村(居)委会干预未成年人遭受家暴的实证研究

温州市中级人民法院课题组

一、问题之提出

2014年7月,福建省仙游县9岁的未成年人林某乙遭其母亲林某甲长期施暴,林某乙住所地的梧店村民委员会以申请人的身份,向法院提起撤销林某甲监护权的诉讼。①参见(2014)仙民特字第01号民事判决书。此乃未成年人遭受家暴的一个典型案例。依2013年青少年维权网公布的调查数据显示,我国84.4%的家暴受害者为未成年人。家暴预防与制止,直接影响到未成年人的成长发展,也关系到国家发展与社会稳定。因而,如何有效地处置家暴案件、保护未成年人的合法权益,已然成为新时代反家暴工作的核心。根据《反家暴法》第4条、第7条等相关规定,政府有关部门负有“反家暴”的职责,但家暴问题涉及情、理、法等诸多因素,并非有关部门简单介入即可彻底解决。“‘枫桥经验’的实践证明,在‘后乡土性’的基层社会中,这些具有乡土精英性质的基层社会自治力量参与地方自治无疑是合适之选。”①郭星华、任建通:《基层纠纷社会治理的探索——从“枫桥经验”引发的思考》,载《山东社会科学》2015年第1期。“依靠群众就地化解矛盾”的基层干预路径,体现出其独有的正当性。比如说,村(居)委会干预具有及时了解纠纷、有效解决矛盾、降低处置成本等诸多优点,但其并非国家机关,缺乏应有的权威性,其干预正当性的逻辑起点在何处?又该如何实现有效干预?本文以“枫桥经验”为视角,立足于现有的法律规范,在阐释村(居)委会干预之正当性的基础上,结合我国风土人情,借鉴国外先进经验,通过限制村(居)委会干预家暴的内容、度量等方式,解决基层群众组织在实践中可能存在的不足,有效构筑起未成年人遭受家暴的第一道防线,尽可能将家暴纠纷化解于萌芽状态,化解在基层一线,以实现基层社会治理的“和谐”与“秩序”。

二、村(居)委会干预家暴与保护未成年人之正当性分析

有学者认为,村(居)委会在履行干预家暴、保护未成年人的过程中,缺乏公权力机关权威②刘金霞:《建立我国监护的公权干预机制研究》,载《西部法学评论》2013年第4期。,无专门经费与人员③亢志勇、何振忠:《我国监护制度的现状与完善》,载《黄河科技大学学报》2005年第7期。;也有学者认为,该干预制度是计划经济产物,与生活严重脱节、操作缺乏可行性,难以保证未成年人的权利,④林艳琴:《我国未成年人监护法律制度现状检讨与完善构想》,载《东南学术》2013年第2期。那村(居)委会干预家暴、保护未成年人权益之正当性何在?笔者认为,预防与制止家暴、保护未成年人工作的展开,是一项系统性的纠纷解决工程,除了公权力干预外,同样需加强基层力量的介入与治理,这从“枫桥经验”中可以预见。“枫桥经验”发源于20世纪60年代,是成功改造教育“四类分子”的经验。⑤赵义:《枫桥经验——中国农村治理样板》,浙江人民出版社2008年版,第27页。改革开放以来,其以“小事不出村、大事不出镇,矛盾不上交、就地解决”为样板,创造系列“化解矛盾在基层”的有效机制,①吴锦良:《“枫桥经验”演进与基层治理创新》,载《浙江社会科学》2010年第7期。着力推进和深化基层社会治理。由此可见,以村(居)委会干预未成年人遭受家暴的路径具有正当性,是新时代“枫桥经验”的传承与拓展。

(一)有效提高家暴处置的工作效率

针对全面深化改革和经济社会发展的新情况、新问题,“枫桥经验”与时俱进,不仅将维护社会稳定作为第一要务,而且坚持依靠群众、发动群众,抓早、抓小就地化解矛盾原则。②法制日报赴浙江采访组:《跨越五十五载枫桥经验之树常青》,载《法制日报》2018年4月27日第1版。这种基层治理方式具有尽早发现问题、适时介入问题、及时处置纠纷等方面的优势,而村(居)委会干预未成年人遭受家暴之路径则紧密结合乡土风俗习惯、当地文化传统,有效地融合“情、理、法”因素,实现家暴案件的高效处置。

