生态司法机制创新之实证分析*——以福建漳州法院为样本

姚斯聪

生态文明建设离不开生态司法①本文所称生态司法专指人民法院生态环境资源审判工作,亦称生态审判,在福建省漳州市首创,称之为生态资源审判,之后,福建省法院称之为生态环境审判,最高人民法院则称之为环境资源审判。的支持,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供最可靠的保障。2014年3月,全国首个“生态文明先行示范区”落户福建,为福建生态文明建设提供了新机遇。福建省漳州市两级法院立足于自身的生态优势和区位优势,积极探索创新了若干生态司法机制,于2015年11月被最高人民法院授予全国首批“环境资源司法实践基地”,部分经验做法被最高人民法院《中国环境资源审判》(2016—2017)白皮书录入。笔者在深入漳州市两级法院调研的基础上,结合福建省高级人民法院通报的资料,对漳州法院生态司法改革的新举措、新做法进行考察,并简要分析其存在的问题,同时对生态司法机制的创新提出建议,以期对生态司法相关制度的顶层设计和完善有所裨益。

一、生态司法实践状况之考察

福建省漳州市两级法院在生态环境资源审判工作中勇于探索、积极进取、不断解决新情况新问题,创新系列司法机制,如专门化之审判机构和审判模式的建立、生态环境损害修复措施的实践与修复资金的设立、多部门执法司法衔接与多元纠纷化解等机制,在司法实践中呈现的效果,值得进行考察。

(一)生态环境审判专门化与“四合一”的职能模式

1.生态审判机构与集中管辖、巡回审判

福建省三级法院的生态司法机构大部分是从林业审判庭改革演变而来,赋予生态环境资源管辖的新职能,①姚毅奇:《生态司法专门化下之司法权与行政权关系分析》,载《海峡法学》2017年第2期。漳州法院亦是如此。2010年5月,漳州市中级人民法院创新性地将原林业审判庭更名为“生态资源审判庭”,并赋予新职能,成为全国首个中级法院设立的生态司法机构。②2014年5月,福建省高级人民法院设立“生态环境审判庭”,2018年2月,按照福建省编委《关于部分市、县(区)人民法院生态环境审判机构设置问题的批复》的要求,福建三级法院将生态审判机构统称为“生态环境审判庭”。在司法管辖上,2012年5月,漳州市中级人民法院联合有关部门共同制定《九龙江流域(漳州段)生态资源环境案件集中管辖暂行规定》,指定南靖县法院、长泰县法院管辖九龙江流域生态资源案件。2015年6月,漳州市中级人民法院设立生态巡回法庭,审理漳州市环境公益诉讼案件及龙海市、漳浦县、云霄县、诏安县、东山县辖区属于漳州中院受理的涉生态一、二审刑事案件、行政案件、民商事案件,极大地便利了案件的起诉和受理。2018年3月漳州市长泰县法院又与漳州河长制办公室合作设立巡回法庭(法官工作室),专门审理水资源案件。①2018年5月,福建省漳州市长泰县法院在河长制办公室设立生态环境审判法官工作室。近几年,漳州法院的生态审判工作一直走在前列,2016年至2017年11月,漳州两级法院生态庭、生态巡回庭共审结涉生态环境刑事、民事、行政案件360件,行政非诉案件1063件。

2.“四合一”职能模式的实践

在审理生态环境资源的民事、刑事和行政案件的“三合一”审判模式的基础上加上审查非诉行政执行案件,即是“四合一”职能模式。追根溯源,漳州法院在林业审判庭时期就已完成受案范围从单一到综合的拓展,从1982年组建初期仅审理山林权属争议案件到1983年增加受理林业刑事案件,1984年又增加受理林业经济合同纠纷和林业行政诉讼案件。至此,林业审判庭开始全面受理《森林法》调整下的刑事、民事、行政和经济纠纷4大类案件。②马新岚主编:《福建生态司法》,法律出版社2015年版,第34页。在全省各级法院经历由林业审判庭到生态环境审判庭转制的同时,2014年5月,漳州市两级法院根据《福建省高级人民法院生态环境审判庭受案范围》的要求,将生态环境审判庭的受案范围统一明确为31类破坏生态环境的刑事案件;17类涉及生态环境的民事纠纷案件;环境公益诉讼案件;涉及林业、环保的行政案件和非诉行政执行案件。③福建省高级人民法院:《福建省高级人民法院生态环境审判庭受案范围》闽高法[2014]230号。

