示范引领、压力应激与环境适应：农村政策试点动因的扎根理论分析

唐斌��

摘 要：具有中国特色的政策试点源发于农村改革实践，但农村政策试点研究却长期处于城市试点“同态位移”的状态。基于扎根理论的研究方法，对农村治理政策试点的动因及其运行机制展开探索性研究，可以发现，农村政策试点的动因主要体现在“压力应激”与“环境适应”两大领域，其各自又包含三个方面的具体动力来源。但是，不论农村政策试点是源于外源治理压力还是内源环境适应需要，产出可供示范引领的试点经验并非农村政策试点唯一的动力源。农村基层试点运行的根本动力在于经由试点能够形成政策过程的嵌套，从而组合出一种特殊的政策形成机制，将“中央政策-基层政策”、“本地政策-他地政策”、“政策制定-政策执行”在试点过程予以叠加，在此过程中基层政府形成强大的“自我授权的革新”驱动力，从而以试点为契机提升农村治理过程的环境适应能力及其可预见性。

关键词：农村；政策试点；动力机制；扎根理论

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）07-0019-13

作者简介：唐 斌，华南农业大学公共管理学院行政管理系主任、副教授、博士 （广东 广州 510642）

试点是复杂环境下通过可控要素的调整推动政策创新的重要举措，这被诸多研究者作为我国国家治理的重要基础性机制来加以讨论①。在我国农村政策变迁的过程中，政策试点则开辟了一条时空受限的“非线性”创新路径②。自国家推进农村全面深化改革以来，农村基层治理在国家改革发展布局中被提升到更加重要的位置。按照中央“统一规划、试点先行”的部署，国家及多个涉农中央部门和省区在农村基层进行了集体产权制度、现代化经营体系、城乡融合发展、农村社区建设等多方面的创新试点。农村政策试点日趋成为推动我国农村政策创新、推动新时代乡村振兴与发展的重要举措。

但是，随着政策试点的深入推进，这一方法中存在的问题及局限性也逐步暴露出来。政策试点的本意是在可控实践中发现新问题、测试新方法并寻求新突破，但在经济社会动态发展现实中，如何把握“可控性”的尺度成为政策试点的重大挑战。此外，试点主体、客体及过程的不成熟都会对试点机制的有效运行形成制约冯栋、何建佳：《政策试验的要件构成及其优化对策》，《行政论坛》2008年第1期。，使试点的内在效度和外在效度大打折扣刘钊、万松钱、黄战凤：《论公共管理实践中的“试点”方法》，《东北大学学报》2006年第7期。。在此背景下，究竟是何种力量推动了这一特殊政策创新机制的运行？即使面临着“试点并不能提供有效的经验，对于开展试点的基层政府而言，倚靠试点所获得的支持也不能长久”徐湘林：《“摸着石头过河”与中国渐进政治改革的政策选择》，《天津社会科学》2002年第5期。的问题以及来自于上级对待试点日趋严苛的态度，为何基层政府依然热衷于发动并推进各类政策试点？纳西姆·塔雷伯曾指出，一个国家的创新能力不是因体制不同而有所不同，而是取决于这个国家为“最大限度的反复试验”所提供的机会Taleb and Nassim Nicholas， The Black Swan： The Impact of the Highly Improbable， London： Penguin， 2008， p. XXi.，本文以2012-2017年公开发布的80个农村政策试点的案例作为研究对象，阐释农村政策试点的动因来源及其推动试点的行进逻辑，从而回答这样一个问题：在我国推动乡村振兴的过程中，基层政府开展农村政策试点究竟意欲何为？从而在理论上为研究我国当前农村政策试点的动力机制提供更有解释力的框架，同时在实践层面为发挥政策试点在乡村振兴中的作用提供更有效的导向指引。

一、文献评述：政策变迁的动因研究

本文關注的主题是农村政策试点的动因来源及其作用机制，以回答“何种力量在推动农村基层政府开展政策试点”，这主要涉及三个层面学术研究，其外围是政策变迁动力机制研究，中层是地方政府创新推动力研究，而内核则是政策试点的动机研究。

