中国特色自由贸易港政策创新与市场监管协调发展研究

李猛

摘 要：以建设国际最高标准自由贸易港为目标，应当赋予自由贸易试验区更大改革自主权，在前期实践成果基础之上，通过借鉴国际先进自由贸易港建设经验和对接新一代自由贸易协定中的高标准投资贸易规则，以政策创新为动力对港内经济体制继续进行深化改革，全面推行投资自由化、贸易便利化、金融国际化，率先在港内形成全面开放新格局，作为新时期改革开放高地引领带动我国现代化经济体系建设。同时，要理论结合实践，以“放管结合、风险可控”为基本原则，尽快完善自由贸易港法律体系，构建市场监管体制，采取事中事后管理模式，从而给与自由贸易港建设更好的制度保障，有效避免因政策创新所可能引发的各类市场风险，在社会稳定、经济安全的前提下实现中国特色自由贸易港的协调可持续发展。

关键词：中国特色自由贸易港；政策创新；市场监管；营商环境；国际经验

中图分类号：F752.0 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2008）07-0043-11

作者简介：李 猛，清华大学“一带一路”战略研究院助理研究员、博士后 （北京 100084）

一、自由贸易港政策创新研究理论综述

大卫·李嘉图继承了亚当·斯密的经济自由主义思想，其所提出的比较优势贸易理论是阐释自由贸易存在和发展的重要学说，根据这一理论贸易自由化是建立在各国之间的比较优势差异基础之上，即虽然各国的社会、政治、经济、文化各具特色、各有不同、存在差异，为自由贸易带来一定困难和阻碍，但这也正是彼此之间互通有无的必然所在，只有通过自由贸易方能实现优势互补和共同发展，比较优势学说现已成为国际贸易实践的重要理论来源。在化解不同国家间经贸制度差异，破解贸易体制障碍过程中，需要贸易东道国能够在本国领土范围内事先构建一个离岸的“制度特区”，推行实施体现“世界大同”且在国际社会中已被广泛适用的国际经贸规则和国际通行惯例，从而柔化本国法律法规所固有的“本土性”，以便更好的与他国进行自由经贸往来，这便是我国设立自由贸易试验区和计划建设自由贸易港的最初理念和内在动因。相对于自由贸易区的“试验田”角色，自由贸易港将是新时代深化改革开放的标志性举措，将会借助一系列与国际接轨的政策创新推动我国国内经济体制变革，构建开放型经济新体制，从而真正实现投资自由、贸易便利和金融开放的优质营商环境。并且，以自由贸易港内的各项政策创新为连接点加强我国与他国间的政策沟通，跨越国际投资贸易活动中的规则差异和制度障碍，推进实现彼此间在经贸合作领域的制度融通与体制畅通，携手共筑开放式世界经济新格局。

根据应用主权分级管理理论以及从政策空间分异理论进行分析，“境内关外”的自由贸易区FTZ其演变发展模型可分为：以自由贸易区和自由贸易港为典型代表的国内自由经济区、跨边界的自由贸易同盟以及跨国的具有区域经济一体化特征的自由贸易区FTA。因此，从广义而言FTZ可选择采取包括保税区、保税港、自由贸易区、自由贸易港，自由贸易港城在内的多种发展模式。我国目前的自由贸易试验区主要是由保税区发展而来，将来可借助政策创新推动我国自由贸易试验区向自由贸易港转型升级，遵循保税区—自由贸易试验区—自由贸易港—自由贸易港区—自由贸易港城的转型发展路径，全力打造“货物贸易便利、市场准入宽松、投资环境卓越、配套服务完善”的国际经贸合作新平台。尤其在目前“一带一路”倡议中，我国自由贸易港能够作为东西互济、陆海统筹对外开放新格局中的桥头堡，服务支撑“一带一路”建设，而港内所孕育孵化的各项政策创新更可用于加强“一带一路”政策沟通，促进“一带一路”法治保障建设，化解“一带一路”沿线经贸合作的体制障碍，从而有效推进各市场要素在“一带一路”沿线区域的自由流通。自由贸易港作为“一带一路”经贸合作的重要载体，在不可逆转的经济全球化趋势下，必将为我国带来更多国际经济合作新机遇。

我国自由贸易港并非是由优惠政策构成的“政策洼地”，而是对接国际最高标准的新时期我国对外开放的政策创新高地，承担着深化改革、扩大开放、探索实现国家治理体系和治理能力现代化的历史使命。建设自由贸易港需要进行大胆自主、全方位的政策创新，通过政策创新率先在港内构建开放型经济新体制，实现投资贸易的自由化和便利化，并形成一批可以复制推广的新举措和新制度，拓展我国经济未来发展空间，培育中国面向全球的国际经济竞争新优势。具体而言，自由贸易港政策创新涉及转变政府机构职能、放宽投资市场准入、推进货物贸易便利、拓宽金融市场开放、完善法治保障等多项改革任务，其中涵盖投资、贸易、金融、监管、法治等多个领域：一是负面清单+市场准入前国民待遇的外资管理制度，奉行以“法无禁止即可为”为理念原则对外商投资进行事中事后监管，放宽市场准入前的行政审批要求，“非限即入”的监管方式有利于创设更加开放、公平、便利的投资环境；二是在金融外汇方面，通过一系列管理创新，支持扩大人民币的跨境使用，推进实现人民币资本项目的自由兑换，并在利率和汇率市场化、外商投融资便利化、金融市场准入自由化等方面先行先试，引领推动我国外汇管理体制改革；三是将“简政放权”思想贯穿于行政管理体制改革的全过程，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，以“小政府、大市场”的行政管理理念，合理转变政府机构职能，注重政府部门对宏观经济发展的必要行政干预，防止其对市场主体日常运营的过度行政干預，改变过往大政府、福利主义、国有化及政府干预的传统管理思维模式，致力于建设以市场开放、自由贸易、企业精神、公平竞争为核心价值观念的外向型自由经济新体系，同时充分利用国家干预主义与自由市场经济哲学的辩证统一关系，以政策创新为结点努力实现“政府与市场力量”的有效结合，缔造最能支持我国经济可持续性发展的良好市场环境。