未成年人遭受家暴,按其损害程度的不同,可以分为轻微伤、轻伤、重伤等;按其恢复时间的长短不同,可以分为短时间复原的身体伤害、永久性不可恢复的身体伤害。除此显性伤害外,其还可能存在一些隐性问题,如长期生活在家暴环境的未成年人极易形成不健全人格,严重者甚至产生PTSD、躁郁症等心理疾病。为此,即时快速的干预路径显得尤为重要。正如青少年研究中心的数据显示(见图表1),2014年共调查697起案件,而未成年人死亡的案件为359件,占51.51%;身心伤害、严重伤害的182件,占26.11%,包括极端方式杀害和虐待、过失致死;未成年人遗弃、贩卖、收养的156件,占22.38%。一般而言,绝大多数家暴行为存在一种反复暴力的倾向,这是一个不断侵蚀未成年人身体、心理健康的过程,在此过程中,第三方机构或人员的快速、适时介入,至关重要。在掌握家暴信息、尽早介入的意义上,村(居)委会存在地域接近、信息通畅等先天优势,并且在未成年人遭受严重家暴时,村(居)委会拥有申请撤销施暴家长监护权的权利。故村(居)委会干预路径在及时处理意义上具有必要性,即方便未成年受害者就近求助,从而获得快速、有力的社会支持,同时具备有效降低纠纷解决成本等优势。

(二)积极顺应亲权向监护权的职能转换

正如上文所述,家暴案件属于“情、理、法”交融的复杂问题,横跨“情、理”亲属传统伦理,又可将“理、法”归类于涉监护权纠纷。“自治、法治、德治”相结合的“三治融合”,是新时代“枫桥经验”的重要新内容。①法制日报赴浙江采访组:《跨越五十五载枫桥经验之树常青》,载《法制日报》2018年4月27日第1版。而未成年人遭受家暴的村(居)委会干预路径,正符合“三治融合”的内容,顺应亲权向监护权的职能转变,是推进基层社会治理体系和治理能力现代化的新探索。

图表1 未成年人被家暴后果图(资料来源:青少年维权网)

我国历来重视亲权传统,然“国内司法权之所以远离亲权,其根源在于‘积家以成国’‘国之本在家’身份本位传统观念仍以其历史惯性影响着社会制度的构建”。②陈云朝:《从“托孤”到“监护”——我国近代未成年人监护制度的转型》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》2014年第3期。换言之,现有以监护权为核心构建的未成年人保障体系与以“身份本位”的民间习惯、传统观念存在落差、矛盾,“因监护制度贯彻、执行不力所致未成年人的人身、财产等权益受到侵害的现象屡见不鲜,甚至部分未成年人因此走上违法犯罪道路”。③刘金霞:《建立我国监护的公权干预机制研究》,载《西部法学评论》2013年第4期。由此可见,我国监护制度仍旧存在着完善的空间。虽说社会本位思想、福利社会理念所指向的公法、社会法试图补充原民法监护制度的不足,以公法、社会法形式规定公权力介入未成年人监护领域,④曹诗权:《未成年人监护制度演进规律与现实走向》,载《中华女子学院学报》2016年第2期。但这样的举措依旧无法完美地衔接亲权与监护权之间的职能交替与转换,两者缺乏相对缓冲、转接的“枢纽”,难以在涉未成年人家暴的纠纷处置中实现亲权功能与规范作用的有效兼顾。而村(居)委会干预家暴、保护未成年人利益,恰好顺应亲权向监护权职的能转移,实现一种职能转”的“中介”效果。一方面,村(居)委会可积极利用亲权文化,尊重“亲亲”“尊尊”等传统家庭观念;另一方面,可以顺应现实社会本位、福利国家思想,完善我国现阶段的未成年人保护制度等,更好地保护未成年人遭受家暴时的合法权益。