(二)生态审判修复机制的实践应用

经过几年的创新实践,漳州两级法院探索开展了从就地、异地到公益林地、水域、海域全覆盖的多层修复、立体保护的“三同步”漳州模式,在地表植被破坏、水体污染、近海污染防治等方面推出了若干生态修复的新举措,如“补种复绿”“增殖流放”“化学絮凝”等修复措施。

1.“补种复绿”的协议修复模式

漳州法院开拓了“补种复绿”新模式,即犯罪行为人或其近亲属与林权所有人签订“补种复绿”协议并缴纳生态恢复补偿履约保证金,以补植或管护的方式对受损的森林资源进行恢复,为2000年华安县法院首创。目前,漳州法院已将“补种复绿”的范围从林木损害地拓展到乡镇郊野公园、城市绿化带、国有林场和异地公益林等。2016年,漳州法院审理适用“补种复绿”的毁林案件18件19人,发出“补植令”“管护令”“抚育令”等19份,缴纳履约保证金15.8万元,责令涉林刑事被告人补种、管护林木面积约2171.86亩。2017年1月—11月,漳州法院审理毁林案件适用“补种复绿”10件13人,共发出“补植令”3份,“抚育令”3份,缴纳履约保证金15.35万元,责令涉林刑事被告人补种353亩、管护林木面积143.5亩,有效修复了被破坏的生态环境。

2.“增殖流放”“化学絮凝”等水体污染修复措施

2014年,漳州法院在司法实践中创造了全国首个“增殖流放”的水体修复方式,于一起污染环境的刑事案件中令被告人自愿出资购买28.2万尾鱼苗投放于九龙江,用于摄食蓝藻,净化水质。2015年年初,漳州法院联合环保部门督促一造纸作坊采用“引流冲污、化学絮凝”的方式治理因向自家鱼塘投放污水导致的水体污染,于诉前化解了该案件。几年来,市县两级法院组织回访涉污企业17次,促使6家企业完善污水处理设施,并积极探索引入微生物净化水草等治理方式,实现污染水体修复的多元化。同时,漳州市法院严厉打击非法占用滩涂、毁坏沿海防护林、采挖海砂、污染海洋和破坏湿地等违法犯罪行为,责令就地、异地补种林木水草,妥善处理渔排养殖区,并定期勘验修复情况,实质性地化解了海洋滩涂使用权的争议。

(三)生态环境损害修复资金的设立及运作

本文所称的生态环境损害修复资金(以下简称生态修复资金)是指由地方政府财政启动设立,专项用于本辖区内生态环境损害案件所需的修复资金。①漳州市人民政府办公室:《漳州市生态环境损害修复资金管理办法(试行)》漳政办[2015]25号、长泰县人民政府办公室:《长泰县生态环境损害修复资金管理办法(试行)》泰政办[2015]47号。2014年12月,漳州市中级人民法院深入调研之后提议,漳州市政府结合本市实际制定《漳州市生态环境损害修复资金管理办法(试行)》,在福建率先设立生态修复资金,2015年5月,该做法获得国家环保部和中国法学会优秀事例奖。生态修复资金的管理需要成立专门的领导小组,具体办事机构挂靠在法院生态资源审判庭开展工作。资金来源是以财政拨款为主,其他渠道筹集为辅。设立之后,全市各县(市、区)相继设立生态修复资金,据统计,截至2017年12月,漳州市已筹措资金649.34万元。