二、自由贸易港政策创新与市场监管“一体两翼”的内在关系

在进行政策创新的同时也会带来一定市场风险，尤其在监管方式上，自由贸易港实行“一线放开，二线管住”，海关后撤到二线，自由港内部成为“境内关外”，在该情形下如何实现有效监管，防范开放双刃剑所带来的负面效应成为将来自由贸易港建设中需要认真思索的现实问题。对此，应当针对不同的政策创新建立起与之相应的市场风险防控机制，例如通过精准监管模式防范由通关便利化所可能引发的逃税、避税、走私等违法犯罪风险。可以说，有效市场监管体制的建立是港内各项政策创新顺利推行实施的必要前提和充分要件，也是我国自由贸易港能否建设成功的关键所在。

基于建设国际最高标准自由贸易港的战略目标，我国自由贸易港不仅是要完善基础设施建设、构筑发达运输网络体系、拓展航运功能和运输能力，更为重要的是要营建具有国际市场竞争力的软环境，具体包括高标准的国际投资贸易制度、良好的法治营商环境以及高效、便利、透明的现代管理体制，这其中涉及港内市场的对外开放、投资自由化、贸易便利化、金融国际化、法治保障体系化等诸多事项内容，是跨领域的、体系庞大的系统科学工程，对此唯有借助我国政府的政策支持和实行政策创新才能有效予以推进，从而早日实现港内治理体系与制度环境的法治化、国际化和便利化，建成最具国际市场竞争力的自由贸易港。但是，港内市场的全面开放也意味着市场风险系数的提高和市场监管难度的上升，在通过政策创新构建开放型经济新体制的过程中，必将面临更为复杂和更加严峻的市场风险考验，所以要尽快建立起与我国自由贸易港的战略定位、内在特性、功能属性相适应的市场监管体制，切实管理好由政策创新所可能引发的各类市场风险。政策创新是推动自由贸易港建设的主要力量，而市场监管体制的构建则是推进实施各项政策创新的必要前提和基础要件，在自由贸易港建设过程中两者可谓是“一体两翼”的关系，同时也是自由贸易港自身软实力、软环境的集中体现与核心内容。

三、自由贸易港政策创新的国际经验借鉴

目标建设最高水平的自由贸易港，意味着需要在政策创新和市场监管上接轨国际最高标准，对此可从对接新一代自由贸易协定中的投资贸易规则以及借鉴国际先进自由贸易港的成功实践经验两方面进行探索，在援引借鉴和规则对接中需要因地制宜，要有选择性的、有重点的进行国际比较借鉴，制定实施符合中国国情的自由贸易港政策创新，并构建与政策创新相适应的市场监管体制，目标最终建成具有中国特色的自由贸易港。

（一）对接新一代自由贸易协定中的高标准投资贸易规则

通过对接新一代自由贸易协定中的自由贸易理念、投资贸易规则、高效监管制度，将有助于我国营建更具法治化、便利化、国际化的自由贸易港优质营商环境，其中TPP、TISA与《贸易便利化协定》作为新一代自由贸易协定的杰出文本范例，与我国自由贸易港建设关系最为密切，因此今后应对其制法理念和条款内容进行着重研究。

1. 《跨太平洋伙伴关系协定》

虽然美国在2017年宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），但不可否认作为新一代自由贸易协定的文本范例，TPP在劳工保护、知识产权保护、环境保护、市场竞争政策等方面具有相当的国际先进性，一定程度上体现出未来一段时期国际投资贸易规则的发展方向，这与我国自由贸易港与时俱进的自由开放理念以及对接国际最高标准的战略目标相一致。在自由贸易港建设过程中可参考借鉴TPP中的相关议题和标准，营建更具国际竞争力和市场吸引力的现代法治营商环境，打造接轨国际、面向全球的高水平自由贸易港。

2. 《国际服务贸易协定》

《国际服务贸易协定》（TISA）中的金融服务贸易条款要求缔约国在审慎监管的前提下，禁止对外歧视、保持竞争中立以促进本地金融市场的对外开放。尤其在核心文本中引入禁止逆转机制，通过棘轮条款与冻结条款限制缔约方拟定有碍本国金融市场对外开放的管制措施，规定缔约方金融市场开放性政策一旦做出，将永久受其约束且不得退回，以此推动全球金融服务贸易自由化不断迈向更高水平。在自由贸易港建设中应当尝试引入TISA协定的新理念和新规则，在宏观审慎监管的制度框架下“先行先试”有利于金融服务贸易自由化的各项政策创新，在自由贸易港内率先形成高度自由开放的金融服务贸易市场体系。