关于政策变迁的动机，存在着内生演进和外在驱使两种不同的观点。前一种观点认为，政策变迁是组织自我进化的结果。诺斯就指出，制度变迁更多地属于自组织系统的自我演化过程，作为内生和演进的系统，制度变迁是在不确定条件下当事人学习、模仿、试错和创新活动中共同知识与信念的形成、演化的结果[美] 道·诺斯：《制度变迁理论纲要》，《改革》1995年第6期。。巴泽雷和雅各布森也认为，组织的发展是一个不断学习和变革的过程，且这样的学习变革过程具有“路径依赖的特征”。一个组织在经过学习或变革后，政策子系统发生了部分变化，但仍将经过改革取得一定的平衡，进而推动了社会组织的创新和发展M. Barzelay and A. S. Jacobsen， “Theorizing Implementation of Public Management Policy Reforms： A Case Study of Strategic Planning and Programming in the European Commission”， Governance， 22（2）， 2009.。安妮·克鲁格的“经济政策动态学”认为，政府政策是内生变量，其一旦被制定出来就会在政治经济的相互作用下沿着自己的轨迹演变胡家勇：《克鲁格的政府干预理论》，《经济学动态》1997年第4期。。但也有研究者认为，政策变迁是迫于外界压力的被动变革，伊斯顿就提出政策变迁是政治系统在外界环境压力下寻求平衡的结果，个人和团体向权威寻求价值的权威性配置所采取的行动；投票、对法律的服从和赋税的交纳等行动都会对政策变迁产生影响[美] 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社1999年版，第25-38页。。史蒂文·凯尔曼赞同这一观点，并认为政策变迁的决策过程以公民希望政府采取何种行动的想法为出发点[美] 史蒂文·凯尔曼：《制定公共政策》，商务印书馆1990年版，第3页。。本土研究者梁文松、曾玉凤等也认同环境对于政策变迁的驱动作用，并指出政策变迁的动机在于持续适应环境的变化，进而满足治理绩效和能力提升的需要梁文松、曾玉风：《动态治理：新加坡政府的经验》，中信出版社2010年版，第79页。。

就地方政府创新而言，新制度经济学认为，制度创新的主要动因是由于外部利润的存在，在现有的制度安排中无法实现的情况下，往往会引发个人、团体或者政府的创新动机俞可平：《政府创新的中国经验：基于中国地方政府创新奖的研究》，中央编译出版杜2011年版，第404页。。但也有研究者认为，内部因素对于政府创新的作用更为重要，桑福德·鲍里斯从创新发起人的角度对地方政府创新的动力进行了分类，并提出包括选举任务和政客压力、新的领导力、危机等在内的五类动力因素，在此基础上他提出“到目前为止，最常见的创新动力是内部问题（包括不能应对不断变化的环境，无法达到目标人群，无法满足一个计划的需要，资源的限制，或无法协调政策）”Sandford Borins， “Loose Cannons and Rule Breakers， or Enterprising Leaders？ Some Evidence about Innovative Public Managers”， Public Administration Review， 60（6）， 2000.。但更多研究者认为，地方政府创新是包括内部和外部在内复杂因素共同作用的结果，弗兰策尔通过对美国22个城市政府创新的研究，总结出创新驱动的组织、环境、政治及经济因素及其具体体现Joshua M. Franzel， “Urban Government Innovation Identifying Current Innovations and Factors that Contribute to their Adoption”， Review of Policy Research， 125（3）， 2008.。榮迪内利则将西方政府创新的动因归结为问题驱动和精英驱动两大方面，在问题驱动方面，当政府出现“绩效落差”（Performance Gaps）的时候，人们意识到传统政策和计划无力实现其目标时，“创新”便会将政策引入新的轨道；而在精英驱动方面，政治领袖和政府外精英的“战略构想”有时能为政府设置全新的方向和日程，从而带来创新[美] 丹尼斯·A. 荣迪内利：《人民服务的政府：民主治理中公共行政角色的转变》，贾亚娟译，《经济社会体制比较》2008年第2期。。对此阿舒勒则将其泛化到整个官僚队伍，认为美国政府的官员有很强的推动创新的动机，因为创新最有可能推动他们的职业发展[美] 阿兰·阿舒勒：《公共创新与政治激励》，陈雪莲译，《经济社会体制比较》2003年第4期。。

在本土化研究中，张玉、杨冬雪、李景鹏等研究者试图从主观和客观两个方面探寻政府创新的动机来源，后二者还特别强调官员个人特别是领导层的政治抱负及社会责任感对于创新的驱动作用；陈家刚、梅赐琪则认为“危机情势”是政府创新的主要动因；王焕祥、黄美花以及陈国权、黄振威依据政府创新的类型归结其动力来源，包括实验型创新、战略型创新、探索型创新、问题型创新和功利型创新，以及发展型动力、竞争型动力和压力型动力等。除此之外，秦勃认为，政府创新是一个系统工程，其直接动因除却客观环境和政策主体的影响之外，公共政策失灵以及公共政策执行的无效率也会引起相应的政策创新秦勃：《论公共政策创新的现实表征、引发动因及价值取向》，《行政与法》2010年第1期。；而按照周黎安的晋升锦标赛理论，地方政府创新更可能是自上而下政治激励的产物。