(三)贯彻实施法律规范的具体职能

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大战略决策,“三治融合”是“枫桥经验”的新内容,而法治则为“三治融合”的关键。①法制日报赴浙江采访组:《创新发展新时代枫桥经验公安理应一马当先》,载《法制日报》2018年4月25日第1版。无论桐乡的“三治”、余村的绿水青山,还是衢江调解、宁波化解医患纠纷,各地“枫桥经验”的新内涵都围绕法治因素展开。②法制日报赴浙江采访组:《跨越五十五载枫桥经验之树常青》,载《法制日报》2018年4月27日第1版。正如所言,“‘枫桥经验’若想继续保持长久的生命活力,需要注重对自身‘法治本土资源’的开掘”,③谌洪果:《“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式》,载《法律科学》2009年第1期。以“枫桥经验”为视角的村委会干预家暴路径,同样需要基层社会治理法治化的内容与保障,以切实贯彻实施现有法律规定的相关职能。

“家暴如何处置、未成年人如何保护”涉及诸多法律规范,除《未成年人保护法》(2013)、《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(2015)、《反家庭暴力法》(2016)等法律规范外,现有超过29个省份先后制定了相关“预防与制止家庭暴力的方法”。为此,笔者抽取上述22个地方的相关规范作为样本,④主要包括《浙江省预防和制止家庭暴力条例》《新疆维吾尔自治区预防和制止家庭暴力规定》《吉林省预防与制止家庭暴力条例》《重庆市预防与制止家庭暴力条例》《内蒙古自治区预防与制止家庭暴力条例》《河南省人民代表大会常委会关于预防与制止家庭暴力的决定》《青海省预防与制止家庭暴力条例》《海南省预防与制止家庭暴力规定》《贵州省人民代表大会关于预防与制止家庭暴力的决议》《广西壮族自治区人民代表大会常委会关于预防与制止家庭暴力的决议》《河北省预防与制止家庭暴力条例》等。以“涉村(居)委会防治家暴条文”为核心因素,进行量化与质化两个层面的统计分析。

1.量化分析(见图表2)。上述22个省(市、自治区)的地方性规范文件,均规定村(居)委会应在防治家暴案件的工作中发挥作用。为明确规范功能的向度,笔者以条文数量“10条”为度量单位分为三类:其一,10个省份的地方性规范文件所涉“村(居)委会防治家暴”条文数量小于或等于10条,占比为45.5%;其二,8个省份的地方性规范文件所涉“村(居)委会防治家暴”条文数量大于10条且小于或等于20条,占比为36.4%;其三,4个省份的地方性规范文件所涉“村(居)委会防治家暴”条文数量大于20条,占比为18.2%。由此观之,从相关规范性文件的完善来看,其与地域性没有太大关系,主要与相关职能部门或地方立法机关的工作积极性有关。

图表2 量化层面的统计图表(资料来源:笔者整理)

2.质化分析(见图表3)。纵观样本规范的具体内容,村(居)委会在防治家暴工作中表现出诸多功能,具体包括:帮助投诉、报警、调解纠纷;设立预防、制止家暴维护站、开展家庭创建宣传活动;帮助调查取证;不履行职责所应承担的相应责任;其他,等等。如《浙江省预防和制止家庭暴力条例》第10条规定,开展文明创建活动,宣传家庭暴力防范与自我保护的知识;《海南省预防与制止家庭暴力规定》第9条规定,受理家暴控告与救助请求,及时调查了解家庭纠纷,等等。结合我国《民法总则》第31条、《未成年人保护法》第53条、《反家暴法》第21条等规定的“村(居)委会可向人民法院申请撤销失责家长监护权制度”,未成年人遭受家暴时,村(居)委会干预路径自上而下呈现出系统化、体系化的“雏形”。

由此可见,从量化层面而言,我国法律及大多数地方性规范文件或多或少均已规定了“未成年遭受家暴的村(居)委会干预路径”;从质化层面而言,虽说我国干预路径尚有较大的完善空间,但村(居)委会干预方式明显具有法定职责的意义,贯彻实施法定职能同样属于干预路径之正当性范畴。