3. 《贸易便利化协定》

WTO体系下的《贸易便利化协定》对缔约国口岸的基础设施、管理模式、部门协作提出更高要求，该协定的生效实施也将有助于提升我国自由贸易港的贸易便利化水平，营造更为宽松便利的通关环境，推进实现口岸综合治理体系的现代化。除已在我国实施的单一窗口、电子通关、备案管理等政策创新外，《贸易便利化协定》还允许贸易商可在货物抵港前向海关递交进口文件，在货物税费最终确认前可在提交保证金的前提下先行通关，并且要求海关部门尽可能借助风险管理、后续稽查等手段采取事中事后监管模式，这些规则定会有助提升港口货物的放行和结关效率。

（二）借鉴国际先进自由贸易港政策创新经验

香港、新加坡、迪拜等国际先进自由贸易港的核心竞争力在于贸易便利化、投资自由化、金融国际化以及健全的法治保障，借助政策创新提升政府管理效率，降低企业经营成本。同时，注重对港内市场风险的有效防范，均已建立起较为完善的市场监管体制，拥有权威高效的综合性市场监管机构，这些政策创新、监管模式、机构职能值得我国参考借鉴。

从开放性政策和市场监管两个维度进行总结，国际先进自由贸易港的政府政策创新主要集中在离岸业务、贸易通关、外汇管制、税收优惠等方面，从政策创新方向来看重点采取了自由开放和宽松便利的经济措施：（1）重点发展离岸经济，通过创新离岸业务打造建设国际离岸金融中心、国际离岸贸易中心，在对全球贸易价值链关键环节争夺日益激烈的今天，成为掌控国际贸易运营的控制中心和管理全球货物、资金、信息的核心地带，站在了全球贸易价值链分工的制高点；（2）便利货物贸易，为此普遍采用网络信息化的海关监管模式，加强货物贸易通关的信息化、电子化和智能化，建立起海关信息网络服务平台，借助科技资讯系统提升部门服务质量和行政管理效率；（3）实施宽松的货币政策，以吸引更多外商投资，多是采用无准备金利率和无外汇管制的宽松货币政策；（4）进行税制改革创新，给与港内企业具有市场吸引力的税收优惠政策，尤其在离岸市场方面，多是放宽或取消了与离岸贸易相关的税收，其中包括离岸业务所得税、预扣税、利息税、印花税、盈利税等。

在市场风险防控方面，国际先进自由贸易港大多建立起较为完善的自由贸易港市场监管体制，将市场开放与有效监管并重，在推行各项政策创新的同时不断完善与之相应的事中事后监管制度，例如普遍采用权威、集中、高效的综合性监管模式，由专业性管理机构统一负责包括银行、证券、保险业务在内的港内各项金融监管事项，并重点在离岸业务方面采取了限制离岸交易对象、控制离岸账户资金流动、禁止任意使用离岸账户内资金、分离管控本国货币账户与外币账户等管理措施，有效保证了港内市场经济秩序的安全稳定，基本实现了政策创新“成本—收益”、“风险—回报”、“改革—效率”之間的利益关系均衡。

四、自由贸易港政策创新中的制度困境和体制障碍

对比新一代自由贸易协定中的高标准投资贸易规则和国际先进自由贸易港的成功建设经验，未来一段时期我国应重点在优化港内营商环境、化解现有法律体制障碍、开拓发展离岸业务、改革现行金融监管模式、有效防范市场风险等方面做出更多努力，从而为更好的推进各项政策创新实施以及构建自由贸易港市场监管体制奠定良好基础和创设有利前提。

（一）港内营商环境有待进步完善

2014年5月，习近平总书记视察上海自由贸易试验区后，在上海党政领导干部会议上明确提出，良好的营商环境就是以“法治化、国际化、便利化”为总体目标。对比国际先进自由贸易港和新一代国际经贸协议文本内容，我国自由贸易港政策创新和“三个化”的制度建设与当前最高标准的国际经贸规则相比还存在较大差距，营商环境还远未达到当前国际最高水平，这直接影响到我国的国际经济竞争力和对外商投资的吸引力。在2017年世界银行公布的年度全球营商环境报告中，中国名列190个国家中的第78名，得分是64.28分，该份报告就像一面镜子，每一项都有客观详细的数据分析，也折射出我国目前营商环境发展相对滞后的现状。对此，应当充分利用探索建设自由贸易港的历史契机，借助政策创新尝试对接国际高标准投资贸易规则，深入推进投资自由化、贸易便利化、金融国际化制度改革。具体可参照世行对各国营商环境评价的核心指标，未来在法律透明度、知识产权保护、劳工保护、环境保护、外资管理模式、商事争议解决机制、市场准入和退出机制、金融服务贸易、税收体制、事中事后监管制度等方面主动接轨国际，力争在港内率先形成全面开放新格局和市场治理体系高度法治化、国际化、便利化的优质营商环境。

