的大多是主管领导的意见、同事的关照、亲朋好友的招呼,这是影响司法公正、产生司法腐败的主要原因。有些法院的相关负责人明确指出,地方干预及其影响被严重地扩大化了,地方保护、地方干预对司法的影响没有想像得那么严重①朱恒顺:《人财物省级统管能否守护司法公正》,载《中国青年报》2015年8月4日第02版。。实际上,已经有研究发现,1992年以后,剧烈的变革所产生的制度外部性,使地方党委、人大和政府进行地方保护主义的激励和所享有的支配力不断衰退②刘忠:《司法地方保护主义话语批评》,载《法制与社会发展》2016年第6期。。

(四)小结:司法预算独立属缘木求鱼之计

预算的实质是配置稀有资源,意味着在潜在的财政支出目标之间进行选择,并得到可能取得的财政收入的支持。③叶姗:《法律促进预算平衡之基本原理研究》,载《现代法学》2010年第5期。司法预算独立的初衷主要是通过司法预算独立来增加地方法院尤其是基层法院的经费。然而,法院经费不足并不单纯是地方政府进行预算编制时过分、故意挤占司法预算,更多的是因为地方政府尤其是基层财政存在普遍不足的情形。法院经费不足的重要体现是法官工资低、待遇差,但是法官工资低、待遇差的根本原因在于将法官纳入公务员体系、给予公务员待遇,实际上,这与我国的权力结构及其运行机制密切相关。法院经费不足部分是由于法院经费的不合理分配,尤其是滥用经费盖高楼、超标配置公务用车等。法院经费是否充足虽然与法院的审判效率、审判公正有一些关联,但是影响法院审判效率以及司法公正的根本原因并非是法院经费的缺乏,而是地方法院在现行权力结构中同时受到地方政府、人大、党委、上级法院四重牵制,难以实现审判独立。司法预算独立将基层法院的经费保障汇集到高级人民法院,使得基层法院的财政受到高级人民法院的控制,这实际上是强化了高级人民法院对基层法院的全面控制,很有可能进一步强化司法的行政化、地方化。因此,司法预算独立所要解决的问题并非司法预算不独立导致的,寄希望于司法预算的独立来解决法院经费不足、司法行政化、司法不公正、司法地方化的问题,可以说是缘木求鱼、开错了药方,最终的结果很有可能是南辕北辙。

四、我国预算运行机制的现实逻辑

司法预算属于财政法与司法制度的交叉领域,但是由于财政法学者和研究司法制度的学者之间存在严重的专业槽,使得目前对司法预算的研究脱离了我国预算运行的现实和司法规律,尤其是当前研究司法制度的学者对我国预算运行的实际情况了解得过于偏颇,对地方政府预算的编制、审批、执行、调整以及决算都十分陌生。

(一)司法预算独立方案及其困境

目前,学界提出的司法预算独立方案主要有两种。第一种:由最高人民法院编制全国法院系统的司法预算草案,财政部对最高院编制的司法预算不得任意修改,必须与最高院协商方可修改。全国人大审批通过的司法预算应该由财政部直接划拨给最高院,由最高院再根据全国各地的具体情况,逐级下拨给地方各级法院使用①蒋悟真、胡明:《预算法的可诉性理念及其司法机制构建》,载《当代法学》2012年第5期;赵学升:《析审判独立保障机制的建构》,载《法律适用》2007年第11期;王广辉:《司法机关人财物“省级统管”改革的法律反思》,载《法商研究》2016年第5期;李麦玲:《我国法院经费保障体制研究》,载《财会通讯》2010年第10期。。第二种:“中央—省级”二阶司法预算的层级设置。这种方案认为,司法预算的层级完全可以和行政机关的层级相分离,司法预算的层级一般不超过二层。其内容主要是,省以下各级人民法院应分别编制本院年度预算,层层上报至省级法院进行汇总,形成省级司法预算草案,并由省财政部门将省级司法预算草案并入省公共预算草案;最高人民法院负责编制中央司法预算草案,并由财政部汇总进入中央公共预算①朱大旗、李帅:《法治视野下的司法预算模式建构》,载《中国社会科学》2016年第10期;李帅:《司法改革中“央—省”二阶独立司法预算的构建》,载《云南社会科学》2015年第5期;李帅:《财政法治视角下的司法预算独立性改革》,载《法律科学》2017年第1期。。