图表3 质化层面的归纳图表(资料来源:笔者整理)

三、村(居)委会干预家暴、保护未成年人之限度分析

村(居)委会干预家暴路径虽说具正当性,但也可能存在限度不当的风险。“枫桥经验”在新时代体现了新内容、新内涵,呈现出与时俱进的特征。在以“枫桥经验”视角论述村(居)委会干预正当性的同时,村(居)委会应时刻秉持“枫桥经验”的新时代理念,以谨慎介入亲子关系,不可过度干预,也不可过少干预,方可平衡未成年人、父母、社会三者之间的关系,保护家庭之整体和谐,保障未成年人合法权益等。

(一)现行法律之规定

我国法律规范对于“村(居)委会干预家暴”已初具雏形,笔者简单地将其核心规范予以汇总(见图表4),可见,村(居)委会在实践中干预未成年人遭受家暴时已经具有法律依据。典型的如《反家暴法》第21条规定,“监护人实施家庭暴力严重侵害被监护人合法权益的,村(居)委会可以向人民法院提出申请,依法撤销其监护人资格,另行指定监护人。”具体到司法实务,福建仙游案、南京幼女饿死案、河南郑州猪圈男孩案、江苏徐州案等案件,均有干预路径模式的体现,但这些案件也表明,村(居)委会可能偏离法律规范,过多或过少地干预,产生了诸多不利于未成年人成长的风险。一方面,过少干预容易导致未成年人继续长期遭遇身体暴力、虐待乃至牺牲生命;另一方面,动辄得咎,不考虑有无实际监护人,肆意撤销失责家长监护权的行为,导致未成年人实际处于无人监管之状态。故村(居)委会在实施制止家暴、保护未成年人工作方面,应当严守法律依据,把握干预度,做到合理得当,方可实现制裁施暴者与保护未成年人的利益平衡。即使存在没有法律依据,又不足以有效制止家暴的行为时,也应当依法及时寻求他途来保护未成年人的合法权益,切不可随意而为,任意扩大村(居)委会干预家暴的职能范围,影响到家庭、亲子等血缘关系的和睦氛围。

图表4 部分核心规范汇总(资料来源:笔者整理)

(二)传统亲权之启示

不过,法律存在滞后、僵化、空白漏洞等固有局限,若完全依法而行实施干预,面临新问题、新情况时,则不利于家暴之制止、未成年人合法权益之维护。因此,除了依照法律、法规之外,村(居)委会干预之界限,还应受“积家以成国”“国之本在家”等身份本位传统的影响。如福建仙游案、河南郑州猪圈男孩案中,村(居)委会虽对家暴已有较多认知,可以成为国家发现监护侵害的“便捷通道”,但是村(居)委会干预并不能发挥其应有的作用。何也?“除政府机关‘不举不究’、人民法院‘不告不理’,还有监护权撤销程序等未成年人保护制度规定不具可操作性、存有漏洞。”①厦门大学法学院“未来海岸”课题组:《监护权撤销制度的实践与思考——基于福建仙游、江苏徐州的调研》,载《福建法学》2016年第4期。故村(居)委会在实施制止家暴、保护未成年人工作方面,“既顺应注重家庭法的伦理色彩与亲权传统,强调亲子关系的特殊性,本质上认可亲权是一种义务性的权利,同时限缩国家直接代行监护的空间”,②熊金才、冯源:《论国家监护的补充连带责任——以亲权与监护的二元分立为视角》,载《中华女子学院学报》2014年第4期。也要更加凸显国家对于公民个人、村(居)委会的社会责任。此乃从人之本性、亲权功能、基层治理等契合我国传统文化之角度予以审视而言,往往可以起到防范于未然、事半功倍之效果。