根据《生态环境损害修复资金管理办法》之规定,其功能主要包括以下三种:一是负担环境公益诉讼原告方的诉讼、鉴定等费用;二是支付执法人员为收集相关证据,聘请专家开展检测或进行侦查支出的相关费用;三是对造成严重环境污染,致害人无力赔偿,没有及时支付赔偿款可能造成的其他后果进行补助。实践中,生态修复资金的设立有力地支持了环境公益诉讼的开展,保障了替代性生态修复工程的进行。更重要的是,修复资金可弥补个别罪名罚金刑不足以支付生态修复费用的缺陷。2016年,长泰县法院在办理一起被告人开采石矿修路中非法储存爆炸物的案件中,两名被告因缴交生态修复资金各5万元,存在悔罪表现而被从宽处理判处缓刑。①吴毅文:《长泰县法院:亮出绿色司法新姿态》,载《法治周末》2018年1月9日第6版。

(四)多部门生态环境司法保护联动机制

多部门衔接互动机制简称联动机制。多年来,漳州法院积极实践,建立以“联席会议”为主要形式的沟通平台,与公安、林业、环保等部门共同研究生态司法与行政执法中的问题,协商解决,相互配合,构建起一套较为完善的工作机制。

在生态修复方面,2010年,漳州市中级人民法院与市环保局等10个部门共同制定《市中级人民法院与生态资源保护相关部门联动机制》,建立环保联动机制,在诉前调解、生态修复联合验收、生态研讨与培训等方面取得了一定成效。2016年6月1日,漳州市中级人民法院、市环保局联合制定了《建立完善环境司法与行政执法联动机制》,建立定期联席会议机制、信息共享机制、生态恢复性补偿共商机制、环保重大事项风险评估机制和环境司法、执法培训机制五大联动机制,共同加大对环境违法行为的打击力度。

在支持环境公益诉讼方面,漳州法院在2011年就于全省率先协调检察院、国土局、水利局、环保局等负有环境监管职责的相关机关提起公益诉讼,发挥公益诉讼的评价指引和政策形成功能。2015年,漳州法院促成检察院作为公益诉讼人并提起诉讼。同时,为完善激励公众参与机制,鼓励和支持符合条件的有关社会组织和法律中介组织参与环境公益诉讼,漳州法院在2013年推荐福建簪华律师事务所成为中华环保联合会的环境维权志愿律师事务所,支持中华环保联合会提起民事公益诉讼。据统计,2010—2017年漳州法院共审结公益诉讼案件14件,追回生态环境损害赔偿金共330万元。

(五)生态环境资源多元纠纷解决机制

与司法裁判相比,调解有利于将生态环境纠纷解决在萌芽状态,保障当事者程序自由权的实现和追求效率,①许少波:《法院调解的目的》,载《法律科学》2007年第4期。生态环境案件多元纠纷解决机制是生态司法服务向诉前延伸的重要组成部分。2010年起,漳州市中级人民法院与市环保局、市林业局等部门共同建立7个诉前调解工作室,设置平和县“五江之源”“国家级虎伯寮森林保护区”等10个巡回办案服务点,形成生态资源司法执法合力。

2015年,漳州市两级法院共审结各类涉生态民事案件183件,其中调解撤诉结案36件,调撤率为19.7%,诉前化解涉林纠纷33件;2016年,共审结各类涉生态民事案件124件,其中调解撤诉51件,调撤率41.1%,诉前化解涉林纠纷78件,其他生态案件纠纷19件;2017年1月—11月共审结各类涉生态民事案件99件,其中调解撤诉结案40件,调撤率为40.4%。②漳州市中级人民法院生态资源审判庭:《深化生态司法机制创新 保障生态文明试验区建设—漳州法院推进生态文明试验区工作情况汇报》(2017年12月)。

图:2015—2017年(截至11月)漳州法院生态环境民事案件及调解撤诉案件统计

根据以上统计分析可发现,一方面,在多元纠纷解决机制的推动下,调解和撤诉率较高,从2016年开始明显上升,2017年1月—11月与2016年年均持平。2015年—2017年(截至2017年11月)三年中年均调解与撤诉的涉生态民事案件42.3件,调撤率为33.7%。另一方面,漳州法院的诉前化解涉林纠纷工作成绩显著,2015—2016年年均55.5件,极大地减轻了生态资源审判工作量。

