乡村旅游发展中的耕地保护问题——以江西省为例

曾 新，鲍海君*，韩 璐

党的十九大提出“要实施乡村振兴战略，促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重”。乡村旅游是实现乡村振兴的有力支撑，是解决“三农”问题的重要途径，也是促进一二三产业融合发展的有效手段。

作为一种新的发展思路，乡村旅游为实现乡村振兴目标提供新的实现路径和手段。其在带动农村经济迅猛发展的同时，也对农村耕地造成巨大的影响，带来一些值得反思的理论问题和亟待解决的现实困境。国内学者已经在乡村旅游的概念界定、发展模式设计、旅游产品体系构建、旅游可持续发展等方面取得了较为丰硕的研究成果[1-4]。在旅游开发的过程中，未合理规划约束区域内的土地利用方式[4]，并且土地管理机制尚不完善[5]，政府、企业、村民等开发主体间的利益失衡导致土地无序开发[6]，降低了土地利用效率；掠夺性旅游开发模式使大范围的自然景观转变为人造景观[7-8]，打破人与自然之间的良性生态关系[9]；旅游发展中政府土地规划权与农民土地发展权存在冲突[10]，阻碍了农民通过旅游发展分享收益[11]。在对乡村旅游发展背景下所引发的土地利用问题探究中，已有研究侧重于从完善制度建设和提高经济效益两个角度来探讨土地利用效率、土地生态保护、土地权益等方面的问题，而较少关注在推进乡村旅游发展中所产生的耕地保护问题。深入研究乡村旅游背景下耕地保护的相关科学问题，将会丰富乡村旅游中耕地问题研究的理论内涵；探索以乡村旅游为导向的乡村振兴模式下的耕地保护问题，对科学引导乡村经济发展和乡村旅游的可持续发展具有重要的理论价值和应用价值。

1 江西省乡村旅游发展与耕地保护现状

1.1 江西省乡村旅游发展现状

江西省位于我国中部地区，其地势平缓气候宜人且植被茂盛，丘陵、盆地、平原等地貌类型齐全，拥有丰富的旅游资源。江西的乡村旅游业发展于20世纪80年代末，最初发端于农村森林自然景观，后逐渐演变为以生态观光农业和森林自然景观为主开展的采摘、登山、观赏等活动的乡村旅游。目前江西省的乡村旅游主要有5种类型（如表1所示），根据表1可知，江西省的乡村旅游资源丰富，类型多样，但是为了满足全国乃至世界更多游客的需求，需要进一步加强乡村旅游建设以获取更大的市场份额。此外，根据中华人民共和国文化和旅游部、国家发改委等12个部门联合发布的《乡村旅游扶贫工程行动方案》及《全国乡村旅游扶贫重点村名单》，江西省11个地级市85个县中共有741个村被列为建档立卡贫困村，需要攻克的贫困人口数量高达16.83万，达成精准扶贫目标离不开乡村旅游的助力。

如表2所示，在2015-2017年间，江西省旅游接待人数和旅游总收入均在不断增加，其中乡村旅游接待人数从15年的1.89亿人次增长到17年的3亿人次，增幅达58.73%，三年间的旅游总收入增幅高达50.45%。然而乡村旅游接待人数占全省接待人数的比重却增长缓慢，2016年和2017年的比重几乎没有变化，同时乡村旅游总收入占全省旅游总收入的比重在逐年下降，由15年的49.48%下降至17年的42.08%。这表明江西省的旅游产业发展迅速，但是乡村旅游建设跟不上市场发展速度，需要进一步发展以提升乡村经济发展水平。

表1 江西省乡村旅游主要类型Table 1 Main types of rural tourism in Jiangxi Province

表2 2015-2017年江西省乡村旅游的接待人数和总收入Table 2 Reception and total income of rural tourism in Jiangxi Province from 2015 to 2017

1.2 江西省乡村旅游发展中耕地保护现状

乡村旅游发展中的耕地保护问题是指在发展乡村旅游过程中，为扩大其发展规模提升经济效益而进行的生产经营活动，对农村耕地带来不利影响而产生的问题。江西省2015-2017年耕地面积变化及农用地转用状况，详见表3。

由表3及图1可知，在2015-2017年间，江西省耕地面积呈逐年下降趋势，而农用地转用面积却在逐年扩大，农用地转用面积从2015年20946.86亩到2017年的164834.24亩，三年时间里暴增了近800%。表明江西省的农业生产活动用地正在下降，而与乡村旅游等非农产业相关的建设用地迅猛增加。

表3 2015-2017年江西省耕地面积及农用地转用状况Table 3 Cultivated land area and the conversion of agricultural land in Jiangxi Province from 2015 to 2017