政策试点作为一种特殊的政策变迁形式，引发了中外研究者的关注。韩博天、谢淑丽等中国问题专家以及特雷斯曼、蔡等研究者认为，在中国改革面对的复杂国情环境下，政策试点结合了政策变迁的高效率以及变迁过程的低震荡两项优势，致力于“又快又好”地通过政策创新实现治理目标，这是试点在中国治理政策变迁过程中最重要的价值，并被认为是各地积极推行这一方式的基本动因。在具体动机方面，韩博天在其“分级制政策试验”（Experimentation under Hierarchy）的研究中提出，中国进行政策试点的关键优势在于中央和地方在制定政策时独特的互动过程，试验的有效性并不是建立在全面分权和自发推广政策创新的基础之上，中国的以试验为基础的政策制定过程仍然需要中央领导层的权威来鼓励和保护广泛存在的地方积极性[德] 韩博天：《通过试验制定政策：中国独具特色的经验》，《当代中国史研究》2010年第5期。。诺斯延续其有关制度变迁内生演进的思路，认为“中国之所以能够允许运用不同的方式来开展试验”，其根本动力在于“中国的制度结构存在着一种非比寻常的适应能力”Douglass C. North， Understanding the Process of Economic Change， Princeton： Princeton University Press， 2005， p. 124.。诺兰德和特雷斯曼则认为，中国出现政策“试点”的条件要归因于中国相较东欧更为分权化的央地关系Hongbin Cai and Daniel Treisman， “Did Government Decentralization Cause Chinas Economic Miracle”， World Politics， 58（1）， 2007.，但蔡等人却不赞同这种观点，认为不是分权而是思想观念的不同导致了中国的地方性试验Hongbin Cai and Daniel Treisman， “Did Government Decentralization Cause Chinas Economic Miracle”， World Politics， 58（1）， 2007.。王绍光指出，中国政府面对的复杂国情和解决棘手问题，以及在其压力下所形成的政府适应能力及学习能力是推动试点创新的重要动力源王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第11期。。周雪光、周望等也持类似观点，认为国情背景所形成的历史与现实驱使了政策试点的开展。此外，也有研究者关注到政策试点的主观推动力量，包括地方领导人的决心Tsai Wen Hsuan and Nicola Dean， “Experimentation Under Hierarchy in Local Conditions： Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan”， The China Quarterly， 218（1）， 2014；岳经纶、王春晓：《三明医改经验何以得到全国性推广？基于政策创新扩散的研究》，《广东社会科学》2017年第9期。、政府系统中存在制度化的学习机制杨宏山：《双轨制政策试验：政策创新的中国经验》，《中国行政管理》2013年第6期。、实务部门人员受到现代治理理念影响，等等。

上述成果为本文提供了良好的研究基础，但也面临着分析农村问题的挑战，相关研究大都基于这样一种预设：“城乡政策变迁是一样的”，但在现实治理中由于农村生产发展程度、区位人口特征、治理水平及治理能力等的不同，其政策过程与城市存在着较大差异，政策变迁的动机及影响因素也有其特殊体现。相较于城市，关注农村政策试点的成果本就不多，既有研究多集中于对具体试点事项及其效用的分析，主要涉及农村土地承包制度、农村养老保险、农村合作医疗、农村税费改革以及农村社区建设等方面，但鲜有基于城乡治理环境差异而关注农村政策试点过程、要素及机制特性的成果。在农村政策试点过程中，政策环境的区别直接影响试点过程的进行，并使其在三大维度（主体维、时空维、内容维）均与城市以及行业性试点存在着差异唐斌、张玉：《农村治理政策试点的理论逻辑与实践机制》，《学术探索》2017年第11期。。本文在汲取国内外相关研究成果的基础上，专门结合农村政策试点的特殊性，试图通过扎根理论分析影响基层政府农村政策试点动因的关键性要素，并进一步对这些要素的具体表现及其作用方式进行梳理和归纳。

二、研究方法和数据来源

1.扎根理论研究方法

扎根理论（Grounded Theory）作为一种“由资料中发现理论的方法论”Barney G. Glaser and Anselm L. Strauss， The Discovery of Grounded Theory： Strategies for Qualitative Research， Chicago Aldine， 1967， p. 73.，致力于“经由质化方法来建立理论”Anselm C. Strauss and Juliet M.， Corbin， Grounded Theory in Practice， SAGE Publications Inc.， 1997， p. 92.。自1967年由格拉泽通过《扎根理论的发现》宣告诞生以来，扎根理论在社会科学研究中得到了广泛的应用。扎根理论的基本研究过程包括产生研究问题、数据收集、数据处理和理论建构四个阶段贾旭东、谭新辉：《经典扎根理论及其精神对中国管理研究的现实价值》，《管理学报》2010年第5期。，其中数据处理阶段即通过实质性编码对数据进行处理和分析，是扎根理论建构理论的关键和基础环节。按照程序化扎根理论，这一编码过程包括开放性编码、主轴式编码和选择性编码三个步骤。本文采用扎根理论的研究方法对文本资料进行上述三阶段的编码过程，用以建构农村政策试点的动因及其影响因素理论，资料分析过程中采用持續比较的分析思路，不断提炼和修正理论直至达到理论饱和。