（二）政策创新受制于现有法律体制障碍

今年是我国改革开放四十周年，在改革开放伊始我国法治建设十分滞后，各项改革措施的制定出台几乎不受法律束缚，然而在四十年后的今天具有中国特色的社会主义法律体系已基本建成，自由贸易港政策创新与监管制度常会受到现有法律或行政法规的约束，即政策创新的规定往往会与上位法相矛盾，进而产生法律适用冲突问题，这是在自由贸易港建设中不得不面临的法律体制障碍和制度瓶颈。例如根据我国现行《立法法》第二章第八条的规定，金融、税收、海关、经济等基本法律制度本属于国家事权，应由国家进行立法，自由贸易试验区所在地政府和管委会仅能够对基本法以外的领域或事项进行政策创新，该项条款无疑限制了自由贸易试验区所在地及区内“一线”管理机构的事权和立法权，对于一些有关推进自由贸易港建设的重大政策创新无法由其自主决策，而只能由全国人大及其常委会或国务院通过立法、修法、废法的方式予以实现。但是，法律或行政法规的“立改废”需经过特殊法定程序，过程复杂且效率低下，不具备长期反复使用的可行性，所以该方式无法有效解决自由贸易港政策创新中的法律体制障碍。况且，依据“依法治国”基本原则，政策创新不可逾越“法律红线”，需在现行法律制度框架下依法制定和实施，“形式违宪”、“良性违宪”理论尚未得到学界的完全认同和接受，仍不足以作为化解“先行先试”政策创新与上位法规范冲突的理论依据和基本原则，而各类软法的“合宪性”、“合法性”问题也使其无法成为填充与政策创新相关法律空白的有效手段，可以说政策创新空间拓展的合宪性、合法性问题依然未有得到真正解决，反而导致产生政策创新与现有法律体系之间的核心矛盾—自上而下的立法体制无法完全适应自下而上的改革试验。

（三）离岸市场经济发展较为缓慢

总结国际先进自由贸易港发展经验，离岸业务的发展程度是区分自由贸易试验区与自由贸易港的显著特征，离岸业务的成熟与否代表了一国自由贸易港的国际市场竞争力和分享全球市场资源的能力。我国自由贸易试验区战略实施至今，税制改革力度仍较为有限，区内企业并未获得较多的税收优惠，尤其在企业所得税、间接税等方面相较于香港、新加坡仍高出不少，这在一定程度上影响到我国离岸业务的发展，存在进步改革与完善的余地。全球实践早已表明，发展离岸贸易，制定具有竞争力的税收政策最为关键，税收政策是离岸贸易的重要组成，改革离岸税制是发展离岸贸易的必要前提。然而，目前来看离岸税制改革的滞后无疑牵绊了我国离岸贸易的发展进程。另一方面，发展离岸贸易还必然获得离岸金融业务的支持，离岸金融可为离岸贸易提供更为便利的投融资服务和贸易资金支持，但是我国现仅有浦发、平安、招商、交通四家银行总部具备在其总部所在地经营离岸金融业务的资格，而其分支机构只是作为窗口单位和营销前端，仅有权对申请资料进行初步审核和对客户资质进行简单询问，无法决定是否可与客户签订金融服务合同，离岸业务实质上仍只能由总行进行集中办理，这直接引发我国离岸金融业务受理、审核、执行、监管效率问题的产生。过于严苛的离岸金融入市审批制度极大的限制了我国各自由贸易试验区离岸金融供给业务的发展，成为我国自由贸易试验区离岸业务发展相对滞后的主要原因，因此设立相对宽松的市场准入机制和完善离岸业务管理制度成为我国离岸市场进步发展的必然要求。

（四）市场监管体制改革相对滞后

近年来我国金融市场动荡较为频繁，尤其2015年的股市巨幅波动表明分业监管模式已难以适应国内金融行业发展的新形势和新要求，“一行三会”的传统监管模式容易导致机械管理、监管真空、监管套利等情形的发生，多个监管机构之间也存在着工作协调困难，工作目标不一致、信息沟通不畅等现实问题，分业监管的逻辑架构已与人民币国际化的发展趋势和金融创新的现实保障需求不相匹配，呈现出明显的滞后性陈蔚文：《关于深化人民币国际化改革的思考——基于香港人民币离岸金融市场》，《对外经贸》2017年第9期。。所以，在当前“大资管时代”下分业监管模式的效率已然相对滞后，综合性、一体化的监管方式才是有效提升我国金融市场监管效率的可行路径。鉴于国际先进自由贸易港，如新加坡、迪拜均实行“大金融”监管模式且实现了港内金融市场秩序的长期稳定，实践证明该监管模式不仅能够更加准确、及时、客观地把握金融市场的发展形势，更可以协调好不同金融监管部门间的利益关系，有利于实现各监管部门间的良好沟通与协作，防止金融市场监管的部门化、碎片化。参照国际成熟经验，为满足未来我国自由贸易港金融政策创新和港内金融市场监管体制建设的需要，应对当前自由贸易试验区内的金融市场監管模式和金融监管机构进行深化改革。