图1 2015-2017年江西省全省耕地面积与农用地转用面积变化趋势Fig.1 Trends of cultivated land area and agricultural land conversion area in Jiangxi Province from 2015 to 2017

囿于江西省多丘陵山地的地形特征，在江西省土地利用结构中，耕地面积占全省土地资源总量的比重较小，而2015-2017年间耕地面积持续下降，从46337100亩减少至41482900亩，下降了1.94个百分点。其中，农用地转建设用地所占用的耕地面积较大，从2015年的9903.16亩大幅增加至2017年的73177.99亩，即使农用地转用面积中耕地比重有所下降，但仍然保持在40%以上。近年来江西省的耕地面积在不断减少，而耕地面积的减少容易引发各种社会冲突[12]，其主要原因在于以乡村旅游等非农产业的迅速发展，极大刺激了农村对建设用地需求的增长，旅游设施搭建、餐饮住宿、道路交通、基础设施建设等建筑用地不断增加，占用了部分耕地，再加上农村法制建设尚不完善，监管缺位，企业违法占用土地现象时有发生，导致江西省耕地面积不断下降。这表明江西省的乡村旅游在发展过程中用地需求巨大，但是没有合理合法利用，应合法高效利用以减少对耕地的不利影响。

2 乡村旅游引致的耕地保护新问题

土地供应数量是推进乡村旅游建设的基础和载体，包括地方政府、企业和农民在内的三个土地行为主体为追求自身利益最大化[13]，以及尚未成熟的旅游开发模式和过度商业化的土地利用方式，加剧了乡村地域中人地系统之间的矛盾，造成了一系列的耕地保护问题。

2.1 尚未成熟的旅游开发模式，导致耕地属性遭到破坏

在乡村旅游发展中的土地使用建设环节中，由于江西省乡村旅游开发模式尚未成熟，在地方政府仍需完善的旅游用地监管制度下，企业和农民违法用地现象突出，耕地属性遭到破坏。

企业为获取最大的营业利润，会尽可能多的占地囤地，尤其是在乡村旅游这一带动乡村经济发展新模式的起步阶段，政府对企业的各种监督约束机制尚不完善，客观上加剧了企业非法占用耕地、违章搭建、破坏耕地属性等现象的产生；乡村旅游带动了整个乡村的社会经济发展，面对大量蜂拥而至的游客以及随之而来的巨大商机，越来越多的农民以开设农家乐或者提供相关的旅游服务的方式来增加家庭收入。为了追求更好的生活质量或更高的经济收入，部分农民违规占用耕地进行房屋新建或扩建旅游接待设施[14]，破坏了耕地属性。

2.2 不合理的土地利用方式，导致耕地污染严重

在乡村旅游发展中的土地使用保护环节上，没有因地制宜建立起合理的土地利用方式和布局，建设在耕地附近的旅游设施场所在经营活动中产生大量的废弃物，导致耕地污染严重。

打造一个独具特色乡村旅游品牌，需要引入更多企业入驻所在区域以支撑旅游布局。地方政府在做旅游规划时没有进行合理的产业布局，在靠近耕地的区域安置餐饮、住宿、工业企业等相关旅游产业，受资金技术等条件的限制，部分服务于乡村旅游的乡镇企业，对工业废水、废气、废渣等废弃物的无害化处理不足；此外，企业经营的目的在于获取利润，在旅游发展实践中，他们倾向于追求大规模、快速的经济利润增长，忽略环境保护[15]，因此通常会选择直接排放于地表或是填埋土中，严重污染和破坏了附近的耕地环境。另外，大量涌入乡村的城市游客，在观光旅游过程中制造出大量的垃圾，也对乡村土地造成了污染。

乡村旅游的推进，需要打造更多特色产品及产业，带动区域内经济发展。这种以旅游为导向的发展使区域内种植结构发生改变，粮食作物、绿肥种植均低于旅游发展以前的比重。以江西省石城县为例，政府为打造以白莲为核心的观光旅游产业链，以行政规划+补贴鼓励的方式扩大区域内的白莲种植范围，导致粮食作物种植大大减少。此外，由于政府鼓励和补贴，种植白莲成为一种更省时省力又能获取高收益的农业发展途径，许多农民自发放弃其他作物的种植而转向白莲。种植结构的大幅改变，影响当地生态环境，增加了当地的虫害概率；而绿肥种植的减少，又降低了土壤肥力。为了减少虫害保证白莲的品质，农民喷洒了大量的农药和化肥，致使耕地污染严重。