(三)实践经验之探索

笔者以撤销家长监护权为关键词在中国裁判文书网上检索,获取截至2018年1月31日的相关案件共67个,其中长三角、珠三角、京津冀地区52个,中西部地区11个(见图表5)。通过对上述案件的审理裁判,我国在未成年人安置、家暴与虐待等有效处理方面,积累了不少的可行性经验,尤其以福建仙游案、南京幼女饿死案件、河南郑州猪圈男孩案、江苏徐州案更为明显。比如,上海市徐汇区现已成立多个涉罪未成年人观护基地、儿童福利指导服务中心等社会救助机构,要继续通过政府购买服务、检察机关与社会机构联动等方式,有效解决场地、人员和经费等基础问题。③季冬梅、赵争先、康相鹏:《论未成年人监护缺失的成因与对策——以徐汇区未成年人监护缺失案例为视角》,载《少年司法》2016年第5期。温州法院、检察院也在未成年人遭受家暴的保护需求案件中不断尝试探索,积累相关经验。④《温州反家暴经验为何会被最高法点赞》,http://zjnews.zjol.com.cn/system/2016/03/15/021065449.shtml,访问日期:2018年4月20日。《为未成年人司法保护撑起一片蓝天》,http://www.wzrb.com.cn/%25255C/article851517show.html,访问日期:2018年4月20日。但是,由于每个家暴案件的发生原因、处理方案不可能千篇一律,往往呈现出多样性、复杂性,更应在严格依法的前提下,尽可能做到程序上规范行使,实体处理上因案施策,注重案件的特殊性、独特性,形成可复制的理论化经验总结,更有效地保护好未成年人的利益等。

图表5 撤销失职家长监护案件分布图(资料来源:笔者整理)

四、未成年人遭受家暴时村(居)委会干预制度之完善路径

“‘枫桥经验’一方面强调防范社会矛盾的激化,体现政府主导特色;另一方面强调走群众路线和地方自治,体现民间主导特色”。①谌洪果:《“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式》,载《法律科学》2009年第1期。从“枫桥经验”视角来看,村(居)委会干预家暴制度的完善路径,即应是民间主导特色、基层主导特色的体现与巩固。格拉斯.C.诺斯(Douglass C.North)的“制度变迁理论”将制度完善构成分类为正式拘束、非正式拘束与制度实施三因素,②[美]道格拉斯·诺斯:《理解经济变迁过程》,中国人民大学出版社2013年版,第6页。具有理论之科学性。为此,笔者结合我国现行法律规定及风土人情,以列明干预内容、赋予请求权、增设监督职能等作为具体考量因素,推动未成年人遭受家暴的制度变迁完善,实现“枫桥经验”在新时代下的践行拓展。

(一)明确干预内容,厘定具体权利义务

对于村(居)委会干预家暴而言,我国现有法律规定过于粗糙、操作性弱,多为宣示性条文,有必要借鉴他域经验列明干预内容,厘清具体的权利义务。如我国台湾地区的“家庭暴力防治法”第45条规定,“因家暴被剥夺监护权的家长可定期探望子女,但受严格限制,如禁止过夜会面交往,准时、安全交还子女并缴纳保证金等”,①林艳琴:《完善我国儿童监护人的监护职责》,载《预防青少年犯罪研究》2016年第3期。禁止过夜会面交往之监督、收缴保证金由执行官贯彻执行。《西班牙民法典》第271条则规定了有关被委托监护人的权利,“监护人在获得司法授权后,可依法转让未成年人名下的不动产、商号或工厂、贵重物品,接受赠与、接受贷款或借款等合理地管理被监护人的财产的权利。”②潘灯、马琴译:《西班牙民法典》,中国政法大学出版社2013年版,第105～109页。由此可见,村(居)委会干预制度不能止步于“宣示性”条文,还应该列明干预内容,理清权利义务关系,方便民众查阅法律、维护其合法权益,为实践提供更充分的立法指引。