（五）政策创新面临严峻市场风险挑战与考验

市场的开放也意味着市场风险的产生和市场监管难度的提升，政策创新在推动自由贸易港改革开放的同时也必将面临更为严峻的市场风险考验，其中主要包括：

1.离岸金融市场风险。在港内离岸金融监管体制尚未建立和完善的情况下，发展离岸金融业务将面临诸多困难，存在着较高的引发市场风险的可能，是政策创新与市场风险矛盾最为突出的领域。目前，我国外汇管理局仍主要停留在对在岸账户中大额外来资金的流动监管上，而对离岸账户的开立和账户内的资金流动监管仍较为有限，这一方面更加突显了离岸账户优势，另一方面也为金融秩序和经济稳定埋下了风险隐患：（1）短期资本流动风险。相比在岸人民币市场，我国对于离岸人民币市场的监管仍不完善，资本投机者容易利用离岸与在岸差价进行人民币套利与套汇活动，进而减弱我国货币政策的有效性张明、何帆：《人民币国际化进程中在岸离岸套利现象研究》，《国际金融研究》2012年第10期。；（2）利率与汇率风险。自由贸易港离岸金融市场与国际经济形势联系紧密，容易受到国际金融市场的影响，如果无法对国际市场利率和价格波动做出准确把握将容易引发利率和汇率风险；（3）金融机构商业信用风险。自由贸易港离岸金融业务的放开，将会吸引大批外资金融机构入驻，这会导致国内金融机构业务萎缩和市场竞争的加剧。另外，离岸金融业务的服务对象主要是非居民客户，港内金融机构不得不面临较高的尽职调查成本，还很难准确掌握这些客户的信用水平和履约能力，银行的呆账和坏账率将会因此增加，金融机构商业信用风险而由此产生；（4）离岸金融违法犯罪风险。在我国自由贸易港发展离岸业务初期，犯罪分子容易利用港内更加新颖、形式多样的金融产品以及离岸金融业务监管的灰色地带从事洗钱等违法犯罪活动王思维、随鲁辉：《自由贸易试验区内的洗钱犯罪风险及其防范》，《犯罪研究》2017年第5期。，这不仅会扭曲港内金融市场资源配置，提高资金监管难度，更会干扰相关货币政策的制定实施。

2.经济类违法犯罪风险。（1）跨港跨境违法犯罪。利用自由贸易港规则内外有别的特点更易实施跨港犯罪，尤其伴随负面清单中特殊监管措施条款的减少，会产生一些港内合法、港外违法的经济行为，罪犯极可能借此内外勾结，进行跨港经济犯罪。同时，自由贸易港重点发展离岸经济，企业设立制度将会对接国际最高标准，犯罪行为和结果更有可能发生在多国多地，港内违法犯罪的国际化趋势也将由此增加；（2）走私犯罪。自由贸易港的自由流通功能属性对货物贸易便利化措施提出更高要求，海关部门将采取更多便利通关创新举措，但是在提高通关效率的同时也会给走私犯罪带来方便，自由贸易港新型海关监管体制因此亟待建立；（3）经济诈骗犯罪。自由贸易港内越加自由开放的投资贸易制度将使得企业注册更加便利，不法分子更易借机成立空壳公司，并以此为手段在公司经营和投资贸易中欺诈客户、骗取财物，实施合同诈骗或其他经济类犯罪，比如通过虚构贸易背景，使用虚假单证实施票据诈骗。

五、政策创新推动中国特色自由贸易港建设之路径探析

对比国际经验要充分考虑到我国的现实国情，切不可全盘照搬，应当“取其精华”并因地制宜的有选择性借鉴，探索制定符合我国国情的自由贸易港政策创新并建立起与之相应的市场监管体制，即在推进政策创新的同时注重对港内市场风险的有效防范，尽力做到政策创新与有效市场监管的内在统一和协调发展。

（一）对接高标准国际经贸规则，优化港内营商环境

建设自由贸易港，除必要的硬件基础设施外，更为重要的是软环境和软实力，其核心便是对接新一代自由贸易协定中的高标准投资贸易规则，以便打造法治化、便利化、国际化的优质营商环境，提升自身国际市场竞争力，吸引更多外商入港投资。

1.增强负面清单的透明度和国际化。继续坚持和完善负面清单+市场准入前国民待遇原则的外资管理模式，在不断缩减负面清單特殊监管措施的同时，需要进一步增强负面清单透明度，明确兜底性条款的详细内容，减少负面清单推行实施中的法律争议，并且要主动接轨国际，在产业分类、入市投资、条款规范等方面遵循国际惯例，全面提升自由贸易港负面清单的国际化水平樊正兰、张宝明：《负面清单的国际比较及实证研究》，《上海经济研究》2014年第12期。。

2.加强知识产权保护。应当积极对接TPP的有关规定加强对港内知识产权的保护，不仅在制度体系和规范内容上做到全面有效和最高标准，切实保护好产权所有者的合法权益，同时更要及时补充和完善与知识产权合理使用相关的例外限制性规定，在制法理念上更多的融入人性化设计，突出强调人文关怀，在公共健康、医疗保障、疾病防控等领域集中体现公众对知识产权的合理需求，坚持知识产权服务于民、贡献社会的基本价值理念。

3.重视劳工权益保护。参照TPP与《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》所规定的劳工权益保护标准，加强对港内劳工权益保护力度，试行国际高标准劳工保护制度，包括规定国际社会公认的基本劳工权利和劳工义务，在最低工资、节假日休息、技能培训、职业安全等方面给与相应法治保障，另外考虑我国社会发展的实际情况，对于港内劳工权益的保护也要体现一定的“包容性”和“渐进性”，既要保证劳工制度对接国际通行惯例，也要符合我国社会经济发展的实际状况。

4.探索建设“绿色型港口”，促进经济转型发展。对于港内自然环境保护也应当主动对接高标准国际经贸规则，尝试引入TPP“公众参与条款”，建立环境保护公众参与机制，将单纯的环境保护问题延伸成为社会制度问题，增进民众对港内环境保护的公益心和责任感，使港内环境保护问题真正得到社会关注和民众支持，并依靠广泛的民众参与和社会监督有效提升港内的环境治理水平施志源、曾俊芳、陈梦茜：《应对TPP环境保护条款的自贸试验区制度创新》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。。另外，在自由贸易港建设过程中，要通过法律确定政府和企业对于环境保护的社会责任，对于港内的一些重大环境保护问题要给与政府政策支持并加强对私人投资者的法律约束，减少和避免对自然资源的过度开发，以环境保护为前提推进我国自由贸易港建设，争取创建绿色型经济港区。