(六)生态环境资源审判司法建议与联合预防机制

针对生态案件审理过程中反映的环境问题,漳州法院分析生态环境资源管理和行政执法的薄弱环节,评估环境风险、向政府及有关行业提出司法建议,以防范和堵塞生态环境治理的漏洞。在司法建议的基础上,漳州法院还提出生态司法预防机制,以防范案件审理中环境损害的发生和扩大;建立生态环境违法信息共享平台,及时了解和掌握破坏生态违法动态,使相关的职能部门能提前介入;同时,建立生态环境司法预防调研制度,制定相应的预防对策,提请有关部门及早防范。

二、生态司法机制创新中存在问题之分析

漳州法院在生态司法机制创新及运行中取得了相应的成效,其生态案件审理类型、数量、质量在全省前列,同时,在先行先试中也呈现出问题与不足,需要我们在探索中不断破解难题、补齐短板。当前,出现的问题,既有生态案件本身的新颖性、复杂性、专业性导致的,也有我国现行法律供给不足而造成生态司法审判的被动应对,还有新举措、新做法在实施过程中逐步显现的缺陷,以及法官在案件审理中缺乏生态专业支持与技术支持而导致的问题。

(一)上下级法院机构名称、职能不一

从最高人民法院到基层人民法院的生态审判机构名称、职能不一,存在上级对下级指导脱节的问题。最高人民法院“环境资源审判庭”的主要职责是负责审理涉环境资源民事纠纷的第一、二审案件,简称“环资审判”,并未包括涉生态刑事案件、行政案件,显然难以对地方法院的生态环境资源审判进行综合有效的指导,这是我国现行生态司法体制对应不畅的问题。倘若由最高人民法院的刑事审判庭和行政审判庭对应指导下级法院生态环境资源的刑事审判和行政审判,其能否准确把握环境资源案件与一般类型案件的差异性,同样值得深思。此外,福建省高级人民法院已统一将地方法院的生态审判机构更名为“生态环境审判庭”,所开展的审判工作简称“生态审判”或“生态司法”。目前,最高人民法院“环资审判”在名称上缺乏“生态”元素,与生态文明建设要求脱节,且与新近国务院机构改革的“自然资源部”“生态环境部”名称职能对应衔接不上,还与人民检察院的生态检察工作提法不相呼应,也与福建等省市法院生态审判机构名称不尽统一。虽然福建省高级人民法院通过《福建省高级人民法院生态环境审判庭受案范围》统一了生态环境庭的受案范围,但由于生态环境案件存在侵害方式复合性、侵害过程复杂性、侵害后果隐蔽性和长期性等特点,①杜万华:《当前环境资源审判的重点和难点问题》,载《法律适用》2016年第2期。加上部分审判人员欠缺生态环境资源的专业知识,上级法院对新型生态环境案件及相关问题难以作出确实有效的指导,承办案件的法院只得边办理、边摸索、边解决问题,以致裁判尺度不一,会影响到生态司法的公正与权威。

(二)生态审判程序规则尚未形成专门体系

鉴于地方法院的机制创新尚未演进到顶层制度设计层面,生态环境资源审判虽具有其专业性和特殊性,但最高人民法院和地方法院均未制定专门的证据规则、法律适用规则、程序规则及裁判规则。从诉讼理论的角度看,民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼在诉讼原则、诉讼规律、证明责任等方面存在明显的不同,案件的证明标准、审理期限等具体规则也存在诸多差异,这就造成漳州法院在“三合一”的新型审判模式下难以运用原有的审判模式。②许雅燕:《从专门环境审判到“三审合一”审判模式——环境审判的困境与出路》,载漳州法院编《第五届“生态文明与法治保障”研讨会论文集》(2017年6月),未公开出版。漳州法院在审理中发现,案件同时涉及三种不同诉讼时,民事、刑事、行政案件相互之间的协调和衔接方式存在阻碍。因为缺乏相应的专门化审判程序和衔接机制,在“三合一”的审判模式下,法院将渊源、性质、目的均不同的诉讼制度在同一时段和程序中聚合适用,难免会造成不同案件在裁判尺度上的偏差,使得当事人的诉讼目的难以实现。