司法预算独立的第一种设想实际上很难操作。目前,我国有近3500家法院,由最高人民法院编制全国法院系统的预算不仅仅是因为工作量太大难以编制,还面临信息不对称的问题——最高人民法院无法全面了解每一个法院具体需要多少经费、这些经费怎么使用等。由于我国各地区之间经济发展不平衡,不同地区的法院经费状况有着很大的差别。有些地区尤其是东部沿海地区的法院经费实际上并不存在经费不足的问题,法院经费不足更多的是存在于老少边穷地区。

第二种方案实际上仍然面临第一种方案的问题,要求省高院编制全省各级法院的预算仍然面临工作量大以及信息不对称的问题。同时,省级统管还面临着一个新的问题:一线城市中心城区法院的法官们普遍担心省级统管之后法院经费保障不升反降,影响法官待遇②李德恩:《地方法院省级统管的阻力分析与平台构建》,载《长白学刊》2016年第2期。。根据学者的统计分析,越是年轻的司法人员,对省统管后工资待遇和职级晋升机会的预判越感到悲观和消极③季卫东等:《中国的司法改革》,法律出版社2016年版,第130页。。“中央—省级”二阶司法预算的方案实际上是对美国、德国等联邦、州双层司法经费保障体制④陈春梅:《美国法院经费制度的特色》,载《人民法院报》2015年11月20日第8版;陈春梅:《德国:精细化管理的法院经费制度》,载《人民法院报》2015年12月25日第8版。的简单复制,忽视了我国与美国、德国在国家结构形式上的本质区别。我国采取单一制的国家结构形式,中央实际上是扩大版的地方政府,地方政府是缩小版的中央政府;而美国、德国实行的是联邦制,联邦和州都有地方财政立法权,虽然联邦和州层面的法院预算独立于行政机关的预算,但是仍然受到联邦、州整体财政收入的制约。这其实就是“分蛋糕”的原理,如果蛋糕不够大,再怎么分都不一定能够满足各方需求。由省级政府分配省以下各级法院的经费,只是把分配财政资金的主体由市县政府转变为省级政府。

(二)现行预算体制下法院预算的运行机制

我国《预算法》对预算运行的流程进行了较为框架性的规定。虽然我国《预算法》规定了预算的编制、审批、执行、调整、决算等环节,但由于规定过于原则以致于可操作性较差。现代预算制度下的预算过程基本上由政府主导,人大的作用很有限,因此,对于政府能否很好地编制和执行预算,人们总是有些担心①叶姗:《财政赤字的法律控制》,北京大学出版社2013年版,第175页。。目前,财政法学者更多的是关注预算的“控权”作用②朱大旗:《实现公共需要最大化》,载《中国改革》2010年第4期;朱大旗:《预算法修订应特别关注五大问题》,载《法制日报》2010年4月8日第2版;刘剑文:《预算的实质是要控制政府的行为》,载《法学》2011年第11期。,即通过预算防止政府浪费纳税人的钱,对预算的保障作用却关注甚少。实际上,主张司法预算独立的学者追求的是预算对国家机关履行职能的保障作用。问题就在于,是否需要通过将司法预算独立于政府预算来实现预算的保障功能?这一点仍然值得反思。以下笔者将以我国2015年中央预算运行全过程为参照介绍、分析我国法院预算的运行现状。