2.数据来源及其收集整理

本文采用Nvivo10.0质性分析软件，依据以下程序对80个农村政策试点案例报道的原始资料进行分析：（1）将报道素材转录入Nvivo10.0资料库，包括新闻报道题头、报道文本及非文本内容、编者案以及后记等，尽量避免遗漏有效信息；（2）对资料库中的数据分别进行自由节点和树形节点编码；（3）将编码后的节点进行归类，通过开放式编码、主轴式编码和选择式编码逐级探索主题间的关系，梳理、整合编码和主题，归并重叠编码、删减冗余编码，最终形成结构模型。

“含有案例数据的研究更贴近于理论构建，并能提供对结果更有说服力的论点”Nicolaj Siggelkow：《案例研究的说服力》，《管理世界》2008年第6期。，本文通过“农村政策试点”具体案例作为研究数据资料的载体，通过搜索中国传媒舆情数据库、CNKI中国重要报纸全文库以及Baidu、Bing搜索引擎，进行报刊数据搜索并展开案例遴选。本文案例遴选的基本标准是：（1）案例发生的时间段在2012年11月14日（党的十八大结束当日）至2017年10月18日（党的十九大召开当日）；（2）案例应该具备基本齐全的信息要素，即涵盖本研究在案例编码时所需的基本信息；（3）当同一政策试点项目涉及多个地区时（例如，全国农村集体产权改革试点涉及多个省份的百余县区），只随机选择其中一个试点地的案例数据材料；（4）为保证案例的权威性，本文所用资料均引自试点地官方报纸报道及其电子版。根据以上标准，本文共搜集到2012-2017年间80个农村政策试点的案例，在获取这80个案例原始资料的基础上进行信息整理，并得到10万余字的案例数据记录。在研究过程中，随机选择了3/4的案例信息记录（60份）进行编码分析和模型建构，另外1/4的记录（20份）则用于后期的理论饱和度检验。

三、范畴提炼和模型建构

1.开放式编码

开放式编码指将资料分解、比较、概念化和范畴化的过程，也就是一个将资料打散，赋予概念，然后再以新的方式重新组合起来的操作化过程陈向明：《质的研究方法与社会科学研究》，教育科学出版社2000年版，第99-101页。。本文利用Nvivo10.0的自由编码功能，将所采集的试点案例资料进行自由编码。为减少研究者的偏见和意识误区，本文尽量基于原始语句作为标签，进行资料比对和初始概念挖掘，同时利用Nvivo10.0的类属编码功能，将相同或者类似的类型进行重组及整合，最终提取14个概念范畴内共123条原始语句（见表1）。需要指出的是，在进行概念范畴化的过程中，本文剔除了出现频次少于2次的初始概念，基于篇幅的考虑，每个概念范畴仅罗列2条原始语句资料。

2.主轴式编码

主轴式编码的主要任务是发现和建立概念之间的各种关系，以表现资料中各个部分之间的有机关联B. Glaser and A. Strauss， The Discovery of Grounded Theory： Strategies for Qualitative Research， Chicago： Aldine Press， 1967， p. 21.。本文将开放式编码中能够呈现出不同范畴之间联系的报道素材逐一进行分析，并在反复比较后解析出其中潜在的脉络或者因果关系，在开放式编码阶段获得14个概念范畴的基础上，对相关概念及其具体内涵进行持续的比较、提炼和整合，生成具有更高代表性和概括性的概念范畴。通过深入挖掘主轴编码中与研究主题密切相关的内容，最终得出问题攻关、路径探索、战略落实、营造保障、深化促进与示范引领6个主范畴。与此同时，以主轴编码为基础，本文不断参考开放式编码表对原始素材、概念以及主范畴进行关联和比较，阐释其对应关系的内涵（见表2）。

3.选择式编码

选择式编码是指选择核心范畴并将其系统地和其他范畴予以联系，验证其间的关系，并把概念化尚未发展完备的范畴补充完整的过程A. Strauss and J. Corbin：《质性研究概论》，徐宗国译，巨流图书公司1997年版，第132页。。通过核心范畴、主范畴与其他范畴链接关系的分析，能够建构出描绘事件、行为发展脉络的“故事线”，并为发展出新的实质理论提供基本构架。由于研究议题和资料的复杂性，选择性编码阶段所呈现出的分析性理论模式是多元而开放的。为了给研究者选择代码、启迪灵感和使用编码类属，格拉泽提出了18个理论代码的家族系列，包括6C（原因、语境、偶然性、协变量、结果及条件）、过程、程度、策略、类型、互动、认同、文化和共识，后来又增加了结构、功能、单元身份等代码家族郑庆杰：《解释的断桥：从编码到理论》，《社会发展研究》2015年第2期。。