(三)生态审判的专业知识储备不够

在生态审判的专业知识和专业人才上,各地法院审判队伍水平参差不齐,法官在办案中面临生态环境资源专业知识匮乏的困境,这是个棘手的问题。以环境污染案件为例,环境污染案件具有污染源组成复杂、污染扩散快、污染范围难以控制等特点,由于当事人的举证时间和举证能力有限,难以提出有力的证据及质证意见,法院也相对缺乏在专业方面的科学知识,造成对案件的污染事实难以认定。同时,各类污染物对各种生态环境的损害缺乏统一、明确的鉴定程序和鉴定标准,法院和当事人在诉讼中都存在鉴定机构难找、鉴定过程复杂等问题,增加了案件审理的难度。因此,法院亟需生态环境资源方面的专家和机构提供专业意见和技术支持。

(四)生态修复措施与规则供给不足

目前,虽然漳州两级法院在生态损害修复的运作上创新实践了诸多措施,主要集中于森林破坏、水体污染、海洋渔业等,因为上述案件中盗、伐、破坏的森林面积、树种数量、鱼苗数目、水体使用人群及地区等均可认定,且可予以修复,例如通过“补种复绿”、放养鱼苗等方式修复被破坏的树木和被污染死亡的鱼苗。但是,在大气、野生动物、矿产、土地等生态资源方面,还十分欠缺有针对性、可操作性的生态修复措施。此外,自然生态系统是一个由各种要素组成的具有内在联系的有机整体,一个环境要素的破坏往往还对其他环境要素造成影响。①李挚萍:《环境修复法律制度探析》,载《法学评论》2013年第2期。漳州法院当前所采用的生态修复措施还是对被破坏生态要素的单一修复,尚未对同一生态系统中其他生态因素的修复进行关注,因此,在生态措施的覆盖范围和运作方式上还需要进一步地拓展探索。

目前,我国法律尚未明确规定生态修复作为一种法律责任的承担方式,履行生态修复责任的必要性、可行性和实效性均需要司法作出适当的裁量。②徐本鑫:《论生态恢复法律责任的实践创新与制度跟进》,载《大连理工大学学报》(社会科学版)2017年第2期。实践中,漳州及福建法院对生态修复的适用程序、裁判方式和尺度尚处于摸索阶段,未形成成熟、统一的裁量规则。同时,由于生态环境损害评估缺乏可量化的评估标准,生态环境损坏的内容与程度认定困难,法院在确定采用何种修复措施及具体内容时缺乏前提。如林木破坏、水体污染等案件,法院在如何采用生态修复措施等方面确实难以下判。在裁判尺度上,虽然被告人主动进行生态修复可作为从宽处罚的依据,但福建法院的规范性文件仅有原则性规定,实践中缺乏统一的适用标准,无从细化对裁判进行有效规制。

生态环境审判修复机制的有效运行及生态修复的实现是一个过程漫长、技术复杂、投入巨大的系统工程,保证其全面履行和有效实现确实面临着许多难题,集中体现在履行监督的问题上。生态环境审判修复机制需要法院与各生态环境职能部门分工合作、有效衔接,才能有效实现。例如,修复内容的确定、管护方式的采用、恢复效果的评估等方面,法院都需要生态行政部门技术指导与专业监管的支持。目前,漳州法院虽与有关部门建立了生态修复的联合验收机制,却尚未建立生态环境案件执行过程的监督机制,且缺乏有效的监督手段,各方权利义务也没有规范文件加以确定,导致生态修复措施的实施效果并不理想。

常用的带水作业清淤设备有：旋挖、绞吸、喷吸、两栖挖泥船。其中旋挖式清淤机的环保科学，在维护施工中用的多。首先设备的液压系统启动，引发旋转头转动，上面的切割刀会让水下的淤泥和生活垃圾变得松软易处理，经过一定的处理后，将这些物质输送到运输船中运走，或是送入排泥管中排出。