我国现行预算体制中,法院、检察院以及政党组织、事业单位等都是以“各部门、各单位”的形式存在的,法院属于“各部门”。在预算权的各项权能中,预算编制权是其中最根本、最重要的权能,充分体现了预算的技术性和专业性③根据财政部《关于编制2015年中央部门预算的通知》(财预[2014]78号)、财政部《关于2015年度部门决算工作的通知》(财库[2015]210号)、财政部《关于编制2015年度中央和地方财政决算(草案)的通知》(财库[2015]246号)、全国人大常委会《关于批准2015年中央决算的决议》等资料整理形成。。根据我国预算法及其实施条例以及财政部具体负责编制我国中央部门预算的实践来看,最高人民法院作为中央预算的“各部门”之一,其预算最初是由法院(最高人民法院内设机构司法行政装备管理局)自行编制的。在最高人民法院将自行编制的预算报送财政部后,财政部汇总中央所有部门预算并报送国务院审定,在国务院审定并确定了中央各部门预算的分配方案后,财政部向各部门包括最高院下达预算控制数,中央各部门包括最高院根据预算控制数编制部门预算,并经财政部汇总后再次由国务院审批。在国务院审批后,财政部会将中央预算草案分别报送全国人大常委会预算工作委员会和全国人大财政经济委员会,最后由全国人民代表大会审查批准。全国人大常委会预算工作委员会以及全国人大财经委实际上并不会对财政部报送的预算案进行实质性审查,更不会提出实质性的修改意见或建议。因此,实际上,最高人民法院的预算是由国务院决定的。不仅如此,党中央有关部门、全国人大常委会、全国政协、各民主党派中央以及有关人民团体等非行政部门的预算都是由国务院来决定的。即使是国务院决定甚至减少最高人民法院的预算,也并非是完全不合理的②根据审计署2016年第30号公告(《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况》),至2016年1月底,最高人民法院未按规定清理并向财政部上报财政存量资金7066.48万元。由此可见,法院经费不足的问题并非学者们疾声呼喊的那般严重,法院经费不足的问题更多的是分配不合理的问题。具体可见审计署官网:http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c91672/content.html,访问日期:2018年5月30日。。最高人民法院自己编制的预算仍然要遵循预算平衡原则,同时结合法院的不同事权(审判权、执行权及人事职务保障权),在编制时坚持“以支定收”原则③叶姗、王强:《政府理财观的抉择:“量入为出”与“以支定收”》,载《法学杂志》2006年第3期。,执行时坚持“量入为出”原则,以强化法院预算的正当性与合理性。

图一 2015年我国中央部门预算运行全过程①叶姗:《财政赤字的法律控制》,北京大学出版社2013年版,第187页。

地方各级政府预算的运行机制与中央各部门预算的运行机制基本上遵循了一样的模式。在地方,无论是省级政府还是县级政府,其预算的实质决定权是掌握在党委手中的,党委常委会在本级政府预算制定中发挥着“定盘子”的作用①董佰壹:《论预算监督与财政立宪——基于中国省级人大实践的探讨》,载《河北法学》2015年第3期。。在各级地方政府的预算实施过程中,都不可避免地要遇到如何处理党委、人大与政府的关系。在各级政治生态中,党的组织一直是连接政府与党委的重要桥梁,党对人大和政府的影响主要是通过党的组织来实施的。预算的法律过程实际上也是预算的政治过程,预算在本质上就是政治性的②[美]爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》,叶娟丽、马骏译,中国人民大学出版社2001年版,第1页。。因此,实践中,地方预算过程的基本流程就是:由政府财政部门编制技术性预算草案,财政部门报送政府常务会议讨论决定是否送交本级党委常委会审议;本级党委常委会审议通过之后再交由本级政府提请该级人大常委会审议,最后由本级人民代表大会投票决定是否通过。

当前我国预算权的规范性不足,行政机关明显占据了过多的预算权空间,而以人大为核心的预算权监督体系远未达到硬化的程度③朱大旗:《迈向公共财政:<预算法修正案(二次审议稿)>之评议》,载《中国法学》2013年第5期。。我国《预算法》“没有规定人大是否享有预算修正权以及政府是否享有预算审批的制衡权”,“人大只享有对预算的概括性批准权”而没有分项表决权和预算调整权,“没有规定,当人大与政府在预算编制方面的意见不一致或不完全一致时,应当如何处理”④叶姗:《前置性问题和核心规则体系研究——基于“中改”<中华人民共和国预算法>的思路》,载《法商研究》2010年第4期。。人大及其常委会在预算的编制和执行过程中只能是协商式参与和事后确认。人大所提的预算修正意见能否受到重视主要取决于人大领导与政府领导的私人交情和人大拥有的选举地方领导人的程序性权力⑤曾明:《县级预算过程中的人大:J县的经验》,载《四川理工学院学报(社会科学版)》2012年第3期。。因此,从我国各级预算实施的情况来看,法院的预算或者法院的经费能不能得到保障,实际上是由党委常委会决定的,人大对政府预算的审批权、监督权实际上更具有理论上的意义,在实践中难以落实。