其一,从正式拘束角度以观。一是同时采用“概括列举”与“负面清单”等方式列明干预内容。一方面,通过“概括列举”式列明村(居)委会干预的内容,如应开展文明创建活动、宣传家庭暴力防范与自我保护的知识、受理家庭暴力的投诉、对正在受理的家庭暴力及时处理、制止等;另一方面,为了解决列举不尽、节约司法资源等问题,针对村(居)委会干预的禁止事项也可采用“负面清单”式列明,为特定情形下干预家暴、保护措施执行提供更明确的立法指引。二是厘定干预的具体权利与义务。“厘定干预及教养手段的法律边界,对干预行为本身和干预行为外部监督评价起到双重规范作用。”③季冬梅、赵争先、康相鹏:《论未成年人监护缺失的成因与对策——以徐汇区未成年人监护缺失案例为视角》,载《少年司法》2016年第5期。村(居)委会干预解决家庭暴力的,具有指引并教育、申请人身保护令等权利;同时负有及时调解家庭纠纷、化解矛盾,开展文明创建活动,协助配合公安机关与司法机关的调查工作,为经济困难的且无临时住所的家庭暴力受害者提供经济援助等义务。因村(居)委会不履行或怠于履行干预职责、侵害未成年人权益的,应当承担相应的法律责任。

其二,从非正式拘束角度以观。“随着现实社会本位、福利国家等思想影响,亲权传统观念逐渐向自由主义、个体主义等过渡。国家公权积极立法,家庭自治监护之不足,成为提高未成年人和处于特殊状态的成年人的福利水平和人权保护水平的必然选择,也是村(居)委会干预家暴解决、未成年人保护的必然选择,恰好也是法律对私权保护的价值体现。”①刘金霞:《建立我国监护的公权干预机制研究》,载《西部法学评论》2013年第4期。相关家暴预防与制止法律制度的不完善,以及个人权利意识的不断扩张,在其他多种因素的耦合下,共同促成了未成年人遭受家暴时,通常会选择合理的时机向家庭之外的力量求助,如向同学、老师或亲友诉苦,紧急情形下也会向村(居)委会或派出所电话求救。正是他们这种看似“不合理”的途径与方式,极有可能打破“家丑不可外扬”的陋习与传统观,也使传统亲权意义上的子女必须保持对父母绝对服从的观念,得到了较大的矫正与合理回归。在这种家庭成员尤其是亲子之间的权利观、义务观尚未全面深入人心的国度里,这为村(居)委会获悉未成年人遭受家暴的情况并依法及时出手相救,提供了契机与可能。

(二)赋予相应的报酬请求权

村(居)委会是否能够从干预活动中获利,各国大致存在三种立法例:一为以前苏联《婚姻家庭法典》为代表的无偿原则,视监护为纯社会事务;二为以日本、美国、西班牙为代表的有偿原则,视监护等干预活动为有偿的法律行为,但应受到严格限制;三为以德国、法国为代表的补偿原则,即一般不应索酬,但申请人请求后可给予补偿。②如《日本民法典》第862条规定,“家庭法院可以根据经济能力及其他情况,从被监护人的财产中,给予监护人以相当的报酬。”转引自曲昇霞:《未成年人民事审判的双轨制建构——以日本未成年人民事审判为借鉴》,载《学海》2014年第6期。《西班牙民法典》第247条规定,“监护人在被监护人的财产允许的范围内有权获得报酬的权利。”参见潘灯、马琴译:《西班牙民法典》,中国政法大学出版社2013年版,第98～104页。《德国民法典》第1836条规定,“一般情况下无偿,但作为职业的、申请人执行多于十宗实务的、执行事务必要时间预计不少于每周20小时的,可提出报酬请求。”转引自尹志强:《未成年人监护制度中的监护人范围及监护类型》,载《华东政法大学学报》2016年第5期。“我国现有法律历来没有采取有偿干预,但随着商品经济的发展、人们价值观念的变化,实行有偿干预已成为世界的一种趋势。”③林艳琴:《我国未成年人监护法律制度现状检讨与完善构想》,载《东南学术》2013年第2期。这是一种时代发展的必然反映,有助于实施效率与干预效果的提升。