(五)联动机制的法制化程度不高

目前,在处置生态纠纷案件的多部门联动机制上,尚无法律层面的操作规程,是由地方各生态环保职能单位协商建立的,因此存在诸多亟需完善的问题。例如,漳州法院与生态环保职能部门的联动机制出现联席会议的常态化、制度化还不够,启动存在不确定性,有效运作不顺畅等问题。不论是对于议程的启动、部门分工与配合,还是对于联席会议决策的效力,部门执行等均缺乏具体操作规范,使得该机制在实践中运行不畅,取得的效果并不理想。又如漳州市早在2010年就与漳州市政府法制办、农业局、环保局、林业局、城管执法局等部门建立生态资源纠纷诉前调解联动工作机制,但是,在实践中,相关行政机关诉前调解无效的情况下,如何实现诉调对接与司法确认,成功的案例并不多。值得肯定的是,福建人大常委会制定的《福建省多元化解纠纷条例》于2018年1月1日开始施行,将为生态环境资源纠纷的合力解决提供法律指引。①马新岚主编:《福建生态司法》,法律出版社2015年版,第118页。

三、生态司法制度创新与完善之建议

漳州两级法院的生态司法机制创新,回应了新时代人民群众对生态环境资源审判工作的新需求,以解决实践问题为己任,其生态司法机制创新有其针对性、实用性、开拓性,有些在全省乃至全国法院皆是首创,契合当前生态环境资源审判体制改革的大方向,即以生态环境监管体制改革为契机,推进生态审判体制改革建设;配合司法体制综合配套改革,推进生态案件跨区域集中管辖;适应生态案件特点,推进生态审判专业化建设;突出司法保障职能,推进多元共治生态环境治理格局体系。①江必新:《新时代环境资源审判工作的方向与定位》,载《中国地质大学学报》(社会科学版)2018年第3期。

在肯定的同时,我们也应从批判的角度分析,漳州法院源自实践的改革创新样本,其举措与做法的创新终究是一种探索与试验,需要进行实践合理性的分析。实践合理性问题本质上是属于价值论和评价轮的问题,其实质是人们根据一定的科学合理性的价值体系对实践过程及其结果的价值和意义的评价和反思,②余晓菊:《实践合理性视域中的合理价值观建构》,载《齐鲁学刊》2009年第4期。并在相关问题的改革中继续检验、修正和完善。实践出真知,生态司法行动机制层面的创新能够触动制度层面的变革,③王峰:《司法改革从“机制调整”到“制度设计”:一个法社会学的视角》,载《学海》2018年第1期。为法律制度的顶层设计提供决策参考。漳州生态司法机制创新具备可复制性,必将积极推动生态司法改革,充分发挥生态司法在生态法治建设、推动保障生态文明建设方面不可或缺的作用。④王树义:《论生态文明建设与环境司法改革》,载《中国法学》2014年第3期。

(一)细化受案范围、分类审理和集中管辖

漳州法院可继续探索针对不同案件的分类处理机制,对生态环境案件进行详细的分类处理,严格区分涉及单一法律关系和涉及多种法律关系的生态环境案件。⑤陈嵩:《环境司法“三审合一”的检视和完善》,载《中州学刊》2016年第4期。对于单一法律关系的案件,法院可按简易程序进行审理;对于法律关系复杂,难度较大的生态环境案件,由生态庭或民事、刑事审判人员组成合议庭进行审理。此外,法院应统一生态环境庭的受案范围,如果生态环境案件案源不足,可在不影响生态环境审判的前提下,办理与生态环境相关的农村土地承包、流转等案件,同时完善生态环境非诉执行案件的管辖。尤其是基层法院,应逐步向其他环境行政和非诉执行案件方面拓展。还有,在制度创新上,借鉴漳州市有关九龙江流域生态资源环境案件集中管辖机制,2017年,福建省高级人民法院通过规范性文件,根据生态环境资源案件具有跨区域的特点,指定各地级市的特定基层法院集中管辖全市案件,如指定福州市晋安区法院集中管辖鼓楼区等5个区的生态环境资源案件,指定厦门市同安区法院集中管辖思明区等6个区的生态环境资源案件,①福建省高级人民法院:《福建法院生态环境审判机构设置方案》闽高法[2017]211号。类似规定同样对泉州市、莆田市等地区的生态环境资源案件的集中管辖作出调整。