(三)法院经费保障何以可能

通过司法预算独立来确保法院经费得到保障,是否真的能如学者所愿呢?按照当前省级统管或者上文中所述的第二种司法预算独立方案的设想,由高级人民法院代替各级政府财政部门汇总中级人民法院、基层人民法院编制的部门预算,高级人民法院将汇总的省内各级法院预算报送财政部门,再由财政部门提交省政府审定,然后由省人大审批。这种方案至今没有明确的问题主要有:(1)上级法院是否有权修改下级法院报送的预算草案?(2)省级财政部门是否有权修改高级人民法院汇总的省内各级人民法院的预算案?(3)如何确保下级人民法院编制的预算符合该法院的实际情况?(4)省级财政部门、高级人民法院是否有足够的专业性、技术性来判断地方各级法院预算案内容的真实性?(5)如何确保高级人民法院在分配财政资金时能按照省人大审批的预算执行?(6)如果省级政府财政陷入困难,又如何保障省内各级法院的经费?司法预算独立的出发点在于排除政府对法院预算的决定权,防止财政部门截留、挪用、挤占法院经费,但目的的合理性并不等于手段或方式的合理性。省级统管或者省以下司法预算独立仍然没有排除法院经费受政府控制以及法院经费被挤占的可能性,只是将控制和截留法院经费的主体由地方各级政府及其财政部门改成了省级政府和高级人民法院。而且,人财物独立于地方,还会增大法院与这些官员、老板、资本拥有者私底下进行权力贴现、勾兑、创租时的筹码和收益,这对改变法院、法官徇私枉法没有任何撼动①刘忠:《司法地方保护主义话语批评》,载《法制与社会发展》2016年第6期。。

而我国现行的预算法律制度实际上并不需要进行如此“伤筋动骨”的改革,只需要增加规定:财政部门和地方政府对法院报送的预算无权修改,但可以附加不同的意见和建议一并提交同级人大审批,由人大来决定法院预算是否合理。财政部门挤占法院经费的现象,实际上是预算执行的问题,通过加强预算公开和预算法律责任的追究即可有效解决。实际上,我国很多省市在预算公开方面已经取得了突破性进展①例如,重庆市政府已经将重庆市内所有部门的预算进行了公开,具体可见重庆市人民政府网:http://www.cq.gov.cn/zfxx/index.shtml,访问日期:2018年5月30日;山西省平遥县也对全县各部门、各单位的预算进行了详细的公开,具体可见平遥县人民政府网:http://www.pyonline.net/xxgk/zfgkml/yjsxx/yjsxx.shtml,访问日期:2018年5月30日。吊诡的是,一直主张司法预算独立的最高人民法院却没有公开该院的财政预决算信息。。在我国现代预算制度的改革中,政府内部集中统一的预算控制成效显著,但是立法机构的预算监督成效不大②See Jun Ma,”If You Cannot Budget,How Can You Govern? —A Study of China’s State Capacity”,Public Administration and Developmen t,Vol.29,pp.9-20.。尽管如此,地方人大的预算监督确实已经进入了一个新的阶段。“地方人大正逐渐向实质性监督转型”,“在提前介入、预算初审和预算执行环节,地方人大预算监督已经取得了较为突出的进展,不少地方人大已经开始影响政府的预算资金分配,并开始对随意改变预算的行为进行约束”③林慕华、马骏:《中国地方人民代表大会预算监督研究》,载《中国社会科学》2012年第6期。。有些地方的民主预算实践通过改进人大的表决制度,达到了对政府活动进行实质性审查与监督的目的④朱圣明、徐枫:《地方人大“票决部门预算”与治理现代化》,载《重庆社会科学》2014年第5期。,激活了预算法律制度中人大固有的权力。

国外主要国家的预算法在对待非行政机关的预算编制问题方面,采取的基本上都是“行政机关不得删减,但可以加注意见”的方式。这种处理方式,既没有限制行政机关的预算编制权,符合预算案统一性的要求,又可以在行政权、立法权、司法权和审计权之间建立一种有效的制衡机制⑤徐阳光:《我国<预算法>修改中的预算编制权与审批权》,载《团结》2010年第2期。。因此,我国完全可以借鉴这一做法,对现行预算制度进行小幅修改来保障法院经费。司法预算独立并不是将司法预算与政府预算并列同属于公共预算就实现了,现行预算法律制度中法院的预算仍然是独立于政府其他部门预算的。需要注意的是,无论法律条文规定得如何完备,如果难以执行或者影响预算执行的阻碍因素仍然存在,司法预算独立的设想仍然只能是法律制度中的“花瓶”。改革固然没有错,但改革的结果既有可能改对,也有可能改错。将省内所有法院的预算改由省级统管,这种大刀阔斧的改革如果最后反而强化了上级法院对下级法院的控制,无论是司法经费的保障还是司法公正的实现都会受到严重的损害。