通过自身的创新实践，形成具有区域性乃至全国性影响力的经验、模式，树立自身基层治理的品牌及特色，实现试点创新效果的普惠化。

基于前文分析，本文所研究的农村政策试点可由多重情境所激发，并成为基层政府治理过程中应对各种问题、挑战和未知状况的有效策略。因此，本文选择了“策略”编码作为农村政策试点的核心范畴，并在此基础上探寻推动政策试点“策略”形成的原因编码，通过分析主轴编码各类属之间的共性，本文最终锁定“条件”编码，进而构成引发农村政策试点动力机制的“条件-策略”这一主类型的逻辑关系（见表3）。

通过“条件-策略”编码及其所关联类属、内涵的整理，可以厘清基层政府开展农村政策试点是一种“条件转换下的策略选择”的“故事线”：

基层政府开展农村政策试点是在治理过程中，基于其与治理环境、高层级政府以及具有竞争（或学习）关系的同级政府间关系条件的判断而作出的策略选择。当这种关系陷入到某种紧张状态，以至于严重影响正常的治理程序（如被高层级政府越级指定为试点对象，或同级政府竞争急速加剧）或业已产生焦点问题（包括复杂问题、历史问题及关键问题等）时，基层政府迫于纵向、横向及现实问题的压力而启动试点予以应对。而在上述紧张状态尚未发生的一般治理情境下，基层政府出于对未来治理情势变化的预判，为了避免陷入关系紧张状态而针对有可能产生压力的治理环节或领域，在不影响农村治理整体进程的前提下开展政策试点进行预控。

压力刺激是驱动农村基层治理政策试点的外部条件，它影响着基层治理政策的方向和强度。

环境适应是基层政府政策试点的策略选择，它在方向既定的情况下，影响着基层治理政策的强度和具体安排。

“条件转换下的策略选择”指向基层政府与高层级政府、同级政府以及农村治理环境之间的各种策略、互动及其所带来后果的核心特征。无论是问题攻关、路径探索、战略落实、营造保障、深化促进还是示范引领，都内含着基层政府“策略选择”的逻辑。在此逻辑中，农村政策试点一方面固然包含著基层政府所接收到的上级政府战略部署的明确指示，或在遇到治理过程中的现实困难“审时度势”而做出集中攻坚的抉择；另一方面所包含的，则是基层政府与农村治理的客体、上级政府、同级政府的交往互动过程中，针对农村治理未来发展所预设呈现的某项议题而形成的预控策略，从而在政策目标不变的前提下调整治理方式及程序，以增强治理过程确定性与可预见性、维持或打造优良治理环境、有效推动既有治理目标实现与凸显优势特色等（见图1）。

4.理论饱和度检验

本研究用另外1/4的案例信息进行饱和度检验，结果并未发现新的重要范畴和关系，对试点动机产生影响的6个范畴（攻坚、探索、落实、确保、促进、示范）内部也没有发现新的构成因子，可以证实上述“条件-策略”模型在理论上是饱和的。

四、研究发现

通过“条件-策略”模型的建构，可以将农村治理政策试点界定为基层政府依据农村治理环境变化及其在此过程中对于内外压力感知，而做出的政策目标或目标实现方式调整的策略选择。在此过程中，驱动农村治理政策试点的因素主要来自于两个方面：压力应激和环境适应。具体而言其又可分为6个主范畴：攻坚、响应、示范、探索、确保和促进，但其对试点动机影响的作用机制却并不一致，以下进行具体阐释。

1.压力应激

（1）面对治理现实问题压力的任务攻坚

在本文所搜集的试点案例中，推动农村基层政府实施政策试点的问题主要分成三种类型：一是影响基层地方实施有序治理或落实战略部署成败的关键问题，如农地产权确认之于土地集约流转（150723）、村民自治之于农村社区建设（150710）等；二是涉及多方利益主体、多个影响领域的复杂问题，如农村村级资产管理问题，就包含着产权模糊、管理水平低、创效少、贬值快等多个子问题（151219）；三是历史遗留问题以及新问题，例如农村房屋权籍归属（170630）就是我国农村土地政策及管理制度多次调整背景下形成的历史遗留问题，而农村地区无限局域网络应用（151221）和农业生产“互联网+”模式选择（170522）则是伴随着我国信息化发展涌现出的新问题。

多源流理论提出，以聚焦事件为代表的“问题源流”一旦与政策源流和政治源流汇聚，将会打开“政策之窗”，从而推动政策变迁的议程设定。作为一种特殊的政策变迁路径，政策试点的问题导向也十分明显。不论是关键问题、复杂问题还是遗留或新问题，非常规问题的存在将严重阻碍农村常态化治理的有序进行，并存在着引爆负面聚焦事件的风险，这在发展和稳定作为重要考核标准的基层政府及官员的考评体系中，无疑是巨大的压力，但同时由于问题的敏感性、复杂性与长期性，使得一蹴而就全面解决存在着较大的困难，因此采取试点的方式进行渐进式解决，无疑成为农村治理主体的优先选项。