5.建立投资争端解决机制。遵循国际惯例，稳步推进港内国际商事争议解决方式的多元化发展（ADR），包括在港内推广完善临时仲裁制度、筹备设立国际商事仲裁院及国际商事调解中心，通过临时仲裁、专业调解、专家评判为港内国际投资贸易争端提供更加经济、高效、便捷的法律服务，从而妥善化解港内发生的各类国际商事纷争。

6.试行国有企业竞争中立制度。客观公正看待TPP中所包含的国有企业竞争中立制度，由于竞争中立原则有利于塑造公平公正的市场竞争环境，增强东道国对外商投资的吸引力，所以可在港内先行先试与我国自身国情相适应，并有益于自由贸易港经济发展的国有企业竞争中立制度，例如明确政府对国有企业的管理权限和各自的角色职能，减少政府对企业日常经营的过度干预，对国有企业所享有的优惠政策进行合理性审查，避免其利用自身地位获取不当的市场竞争优势等冯辉：《竞争中立：国企改革、贸易投资新规则与国家间制度竞争》，《环球法律评论》2016年第2期。。通过试行国有企业竞争中立制度使我国自由贸易港作为新时期改革开放的旗帜窗口更好的融入世界经济格局。

7.健全金融服务贸易市场体系。TISA协定倡导在审慎监管的前提下推进成员国金融市场的对外开放，这与我国深化自由贸易港金融市场改革，扩大对外开放，以本港为依托建设国际金融中心的战略目标相一致，因此可以援引TISA协定中关于金融市场对外开放和金融市场审慎监管的有关内容，在构建和完善宏观审慎监管体制的前提下推行包括离岸金融、融资租赁在内的金融政策创新，率先在港内形成国际最高标准的金融服务贸易体系，为自由贸易港建设提供便利高效的投融资服务以及稳定可靠的资金支持。

（二）新时期深化自由贸易港政策创新的主要内容

伴随我国自由贸易港建设的开展实施，对作当前为“制度特区”的中国自由贸易试验区提出了新的更高要求，需要在政策层面进行更多开拓创新，形成服务自由贸易港建设的政策支撑体系：

1.重点发展离岸经济。以自由贸易港为基础探索建设国际离岸贸易中心和国际离岸金融中心，从而以更高水平参与国际分工，分享更多全球市场和资源。同时，鉴于离岸市场高度自由开放的内在属性，在发展离岸业务为我国自由贸易港带来更多市场机遇的同时也会相应产生一定的市场风险，尤其当前我国还未建立起较为完善的离岸业务监管制度，如果在没有健全制度保障的前提下全面开放离岸业务很可能会影响到港内市场经济秩序的稳定。所以，结合离岸业务发展、市场风险防范以及“一线放开、二线管住”的内外隔离政策等因素，在自由贸易港建设初期应当借鉴国际经验，选择采用内外分离型或内外渗透型的离岸市场模式。然而从长期发展来看，随着港内资本项目开放度提升，利率和汇率市场化程度提高以及离岸市场监管体制的不断完善，将来可由内外分离型逐步向内外一体型转变发展蔡伊鸽、陈建、张毅：《上海自贸区离岸金融中心路径选择及风险防范》，《现代管理科学》2017年第2期。。

2.推进实现货物贸易便利化。（1）优化行政审批流程并完善包括单一窗口、信息共享、多证合一在内的行政审批制度，尽快形成全面信息化管理的高效海关监管模式。对此要力争贯通口岸物流的所有环节，将口岸物流全部环节纳入“单一窗口”审批模式，并协力推进“单一窗口”制度的区域化和国际化，将自由贸易港“单一窗口”与长江三角洲、“一带一路”沿线、亚太电子口岸网络等进行互通互联，真正体现我国自由贸易港作为国际贸易枢纽港的地位和作用；（2）全面推行国际航运自由，减少海关部门对运输工具进出关口的限制，一般情形下船只从海上进入或驶离港口时无需向海关结关，进出或转运普通货物在港内装卸、转船和储存也可不受海关限制。此外，尽可能减少海关、检验检疫、边防等部门对船舶和船员的不必要额外监察；（3）继续扩大自由贸易账户（FT账户）的适用范围并拓展其功能，为更多客户在自由贸易港分账核算单元开立规则统一的本外币账户，通过该账户体系打通自由贸易港与离岸市场之间的通道，为港内企业拓展海外市场、满足实体经济所需的贸易结算和跨境投融资汇兑提供便利；（4）打造全球最为高效的海关贸易网络系统，对与进出口或国际中转贸易有关的申报、审批、许可、监管等手续均可通过该系统进行操作，减少申报手续环节，提升申报手续办理效率，在最短的时间内让申请人获悉审批结果。

3.对外开放港内金融市场。（1）制定更为宽松便利的货币兑换机制、创新以离岸贸易为依托的离岸金融政策并加快完善融资租赁体系，从而便于在港内开展跨境结算业务，为港口贸易提供可靠资金支持；（2）有序推进利率市场化改革，当前自由贸易试验区内的小额外币存款利率已经放开，利率市场化改革也正在进行。然而，取消存款准备金制度虽有助于商业银行提高自身利润，但也会面临更大的资金流动性风险，尤其我国正处于经济高速发展时期，如果完全取消存款准备金仅是依靠现有利率工具将很难实现降低资金流动性的目的，这易导致境外热钱涌入自由贸易港内进行非法套利。所以，根据我国现实国情，现阶段不宜将取消存款准备金制度与利率市场化改革同时进行，可在推行利率市场化的同时维持一定的存款准备金率，根据自由贸易港离岸市场的发展形势再将货币政策工具由存款准备金率逐步向利率进行转移；（3）为了适应我国自由贸易港离岸市场的发展，需放宽港内资本项目管制，把离岸经济与资本项目开放有机结合起来，适时开放港内资本账户。與国际先进自由贸易港相比较，过于严格的资本项目管制已明显影响到我国离岸金融业发展，若是能够在发展离岸金融业务的同时适度开放资本项目管制，未来自由贸易港内便会形成一个外汇流入与人民币流出的便利通道，由此将会产生一个以市场调控为主的人民币对外币的汇率形成机制，有助于加快推进我国人民币汇率的市场化。