另外,实行人财物统管后,地方党委对法院、检察院的思想领导和政治领导保持不变,地方人大依照法定程序任免法院、检察院的领导干部和法官、检察官保持不变①黄文艺:《中国司法改革基本理路解析》,载《法制与社会发展》2017年第2期。。这就意味着,地方各级党委对地方政府以及人大的预算实施具有十分重要甚至是决定性的作用,而法院的院长并不属于地方各级党委常委会委员,由此就导致了法院院长无法在党委常委会上就法院经费不足的问题进行讨论。也就是说,法院院长在政府财政资金的分配中“议价能力”太低。因此,只有提高法院院长在同级党委中的地位,增强法院院长在政府财政资金分配中的议价能力,才是解决法院经费不足问题的根本性、制度性方案。需要注意的是,在提高法院院长在党委中的地位的同时,仍然要坚持党在基本路线、方针、政策上的领导。同时,强化人大在预算实施中的作用,落实人大对政府预算的实质审批权、修正权、分项表决权等监督权,加强预算执行以及预算法律责任的追究是完善我国预算法律制度,实现预算法治的根本路径。预算监督不仅要从具体的微观层面关注预算是否被有效执行,还要关注预算是否符合完整性、公开性和规范性的要求②张守文:《预算监督、能力提升及其法律保障》,载《探索与争鸣》2015年第2期。,我国预算法规定了较为完备的预算监督体系,如果这些制度能够被真正激活,法院经费保障的问题也会在很大程度上得到缓解。

(四)小结:司法预算独立的悖论

司法预算独立的目的无疑是正当的、合理的,但是目的的正当性与合理性并不等于该制度的正当性与合理性。省级统管或者“中央—省级”二阶司法预算的制度设计实际上是对我国现行宪法、预算等法律明确的人民民主原则提出的巨大挑战,必然会面临合法性的质疑。而我国现行的预算法律制度中,实际上也坚持了司法预算独立的做法,只是没有限制政府对法院预算的修改权。实际上,只要明确了政府部门不得修改法院预算、落实人大在预算制度中的修正权、分项表决权,并加强预算法律责任的追究,司法预算独立所追求的目标就可以实现。无论制度设计如何完美,重要的是制度的执行以及制度运行的后果。我们应该坚持实用主义和后果主义的原则对制度进行审视。如果司法预算独立带来的是法院系统内部的行政化,就会违背制度设计的初衷,司法预算独立的努力仍然只是徒劳的。另外,主张司法预算独立的学者实际上忽略了我国预算实施过程中党委的作用,无论是省级预算还是县级预算的实施,党委始终起到了决定性的作用。只有提高法院院长在同级党委中的地位,赋予法院院长在政府财政资金分配中更强的议价能力,才是解决司法经费不足的根本途径。

结 语

司法预算独立制度设计的目的正当性是不容置疑的。但是,司法预算独立并非是完美无瑕的。官方提出的省以下法院、检察院人财物统一管理以及政法经费保障问题,都没有偏颇地对待法院和检察院,甚至将公安机关也纳入了政法经费保障的范围。然而,现有的研究却严重忽视了检察院、公安机关的经费不足问题,几乎将所有的关切都集中到了法院的经费保障问题上。当前的司法预算独立是相对于行政预算来说的,但立法机关、党的机关、民主党派机关等非行政部门或单位的预算同样具有特殊性,却没有学者主张其预算应该独立。司法预算本身存在定位不清、逻辑混乱、内涵模糊的问题。法院经费不足、司法不公正、司法地方化、司法行政化等痼疾固然需要去除,但前提是要明确导致这些问题的根源何在。司法预算独立的制度设计与我国宪法、预算法存在很大的张力,司法预算独立所要解决的问题实际上并不需要对宪法、预算法等法律进行大刀阔斧(实际上是伤筋动骨)的改革,通过对现行预算法律制度进行小幅调整,激活人大在预算法律制度中的功能,提升法院院长在同级党委中的地位才是解决司法不公正等问题的有效途径。司法预算独立的主张实际上没有做到“对症下药”,甚至可能造成南辕北辙的后果。