（2）承接上级规划部署的战略落实

我国《宪法》规定，“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关”（第一百一十条），同时规定“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”（第一百零八条），“下级服从上级、地方服从中央”是我国纵向行政关系的基本特征。通过“上级国家行政机关的决定和命令”以及“办理上级国家行政机关交办的其他事项”两种方式，服从、响应和落实中央及上级政府的战略部署是农村基层政府的基本职能，而这也写进了绝大部分基层政府的职能介绍之中。事实上，除去垂直管理的上级人民政府之外，中央及其他上级政府的职能部门，也能凭借和依据其对于所管辖职能范畴内资源的调配权力、评价奖惩权力来影响农村基层政府治理目标及方式的创新，从而推动其在相关领域开展政策试点。由于长期存在的城乡二元化格局，农村基层政府自身所拥有推动治理变革和政策创新的资源水平远低于城市同级政府，在此条件下，基层政府通过各种方式承接来自于上级政府通过决议文件“明示”的战略规划，或者通过研读高层级政府政策文件精神中“暗示”的战略导向而进行政策试点，进而在争取上级投入时获得先机，成为农村基层政府要弥补资源短板的重要方法。在本文的案例中，中央部署的“精准扶贫”、“美丽乡村”和新型城镇化建设，以及中央部委及相关机构推行的“全国农村青年信息服务平台建设”、农民工返乡创业工程、农村留守儿童关爱服务体系和高层级地方政府实施的农村环境连片整治工程、农村普惠金融体系建设等，都是促使农村基层政府开展政策试点的重要动因来源。

（3）提供全国或区域性学习示范样本

在地方积极试点贯彻中央及高层级政府战略部署之外，上级政府为限制政策创新的风险和成本，有时会主动选择农村基层区域展开政策试点。作为回报，被选中为“中央（或高层级上级政府）政策試点区域”的农村基层政府将获得政策、资金和其他方面资源的支持，并在试点期间获得打破传统层级结构、就试点相关问题和高层级政府直接对话的便利。2016年农业部印发的《农村改革试验区工作运行管理办法》就强调，“对相关试验区给予改革放权”、“对试验区有关项目建设优先给予支持”、“优先在试验区安排中央部署的农村改革试点试验任务”；2017年财政部印发的《开展农村综合性改革试点试验实施方案》也指出，“中央财政（给与试点区域）适当补助”，同时“赋予地方一定的改革自主权”，这种高层级政府“钦点”的试点，本质上依然是战略规划的一种特殊体现。但基层展开试点并积极彰显其示范意义并非全然出于高层级政府的指令，比如，在某些内源的试点过程中，主动强调其是“全国率先开展”（141218），并致力于提供可复制、可推广、可见效的“余江案例”（170622）、“郓城标准模式”（170916）等。本文认为，这是基层政府在农村治理过程中对于政策创新所进行的“原创标识”体现，即通过宣称创新试点的“首创”与“示范意义”，为着手推进或正在进行的治理创新“正名”，以“试点经验提供者”的姿态区分于后来的模仿者，从而在政绩锦标赛中争得主动。

2.环境适应

改革开放以来，我国经济社会发展的国内外环境发生了巨大的变化。特别是进入数字化时代以来，信息传播方式的骤变急速改变了人们的生活及交往方式，其催生出大量的新兴业态，并对传统产业带来巨大的冲击。在此过程中，传统靠天吃饭的农业生产方式首当其冲，受到来自于市场化、国际化及信息化的多重冲击，并将其推到危及生死存续的关键边缘。而与骤然增强、扑面而来的多重冲击形成鲜明对比的是，千百年来形成的传统农村手工耕种模式、传统乡村文化环境和基层治理结构的转型却是沉重而缓慢的，这其中既有长期历史积淀所形成的“积重难返”的流俗，更有三农问题重要敏感，“牵一发而动全身”，从而不得不审慎对待。在此背景下，政策试点作为一种时空及主题受限的治理创新模式，能够有效契合农村治理改革“小范围、大转变”的需求，在相对封闭和可控的环境下对新的治理结构及其运行模式进行拟态运行。

（1）探索面向未来的新治理模式

环境变化所带来的不确定性是公共治理有序运行的重要影响因素。在全面深化改革的背景下，经济转型、制度转变等环境因素的变化给农村治理带来了多重风险：一是政治层面，参与权力与参与能力的挑战；二是经济层面，市场化、全球化带来的竞争和全球资源分配；三是社会层面，农村医疗、养老制度的城乡均衡；四是文化层面，留住乡愁，拒绝空心化、低质量的城市化。在此背景下，试验或者说“试错”是一种改革成本的分期支付逻辑李培林：《中国社会结构转型——经济体制改革的社会学分析》，黑龙江人民出版社1995年版，第65-69页。。在本文的案例中，“探寻农村污水处理方式”（121220）、“探索农业电子商务发展路径”（160125）、“探索新型农村养老道路”（161222）等都是基层政府面对前述新挑战的应对举措。通过试点，给创新政策执行提供了反复试错的机会，政策制定者可以借此提前识别和解决意料之外的执行困难，减少“盲目”执行的问题Ciqi Mei and Zhilin Liu， “Experimentbased Policy Making or Conscious Policy Design？ The Case of Urban Housing Reform in China”， Policy Sciences， 47（3）， 2014.。