2.3 土地资源被大量出让，导致耕地面积严重缩减

在乡村旅游发展的土地供应环节，地方政府和农民出于不同的利益诉求，选择最大化的出让或出租土地，导致耕地面积严重缩减。

对乡村进行旅游开发建设极大地增加了对土地供应的需求，地方政府出于增加财政收入和提高社会经济发展水平的动机[16-17]，倾向于选择经济效益更高的耕地非农化土地利用方式，从而将更多的耕地资源划入景区开发建设范围。以江西省鄱阳湖的A村为例，该村曾是远近闻名的水稻产区，随着该村经济的发展和旅游开发的进行，从2003年到2013年，十年来该村耕地面积减少了近一半，而地方政府是造成这一局面的重要推手。

乡村旅游的开发建设，极大地完善了乡村基础设施条件和生活配套服务，同时农村社会经济水平的提高增强了农民的购买力和消费能力，便利的交通市集使村民可以在商超迅速地购买到粮食蔬菜。在可观的耕地租赁费和低下的粮食生产效益对比之下，农民不再视耕种为生存所必须的活动，而是倾向于把自家的大部分或者全部耕地转租给外来旅游开发商等相关企业，自己在当地就业或者进城务工以提高经济收入。

3 对策建议

为了更好的解决当前江西省乡村旅游发展中的耕地保护问题，需要创新乡村旅游发展理念。从传统的乡村旅游转向全域旅游，把区域内的社会及自然资源全方位的整合起来，让政府、企业、当地村民共同参与到景区建设和耕地保护中来，从而打造处处是风景、人人是主人的良性旅游生态，促进乡村旅游和耕地保护的双赢。

3.1 创新旅游用地理念，合理高效利用耕地

当前的乡村旅游较为狭窄，通常只关注旅游产业本身及其特定的发展区域，但是全域旅游则把整个乡村看成一个旅游区域，把区域内的政府、企业、村民看作是旅游的开发主体。因此整个乡村的土地包括耕地都置于旅游规划之内，每一块土地都有其特定的用途安排，若某个区域的土地用途遭到破坏，则会破坏整个旅游区域的景观效果，影响企业和农民民的收入。

此外，当地政府或者旅游开发商可以借鉴全域旅游的思路，充分整合区域内的社会和自然资源，从时间和空间角度考虑农用地的可持续性，通过合理布局农作物种植以打造全年农业景观，促进旅游发展，提高土地利用效率。

3.2 优化产业布局，控制土地污染

首先，优化产业布局，需要从整个区域的可持续发展角度考虑，将旅游产业链中有污染隐患的企业集中安置，并且建设污水处理厂集中处理区域内的污染物。建立严格的环保评价监控制度，对区域内的企业排污进行监管和抽查，防止耕地受到污染。

其次，加大文明旅游宣传力度，提醒游客规范自身行为，保护生态文明游玩。

最后，保护当地生态环境，注重发展多种农作物以维持农耕中的生物多样性，将生态均衡、物种丰富作为旅游的宣传卖点，而不再仅仅将某个特殊农作物作为重要旅游特色进行大面积的种植。通过维持生态多样性减少人为因素带来的病虫害现象，重视耕地耕种过程中产生的污染现象，严格控制各种农药、化肥、农膜对土壤的渗透和破坏，尽可能地切断农用地污染的源头。对于一些已经遭到污染的土壤要积极治理，采用综合利用工程、生物学及理化方法等，实现污染土地的生态修复。

3.3 回应地方政府和农民利益诉求，保证耕地数量稳定

为了更好的促进农村社会经济发展、满足农民增收的需求，可以将乡村看成一整个景点进行开发建设，统筹利用开发乡村中的每一种社会和自然资源，把耕地纳入其中一个要点进行旅游开发以提高耕地的经济产出效益，在旅游中开发，在旅游中保护。利用耕地多为集中连片的优势，打造大型观光旅游景点，政府或者旅游开发商可以充分利用耕地的种植、管理、收割到食品加工等环节进行旅游宣传，打造体验式旅游，吸引游客，把耕地保护融入到旅游发展中。同时，发展农耕文化旅游，讲述当地农产品的历史渊源及营养价值，为当地的农产品增加更多的附加价值，提高农民收入，促进当地经济发展。

另外，也要在制度上对耕地进行更为宏观全面的保护。完善监督检查与问责体系，加强对地方政府耕地保护工作的实际检查[18]，严格规范地方政府的用地行为，对于地方政府的违法用地或非法侵占耕地行为予以严肃处理。严格控制耕地流转入市，遏制村民私自出让耕地使用权，保护耕地红线，稳定耕地数量。

4 结语

乡村旅游在推动乡村振兴中的作用日益突出，其对于带动乡村经济发展、完善乡村基础设施建设、繁荣乡村特色文化、提供就业岗位、构建和谐稳定社会等方面具有不可忽视的作用，但是我们也应该正视这一发展模式下对乡村耕地所带来的不良影响，只有科学合理的制定旅游发展规划、坚守耕地红线，维护好耕地数量和质量，才能使乡村振兴落到实处，社会经济可持续发展。