(二)设计专门的审判规则和程序

生态环境案件一般会涉及多重法律关系,法院可探索涉及环境交叉案件的审判规则,明确案件审理的先后次序,统一审判规则和程序顺序。具体案件应分类对待,如是行政法律关系引发民事法律关系的案件,应先审理行政纠纷,如果是民事法律关系在行政法律关系之前,则先审理民事纠纷。对于“刑民交叉”案件甚至是环境民事公益诉讼的案件,法院应根据实际情况选择其中之一先行审理。同时,法院应做好各诉讼程序之间的协调和衔接,防止顾此失彼,确保各诉讼程序皆可顺利进行。在实践中不断探索,将一些举措提升转化为制度,在条件成熟的时候,提请最高人民法院制定规范性文件或司法解释,或建议全国人大或其常委会通过立法程序完善修改相应的法律条款。

(三)完善生态修复措施、制定生态修复标准和规程

除了漳州法院创新采用的生态修复措施外,各级法院需要研究拓展针对被污染和破坏的大气、矿产、土地等的修复措施,涉及专业性强、污染情况复杂的问题,可与生态行政执法部门、高校、科研机构会商研究。法院要坚持树立“有损害必修复”的理念,以修复生态为目的进行法律适用,将已造成的生态损害最大限度地恢复到良好状态。同时,法院不能拘泥于常规的生态修复措施,应当充分尊重当事人在个案中提出的特定生态修复方式的诉求,在综合考虑其生态损害的范围和程度、恢复的难易程度、防治污染的运行成本等证据材料,灵活采用具体的生态修复措施。

实践中,法院在生态修复措施与标准上尚未形成统一的规范,原因在于缺乏法律规范及解释的指导、科技标准的支持,致使法院在作出裁量时缺乏可靠、统一的依据,所采用的生态修复措施、修复费用与生态修复效果相去甚远。若有生态环境资源方面的专家的专业知识与科学技术的支持,这对法官司法裁判尺度的精准把握至关重要。对此,地方法院可总结生态环境审判修复机制的经验教训,尝试制定精确的生态修复标准,呈报最高人民法院制定规范性文件。科学的生态修复标准制定后,不论是对环境损害进行司法鉴定,还是对法官的自由裁量,都将大有裨益。①徐以祥、王宏:《论生态修复性司法》,载《人民司法》2016年第13期。此外,若进行生态环境修复之后还不能达到预期的修复效果,法院可以责令侵害人继续修复,直到符合相应的生态修复标准为止。

(四)完善生态修复的监督机制

针对生态环境审判修复机制实施的监督问题,首先应起到主导作用的是法院的执行机构与检察院。尤其是,检察院既是诉讼监督机构又是生态环境公益诉讼的起诉主体,更应充分发挥其法律监督的职责。同时,为保证生态环境修复费用的专款专用,我们也应将其纳入监督范围。其次,除了现有的林业局、环保局、国土资源局等部门应承担生态环境保护监督职责,还需发挥新组建的“自然资源部”和“生态环境部”之地方机构的综合职能作用,积极配合对生态修复实施过程和实施效果的监督,对于实施效果不符合标准的,应及时通报司法机关,要求责令当事人改正。最后,法院可以尝试引入第三方监督机制,例如,与环保组织、从事环境治理的公司等签署协议,监督法院生态环境修复机制的运行情况,保证生态修复取得实效。

(五)健全联席会议与联动衔接机制

联席会议制度是福建生态环境司法保护衔接互动机制的特色之一,在生态司法与行政执法衔接互动中处于核心地位,既是衔接互动的启动平台,也是组织平台和重要的实施平台。在完善联席会议制度方面,对漳州样本的升级,福建省高级人民法院等部门出台了《福建省建立生态资源保护行政执法与刑事司法无缝衔接机制的意见》,统一辖区内各级联席会议制度,规定各部门定期共同召开会议,通报衔接工作情况,及时研究最新动态,提出加强部门衔接的对策,协调解决工作中的新问题;同时,指定特定人员作为联络员,负责日常沟通及法律文书移送、材料流转、案件交接等具体事务,确保各项工作规范有序地进行;定期通报各平台的运行情况,充分运用大数据、信息技术手段实现执法、司法信息的共享对接。①福建省高级人民法院:《福建省建立生态资源保护行政执法与刑事司法无缝衔接机制的意见》闽高法[2017]109号。