（2）确保环境对于农村治理的助益

有研究者指出，目前农村综合改革及乡村治理主要存在“人”的层面、物质层面、制度层面和生态层面等四大问题。而造成上述问题的根本原因，在于城乡二元化的发展及其异化，使得农村基础设施及治理体系建设、农民社会保障与社会福利水平以及农村发展软环境建设等长期落后于城市及城镇居民的水平。在此背景下，提升农村治理能力不能局限于政府机关自身，农民生存、农业农村发展的具体问题需要通过打造良好信用环境（121225）、营造良好道路交通环境（151102）、改善农村宜居生活环境（171017）等物质与精神两个层面的试点突破，推进农村现代化进程，有效实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕”的目标，这将会给农村基层“治理有效”提供良好的环境保障。

（3）推进治理方式转型以坐实改革成果

我国农村治理在经过近四十年的改革发展取得了阶段性的成就，但与此同时也必须注意到，随着经济社会发展及农村治理环境的变化，传统的治理手段正在逐步丧失推进农村进一步发展的积极意义，并在某些层面产生出一些负面效用来，根据吴理财的概括，我国农村基层治理存在控制、掠夺式治理和放任应付式治理吴理财：《应注意农村基层的选择性治理》，《学习时报》2009年第1期。的异化风险。在此背景下，农村基层治理必须适应新形势下农村发展的需求，转变政府职能、改变治理结构，进一步加强对于农村市场秩序（151217）、农村食品安全监管（140521、170616）、农村“小微权力运作”等农村经济社会发展基本规范的实施及监督力度，而“农村居民自治体系”（150710）、“社会参与的未成年人保护机制”（170507）以及“农村合作组织”（170628）等对于市场及社区能够调整及管理的问题必须下放权力，采用改革试点的方式通过小范围的创新，探索治理体系的变革。一方面，能够维持秩序规范的稳定性与延续性，减少因为衔接过渡等问题引发的社会风险；另一方面，也能够促使基层政府灵活观照治理实践，进行更为有效的改革。通过治理方式创新推动农业发展及农村富裕，坐实良好战略规划及其改革发展的红利，让广大农村群众真正享受到改革的福利。

五、结论与讨论

本文运用扎根理论的研究方法，为全面深化改革背景下农村治理政策试点的动力机制分析提供了一个新的解释框架。通过采集2012-2017年间农村政策试点的案例报道信息，建立相关的数据库，借助Nvivo10.0软件，经由开放式编码、主轴式编码和选择式编码等分析过程，得出以下结论：

农村治理政策试点的动力机制存在其特有的表征体现。政策试点作为一种政策创新方式，受到政策目标和政策环境两方面的影响，具体到基层农村治理的话语体系中，则表现为基层政府面临的治理压力和治理过程所依赖的环境条件。其中，治理压力主要有现实问题压力、纵向战略压力以及横向示范压力等，这些压力影响着基层治理的政策目标及政策过程，并迫使农村基层政府采取政策试点的办法谋求快速且稳妥的政策变迁成果。环境条件则表现为农村治理运行过程各个阶段有可能产生压力或导致问题的不确定性和风险性因素，其中既有面对未来发展不确定性的担忧，也有来自于环境变化过程中治理体系自身机制、结构的不适应，通过试点的办法在政策目标不变的情况下谋求治理方式、方法及其可预见性的提升，是农村基层治理在多变环境下展开持续创新的策略选择。基于农村治理政策试点动力来源的不同，可以将其分为应激型试点与适应型试点两种类型。生物学认为，应激性与适应性是生物在外界环境中生存繁衍的基本属性。在农村治理过程中，基层政府部门及其工作人员延续这一生物本能，通过政策试点分别回应“压力应激”与“环境适应”两个方面的需要，以此为基础，政策试点也可以分成面向某个或某类具体问题而集中力量进行的“应激型试点”和面向常规治理过程进行过程及方法创新的“适应型试点”两种类型。