4.探索实行离岸税制。应当综合考虑以自由贸易港为依托构建国际离岸业务中心的任务目标，研究制定离岸税制，在港内采取更加宽松便利的税收优惠政策，从而吸引更多外商入港投资：（1）可在现有的研发、中医药等四个领域试点基础之上进步扩展离岸税制的适用范围，参照15%所得税税率执行，助力发展离岸金融与离岸贸易；（2）对于国际转口贸易可由货物过境后退回关税改为全程免征关税；（3）落实金融业税收优惠政策，参考天津、上海关于“将试验区内注册的融资租赁企业或金融租赁公司在区内设立的项目子公司纳入融资租赁出口退税试点范围”，在我国多个自由贸易港之间适时增加融资租赁出口退税的试点数量、拓宽融资租赁出口退税的实施范围。（3）简化高新技术科技企业办税流程，对技术先进型服务企业和科技型中小企业在科技研发方面的费用和收入进行税收减免，进一步减轻创新型科技企业的税收负担；（4）给与港内物流企业更多税收优惠，以有效降低物流运输成本，提升物流运输效率。

5.拓展新型航运业务。一方面需开拓与传统港口航运业相关的新型国际服务业，自由贸易港不仅要对进出港区的全部或部分货物免征关税，还应当在港内开展创新与航运业密切相关的货物自由存储、展览、拆散、改装、重新包装、加工制造等新兴国际服务业务。另一方面，在传统货物运输发展中，不仅要满足大宗商品规模化运输需要，也要能够为跨境电商等新型贸易模式提供高效便利服务，满足其对货物运输的多样化需求。传统大宗商品运输主要依靠海运，想要促进大宗商品运输自由化、提升对大宗商品的全球配置能力，很大程度上依赖于能否建设区位优势显著、基础设施完善的自由贸易港，这对港口运输的“硬件”条件提出较高要求。而对于伴随电子通信技术发展所产生的国际贸易新业态和新模式，则要求高科技现代化的配套海关监管模式，需要在“硬件”设施建设外，对包括信息技术、电子数据、报关程序等在内的“软环境”进行优化，实现自由贸易港实体建设与现代化监管体制建立之间的协调发展。

6.改善自然人流动规则。香港的跨境人员流动与劳动力流动具有很高的自由度和国际性，对超过140个国家和地区的居民实行免签入境，这在一定程度上体现出在国际自由贸易港中人口流动的频繁性和入境政策的宽松性，同样我国自由贸易港也需要更加宽松便利的出入境政策和外来人员就业政策。建议在我国自由贸易港人才流动方面进步放宽过境签证制度，完善外国人入港工作许可证制度，采取更为便捷高效的专业人才签证和居留制度。

（三）防范政策创新中的市场风险，构建自由贸易港市场监管体制

政策开放力度越大，对原有监管体制的冲击也会越强，自由贸易港建设中的最大挑战便在于二线能否高效管住一线放开所带来的冲击，当危难来临时，是否有足够的技术设施、管理水平及专业人才避免或减少市场风险所带来的负面效应。所以，应将政策创新与市场风险监管作为相互影响、相互作用的统一整体，以利益平衡原则为出发点论证各项政策创新与市场风险防控措施制定实施的必要性与可行性，力求在自由贸易港政策创新中实现成本与收益、风险与回报、改革与效率的辩证统一。出于对市场风险有效防控的现实考量，今后应当加强对港内各项政策创新的有效监督，尽快构建自由贸易港市场监管体制：

1.设立综合性金融管理机构。利用自由贸易港“一线放开、二线管住”的政策优势，“先行先试”大金融监管模式，将传统“一行三会”的监管职能在港内统一于独立的综合性监管部门于永宁：《金融监管模式的博弈与选择》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期。，比如专门设立“中国自由贸易港金融监督管理委员会”，通过该委员会对自由贸易港内的各项金融业务进行综合性和专业化管理，以此提升自由贸易港金融市场监管效率，为包括离岸金融业务在内的各项金融政策创新提供高效便捷的管理服务。

2.坚持和完善银行存款保险制度。国务院于2015年颁布实施《存款保险条例》标志着我国正式推行此项金融制度，伴随利率市场化改革的不断深入，推进和完善该项制度将更具现实意义。尤其在自由贸易区转型升级为自由贸易港后，凭借宽松便利的营商环境，定会吸引更多外资银行和民营银行进驻港内，在此时推行实施银行存款保证金制度无疑有助于加强对商业银行体系的市场约束、保护存款人商业利益和稳定港内金融市场秩序。

3.构筑分层级的金融安全“防火墙”制度。对应扩大港内金融市场领域对外开放，需在关键性资金流动环节、市场交易环节拟定相应保护措施，具体可包括“改进金融市场准入规则、构建离岸金融市场监管体制和完善港内金融机构市场退出机制等”冯维：《江钟伟.风险隔离——金融防火墙制度及对中国的启示》，《国际贸易》2003年第9期。，设立金融“防火墙”的目的是形成自由贸易港金融安全屏障，从根本上防范和化解系统性金融市场风险。