完善生态环境司法保护衔接互动机制,在总结漳州样本升级版等基础上,福建省法院制定了《生态资源保护行政执法与刑事司法无缝衔接机制的工作意见》,②福建省高级人民法院:《福建省建立生态资源保护行政执法与刑事司法无缝衔接机制的意见》闽高法[2017]109号。其主要内容是:严格明确各部门应依法履行的法定职责;规范案件移送,杜绝以行政处罚代替刑事处罚;及时固定案件证据,强化行政执法机关的证据意识;依法履行法律监督,人民检察院及时对案件进行备案,跟踪进展;充分发挥法院的审判职能,必要时有关执法或技术人员应履行出庭义务;落实裁判执行,环境资源行政执法机关积极配合生态修复;做好国家工作人员违法违纪线索移送,执法机关和司法机关在办案过程中发现可能涉及国家工作人员违法违纪或犯罪线索的,及时移送有关部门。

(六)发挥地方立法的补充作用

2018年3月,新宪法修正案及之前的《立法法》皆明确规定了设区市人大及其常委会可以依据法律制定地方性法规。据此,地级市法院可适时总结成熟的经验和做法,完善生态环境司法的相关创新机制,建言献策地推动地方生态方面的立法。比如,漳州市人大可借鉴贵州、江苏、云南等省、市出台地方法规的成熟经验,明确生态环境保护的职能承担部门;划定生态红线,确定生态功能区;突出生态修复,推动生态补偿多元机制的建立;引入“碳排放权交易平台”,发挥生态资源价值的最大化。同时,虽然福建各地对生态环境司法保护衔接互动机制有丰富的经验,但因为各地存在差异,一地的经验只在该地各部门间实行,且许多工作机制松散,并未上升到制度层面,存在生态司法保护衔接机制的运行缺乏法律操作层面的依据。因此,地方立法将势在必行,成熟的立法将推进生态文明建设与生态司法工作。

(七)创建生态环境保护的侦办机构和队伍

新《环境保护法》和两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的司法解释》降低了污染环境罪的入罪门槛,加大了对环境破坏行为的惩处力度,客观上增加了公、检、法机关办理污染环境违法犯罪案件的工作量。在机构设置上,以漳州市为例,法院和检察院分别建立了专门的生态审判庭和生态检察机构,唯独公安机关尚未建立专门的生态执法队伍。目前,全国已有15个省市成立环保警察队伍,条件成熟的地市可参照设立生态环境环保侦查机关,完善公、检、法生态环境专门机构的建设,具体可考虑以下三种模式:一是由公安机关派出警员入驻环保部门,与环保部门一同联合执法;二是由公安机关设立独立警种,专职负责查处严重环境违法案件;三是在森林公安的基础上拓展执法职能,使其全面覆盖生态环境保护执法。

四、结语

生态文明建设已被写入《宪法修正案》,新的历史使命提出新要求、新任务,生态环境问题的公共性特征,国家在环境问题上承担着最为重要的保护责任。①陈海嵩:《环境风险预防的国家任务及其司法控制》,载《暨南学报》(哲学社会科学版)2018年第3期。以审判为中心的人民法院应顺应经济社会发展的需要和人民群众的需求,积极探索符合生态环境保护趋势和规律的新举措,助力推进生态司法理念及环境责任制度和救济模式的创新和发展。漳州市两级法院立足于本地生态环境保护实际的机制创新,对生态环境司法保护提供新样本,在实践中不断解决新问题、提出新思路,为制度设计提供有益的决策参考。综上,笔者所做的分析权且作为抛砖引玉,期待大家来共同关注生态司法改革。正如董开军大法官所言:深化司法改革要坚持实践观、系统观、矛盾观、过程观,并处理好目标与举措的关系,特别是处理好顶层与基层的关系,即注重结合基层实际、开创性开展工作,②董开军:《深化司法改革要坚持“四观”妥处“六个关系”》,载《人民法院报》2017年9月20日第5版。努力为生态文明建设提供司法保障。