其一,从正式拘束角度以观。一是提出报酬请求权的正当性。首先,基于权利义务相一致原则,村(居)委会履行干预家暴治理、保护未成年人等法定义务,若只负义务不享权利,违反权利义务相一致原则,容易导致村(居)委会怠于履行其义务,更不利于未成年人的保护、预防与制止家庭暴力;其次,提出报酬请求权是解决我国无人干预家暴、保护未成年人现状之需要。由于村(居)干预的是家务事、保护的是未成年人,保护的权益不仅是财产权,还有人身权,甚至需要对未成年人的成长负责,等等,此种干预责任大、风险多、义务重、利益少,受道德拘束强,且由于我国现在仍处于社会主义初级阶段,一味一厢情愿地强调无私奉献不符合我国目前的经济发展水平、人们的道德观念、社会责任观念,毋庸置疑,实行有偿干预,可以激发村(居)委会干预之积极性。正所谓有偿监护是民事法律关系的本质所决定的,是我国监护现状的需要,也是客观存在的。①叶承芳:《未成年人国家监护制度之反思与重构——以监护监督与代位监护机制设计为核心》,载《人民论坛》2013年第23期。二是经费来源问题。村(居)委会的报酬来源,主要考虑以下三方面:第一,未成年人有财产的,依法从其财产中予以扣除。第二,未成年人没有财产的,可向原监护人要求偿付。第三,未成年人原监护人无支付能力的,由国家财政部门专门拨款作为监护人的报酬。三是经费标准问题。正如设立报酬请求权之原因有多种,收取报酬的标准考量的因素也诸多,村(居)委会干预之经费以何种方式收取,国家不宜制定统一的标准,而应参照各地经济发展水平、各案具体工作量,交由人民法院根据案情予以裁量。

其二,从非正式拘束角度以观。《反家暴法》第4条“各级人民政府应当对反家暴工作给予必要的经费保障”之规定,实为一种“宣示性条文”,旨在引导村(居)委会在保护未成年人健康成长方面发挥积极作用。在“国家经费保障”引导村委会积极行使监护权的同时,我国还应将保护未成年人的考核指标纳入到村(居)委会干部的日常工作考核机制中。对于村(居)委会在未成年人的保护发挥作用过程中以及事后的结果反馈,可以在村(居)委会的定期考核或者年度考核中向村(居)收集,或由其主动向所在乡镇(街道)反馈。在未成年人保护方面发挥较大作用的,各地政府可根据实际情况给予精神或者物质方面的奖励,并根据案例的典型程度以及影响范围,将该村(居)委会的做法作为试点经验向全国作为示例推广。各地政府也可根据现实情况对村(居)委会拨款补助,专款专用,进一步完善未成年人的保护体系。反之,在此类案件的处理考核中被确定为不称职的,可根据后果给予降薪、通报批评、撤职等处分。此举意在将理论与实践行动相结合,进一步完善未成年人的保护体系,为其搭建更为健全的现实保护体制。

(三)增设对未成年人的监护监督职能

在监护法律关系中,监护权利缺乏监护监督,其权利人的监护行为就没有约束,更无法保护未成年人的利益。“在美国,家庭和父母是保护未成年人的最佳选择,所以在监护制度的立法方面主要明确了父母的监护责任和国家与社会的监护监督职责。”①李大鹏:《未成年人监护权撤销制度硏究》,大连海事大学2015年度硕士学位论文。《日本民法典》第851条规定,“监护监督人的职责包括监督监护人的事务,监护人缺任时,向法院请求选任新监护人等。”②林艳琴:《我国未成年人监护法律制度现状检讨与完善构想》,载《东南学术》2013年第2期。《德国民法典》第1799条规定,“监督监护人的义务和权利,例如,注意监护人是否履行监护义务、向家庭法院报告监护人违反监护义务等内容。”③陈卫佐译注:《德国民法典》,法律出版社2010年版,第458页。在村(居)委会干预未成年人遭受家暴的工作中,增设对未成年人的监护监督职责,使监护人做出的有关未成年人的人身与财产等决定,若有违背时,可由村(居)委会监督,以更加符合保护未成年人权益之目的。