农村政策试点是基层政府的策略选择。通过本文的分析可见，在试点的初始阶段就立志于为更大范围的政策创新提供学习样本的，仅出现在少数农村政策试点的个案中。这与有研究者所提出“政策试点本来是一种提供‘原创数据的试验过程”的理论判断存在着明显出入，基层治理者们也意识到“压力型试点并不能提供有效经验，倚靠试点所获得的支持也不能长久”徐湘林：《社会转型与国家治理——中国政治体制改革取向及其政策选择》，《政治学研究》2015年第2期。，因此更多的试点是基于内源化动机而产生并基于自身治理实践的策略行为。随着社会生产的发展和城乡融合的深入推进，农村发展的同质性已经发生巨大的转变，乡村发展多样化、差别化趋势明显，农业生产市场调节及国际化水平日益提升，这一方面使得各地走上特色发展的道路，但另一方面也使单一政策模式的普及推广失去意义。基层治理者摸索进行的农村政策试点，主要动机可能并非为更高层决策提供可推广学习的样本，而是通过自身努力尝试在小范围内寻求解决治理现实中面临的各种问题和即将到来的各项挑战的具体策略，并依据其对相关策略创新性的理解，进行“原创标识”以谋求政绩竞争的先机。从这个意义上来说，农村政策试点的意义与其说在于“推广”，不如说更多的意义在于“比对”，即试点地区通过内源化试点更好地适应环境并解决现实问题，在标识原创性后为其他地区提供备选参考，在未有高层级政府指令学习的背景下，其他地区根据对不同示范地区的考察，自主选择更有利于自身环境的试点经验予以学习或二次创新，能使政策创新更好地贴合各自的治理情境。农村政策试点中的这种不以推广学习为初衷的灵活变通，与其说是韩博天等研究所定义的“由点到面”（From Point to Surface）的政策制定方法的创新，还不如说是“因地制宜”（Accordance with Local Conditions）的政策执行方式转变更为贴切。但这仅是基于中央及高层级政府视角做出的判断，对于实施试点的农村基层政府而言，其适应环境所做的试点都是政策制定创新的体现。因此，本文认为，不论是外源治理压力还是内源环境适应，其推动基层试点运行的根本动力在于形成了政策过程的嵌套，并借试点组合出一种特殊的政策形成机制，从而将“中央政策-基层政策”、“本地政策-他地政策”、“政策制定-政策执行”在试点过程进行重叠，在此过程中基层政府形成强大的“自我授权的革新（Neuheit）”[德] 施米特：《政治的概念》，刘宗坤等译，上海人民出版社2004年版，第403-411页。动力，并在以试点作为策略争取相对自由的政策氛围中展开其治理创新的进程。

综上，本研究认为，农村治理政策试点是地方政府发挥其压力应激和环境适应两种生物性本能所进行的策略选择，通过试点产出可供上级提炼或同级学习的经验无法构成农村政策试点的唯一动力源。事实上，从国家层面来讲，政策试点的作用也并未真正达到某些研究者所强调的政策创新“基础性机制”的高度，正如朱亚鹏所指出的，“关于发展一项国家计划的考量是非常复杂的，它更多地依赖于政治的和官僚的视角，而不是从某项田野试验、试点项目，或者示范项目汲取的经验”Merilee S. Grindle， Politics and Policy Implementation in the Third World， Princeton， N.J.： Princeton University Press， 1980， p. 127.，從而并未达到韩博天所形容的“将基层的政策创新吸纳到国家政策制定过程的一种机制”Sebastian Heilmann：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复试验》，《开放时代》2009年第7期。。既然中央与地方都未将试点作为推动全国或区域性政策创新的实质性工具，那为何又会出现“每改必试”的频繁试点盛况？基于本文所进行的研究，其原因主要来自于两个方面：一是通过试点进行一种姿态的表示或者行为的宣誓，从而在不进行全面行动的前提下回应来自于现实、上级的压力，同时也回应来自于同级对于自身“模范”、“标杆”角色的期待；二是在政策过程嵌套中建构基层“自我授权的革新”，从而在短期内以试点为名集聚资源与政策议程，迅速提高主体的环境适应性，确保农村治理成果的有效显现，并以“首创”、“示范”的名义对其创新进行原创标识。本文认为，政策试点本质上依然是一种因势利导推动农村治理创新的有效手段，为使农村政策试点健康、有序发展，应该在以下几个方面予以完善。

首先，明确农村政策试点的核心功能，提高试点的原创性和辨识度。试点是对农村治理过程中有限资源的非常规聚集，如果盲目跟风或者盲目上马无疑会带来极大的浪费。对此，应明确基层政府试点的前置条件，瞄准试点所针对的标靶以有的放矢、找准特色，使试点项目与乡村振兴及其所蕴含的具体规划目标相匹配。其次，确定农村政策试点的边界。根据“压力型试点”与“环境适应型试点”的分类，明确农村政策试点在时间、空间、主体及主题等多个维度的界限，最大限度减少“集全县之力”、“调动一切资源”推动政策试点的频率，杜绝试点过程中的“创造性违法”，减少试点对于农村治理及秩序持续性、稳定性的伤害。再次，完善农村试点过程中的学习机制。虽然基层政府并未将产出示范性经验作为其开展政策试点的核心动机，但各地试点所客观产出的经验乃至教训依然是农村治理探索中弥足珍贵的财富。对此，国家需建构相应的试点评价及推广机制，标识原创经验并总结经典案例，做好试点过程中涌现出的理论、知识和经验的传播及扩散，为更广泛的农村治理创新提供思路指引及方案参考。

（责任编辑：潇湘子）