4.健全自由贸易港市场风险监测预警系统。不仅要建立全面、高效、反应迅速的“反洗钱、反逃税、反恐怖融资”监测预警机制鲁国强：《我国离岸金融的监管与立法研究》，《经济经纬》2008年第1期。，对大额资金的来源和去向进行实时动态监督，密切关注可能会对港内市场造成风险的国际投机资本，更要对离岸市场与在岸市场之间的短期流动资本风险格外关注和加强监控。

5.探索建立新型税收管理体制，以保证港内各项税收政策创新的贯彻落实，降低因税制改革所可能引发的市场风险：（1）制定综合治税成员部门的权责清单，明细各个部门之间的权责关系，建设税务部门与他行政部门的信息管理数据库，促进多个部门之间的信息资源共享和业务管理协同；（2）建立以纳税人为中心的税收服务体系，其中在纳税人权益损害的投诉救济方面，尊重纳税人的基本法律救济权利，完善纳税人权利救济制度，充分保障纳税人对其合法权益的知情权、监督权和诉讼权；（3）以推进自由贸易港建设为出发点，开展国际税收专题工作，研究参与制定新型国际税收协定，尽力避免双重征税，助力港内企业“走出去”并将更多外资企業“引进来”。

6.构建经济类违法犯罪防范体系。针对港内经济类违法犯罪风险一是既要坚持《刑法》适用的权威性与一致性，严厉打击港内发生的各类违法犯罪，同时又要宽严相济，在法律允许范围内合理调整《刑法》的适用力度，对港内的新经济和新业态加强保护，审慎使用刑法手段；二是在市场准入方面做到宽进严管，重点对可能发生违法犯罪行为的企业开展摸底调查和风险评估，仔细排查冒用公司名义虚构业务、空转资金的企业或个人；三是要完善诚信体系建设，健全诚信评级程序和标准，在自由贸易港内设立统一对外公开的诚信记录查询平台；四是需加强有关联合打击跨国违法犯罪的国际合作，推进我国与其他国家和地区在引渡条约、司法协助、反洗钱等领域的合作谈判，防范治理在自由贸易港内发生的跨境违法犯罪。

（四）探索建设自由贸易港法治保障体系

法治是推进实施自由贸易港政策创新的有效路径和防范港内市场风险发生的主要手段，只有通过完善的法律制度才能确保各项政策创新的执行与落实，才能实现对各类市场风险的有效防控，所以应借鉴国际经验，通过法治创新贯彻落实“依法治港”理念，加强自由贸易港法治保障建设，探索构建与自由贸易港发展需求相适应的法治保障体系：

1.制定出台《自由贸易港法》。一是作为国家立法为我国自由贸易港建设提供顶层法治保障，在更高法律位阶统筹规划、合理布局、引领建设中国特色自由贸易港；二是借助“新法优于旧法，特别法优于一般法”的基本法律适用原则变更实施与自由贸易港政策创新不相一致的现行法律或行政法规定，突破固有法律体制障碍，化解上位法制度瓶颈，从而便于对涉及国家事权的经济、金融、税收、海关等领域实行政策创新，并制定与之相关的市场风险防范措施；三是作为一部“总法”合理限定中央与地方、地方与地方、不同港口之间的政策创新权限及范围，促进国内多个自由贸易港之间的优势互补与协调发展，竭力避免一哄而上、资源浪费、政策攀比、恶性竞争等负面状况的发生。

2.改革现行授权立法制度。建议修改我国《立法法》中的授权立法相关内容，对我国现行授权立法制度进行开拓创新，一方面明确自由贸易试验区管委会的法律地位及法律性质，赋予其独立合法的行政法律地位，另一方面法定许可全国人大及其常委会和国务院可直接向其进行授权立法，赋予自由贸易港授权立法在程序上的正當性以及管委会作为“被授权者”的主体资格合法性，通过改革授权立法制度，以突破当前固有法律体制束缚，给与自由贸易港“一线”管理机构更多自主立法与管理权限，允许其在一定范围内进行自主政策创新，从而有效提升港内行政管理效率、激发港内市场经济活力。

3.设立自由贸易港国际商事法庭。可借鉴新加坡国际商事法庭经验，探索设立具备专业化审理能力的自由贸易港国际商事法庭，作为一站式服务平台为解决港内国际商事纠纷提供更加专业、权威、高效的诉讼服务，并以此为基础逐步建立起集诉讼、仲裁、调解三位一体的多元化投资争端解决机制，作为防范市场风险和处理商事矛盾的主要方式，为自由贸易港建设运营提供全面有效的法治保障。

4.完善政策创新容错机制。由于自由贸易港建设必将涉及诸多改革措施，而改革本身即意味着有可能成功，也有可能会失败，当一些政策创新在推行实施中遭遇失败结果，应由谁承担责任？需要承担多少责任？这是每一个政策推广负责人所实际关心的问题，在一定程度上也会影响到我国自由贸易港的建设进程。因此，建议对出于自由贸易港自身发展需求，而非是以个人利益为目的的改革措施或政策创新，若是结果失败则可在一定条件下予以部分或全部免责，并将“试错免责”规范化和制度化，致力于创设更加宽松的政策创新制度环境。

（责任编辑：晓 亮）