其一,从正式拘束角度以观。一方面,增设对未成年人的监护监督职能的正当性。“村(居)委会虽非公权力机关,不具有公共管理职权,却不妨作为政府与被监护人之间的沟通组织,利用其最接近被监护人的优势对监护人进行监督。”④但淑华、黄晶:《未成年人监护的实证考察与制度反思》,载《中华女子学院学报》2016年第2期。未成年人遭受家暴时,基层群众组织可利用其地缘优势,方便未成年家暴受害者就近求助,也利于村(居)委会及时开展干预工作,并获得快速、强有力的群众支持。另一方面,确定正当性后,需要明确村(居)委会作为监护监督人的法律职责。其主要包括:一是监督监护人在监护法律关系下的相关事务,如抚养、教育未成年人、审查是否妥善保管未成年人财产等。二是当未成年人处于监护不利或无人监护的情况下,及时向人民法院请求指定其他监护人。如未成年人遭受家暴时,及时干预撤销失责家长监护权,更换监护人。三是在监护法律关系出现紧急情况和紧急事态时,要依法及时作出必要的反馈和有效处理。如解决家庭纠纷,缓解家人矛盾,支持未成年人的其他法定代理人起诉等。

其二,从非正式拘束角度以观。按照国家主义、福利国家等思想来说,国家公权担任对未成年人的监护监督人虽具广泛、严格、有权威等优势,但我国受制于“家丑不外扬”“多一事不如少一事”等传统家庭伦理观念的影响,未成年人对家暴多采息事宁人的态度,不到万不得已往往忍气吞声,决不寻求行政、司法的救援。故,设立公权力为主导的对未成年人监护的监督机构的制度存有缝隙,如果有关单位和人员指向不明确或者范围太广,各方容易钻空子,产生不作为的“真空地带”。以传统文化、人们的行为准则等非正式约束角度来看,未成年人遭受严重家暴后,基层群众组织更有利于干预失责家长的监护权转移。此外,村(居)委会介入家暴案件,由于“熟人社会”的存在,更有利于其提早介入,及时掌握群众情况,必要时可以主动干预,这更能反映基层群众组织高度自治性、处理纠纷低成本等优点。为此,我们可以结合我国重视亲权传统、家庭伦理观念、国家鲜少介入家庭等国情,借鉴国外监护监督制度之有益经验,利用基层群众组织的固有优势,让村(居)委会获依靠得监督监护制度,更好地预防和制止家暴,切实保护未成年人合法权益。

五、小结

现阶段,我国既缺乏系统的未成年人保护制度,也没有一个保护未成年人强有力的综合性机构,虽说立法准许村(居)委会可以干预家暴处理,以预防与制止家暴、保护未成年人,家暴严重时甚至还可让村(居)委会干预撤销失责家长监护制度。但是,真正将该干预制度落到实处的案例少之又少。笔者认为,一方面,法律规定过于模糊,可操作性不强,多为“僵尸条款”;另一方面,对未成年家暴受害者保护的实现,很大程度上依托于村(居)委会的责任心、道德心。众所周知,矛盾化解不能单靠形式性的制度规定,同样需要执法主体、主体职权、激励机制、经费保障、责任追究等一系列机制的构建。“枫桥经验”彰显出现代社会“基层治理、纠纷解决、治理向度”的三重启示。具体而言,未成年人遭受家暴的防治工作需要“基层治理”,以“善治”理念解决“纠纷”,唯如此才可能实现“和谐”“秩序”的向度,这是村(居)委会干预路径的正当性所在,也是完善干预路径的思路来源。此外,从未成年人权益保护来看,虽说村(居)委会干预路径有诸多优势,但依然存在干预不当的风险,这也是本文之所以进行限度分析的原因。“枫桥经验”之“大事化小事”“矛盾不上交”等思想,饱含着与时俱进的特性,遵此理路,村(居)委会干预路径同样需要以“限度分析”为前提来不断完善,以更好地丰富和拓展“枫桥经验”的新时代内涵。