武汉市批而未用土地原因分析及对策建议

胡民锋，谢新朋，余亦奇，邓 悦

（1. 武汉市规划研究院，湖北·武汉 430014；2. 武汉市国土资源和规划信息中心，湖北·武汉 430014）

作为中部地区特大城市、国家中心城市，武汉市近年来城市建设日新月异，经济社会快速发展，2016年GDP就突破万亿元大关，位居中部城市第一，有效的土地保障发挥了至关重要的作用。然而，在经济新常态和高质量发展的新时代背景下，较为粗放的土地要素投入带来的经济增长已不能满足新的发展需求，必须转变发展方式，注重提升土地利用效率。建设用地批回后，土地征收、供应、建设均需要一定周期，因此一定时期内的批而未用土地（包括批而未征、征而未供、供而未用土地）是土地资源配置中的客观现象[1]，但长期大量批而未用土地的存在，则降低了土地利用效率，造成了社会资源的严重浪费[2]。需要进一步摸清批而未用土地的构成并分析背后成因，分类制定对策，强化土地利用，提升利用效率。

1 武汉市批而未用土地基本情况

截至2016年12月31日，武汉市2006-2016年获批建设用地总面积672.87km2，年均约61.17km2。完成土地征收共488.61km2，未完成土地征收面积184.26km2，占获批建设用地27.4%，其中超过一年以上未征占88.9%，超过两年以上未征占72.9%。已征土地中完成供应共325.59km2，已征未供土地面积163.02km2，占33.4%，其中已征超过一年以上未供占88.6%，超过两年以上未供占79.7%。已供土地中完成开工建设共250.97km2，未开工建设面积74.62km2，占22.9%，其中已供超过一年以上未开工占88.2%，超过两年以上未开工占74.9%（图1）。

图1 武汉市批而未用土地结构Fig.1 The structure of approved but undeveloped land of Wuhan

从土地用途来看，批而未用土地主要为工矿仓储用地和住宅用地。批而未征中交通运输用地占比最高，达到34.3%，占总量的1/3，工矿仓储用地占比达22.6%；征而未供中工矿仓储用地和住宅用地占比分别为39.0%和32.3%，合计超过70%；供而未用中工矿仓储用地占比达55.1%，超过一半，住宅用地占比为21.2%，两者合计达到76.3%（图2）。

图2 武汉市各类批而未用土地结构Fig.2 The constitute of approved but undeveloped land by category

从年度情况来看，每年批而未征、征而未供、供而未用占比整体呈上升趋势，主要是近几年批复用地需要2-3年时间周期消化利用。剔除建设滞后影响，不考虑2014-2016年数据，则每年批而未征比例在35%以下，征而未供比例在40%以下，供而未用比例在35%以下，整体水平相对稳定，批而未用土地占比较大（图3）。

图3 2006-2016武汉市批而未用占比走势Fig.3 The tendency of approved but undeveloped land of Wuhan from 2006 to 2016

2 批而未用土地原因分析

2.1 批而未征原因分析

除正在征收外，批而未征主要有以下几方面原因：一是信息录入不及时（面积约81.37km2，占44.2%），主要是部分区未安排专人负责，相关科室平时工作繁忙或因人事调动工作衔接不到位等原因，造成实际已完成征收工作，但未及时录入信息系统。二是重大基础设施项目用地单位办理手续不积极（面积约35.66km2，占19.4%），该类项目为划拨类用地，后续办证意愿不强，拆迁安置补偿到位后，不急于办理批后手续。三是征地分期实施（面积约23.62km2，占12.8%），主要是批回用地过大，短期内难以消化，采取分期推进实施，包括“城中村”改造以及其他储备用地。四是征地资金未落实（面积约9.98km2，占5.4%），主要是部分区政府财政资金紧张，未专项安排征地财政资金或前期投资企业资金周转困难等因素，导致征地工作推进缓慢，特别是中心城区，由于征地成本高，相关情况较为突出。五是房屋拆迁困难（面积约8.32km2，占4.5%），这一问题在中心城区表现得尤为突出，同地不同价、“城中村”世居户、外来户、历史遗留问题、房屋拆迁补偿标准偏低、还建安置困难等，导致拆迁工作难度大、进展慢。六是其他原因（面积约1.90km2，占1.0%），主要包括土地权属存在争议、历史遗留问题、涉法涉诉等情况（表1）。

表1 批而未征相关原因一览表Table 1 The formation mechanism of approved but unexpropriated land

2.2 征而未供原因分析

除正在供地或准备供地外，征而未供主要有以下几方面原因：一是招商原因导致暂未供地（面积约39.58km2，占24.3%）。包括原投资意向单位另行选址或放弃投资，以及部分地块招商未落实等，该类情况在工业仓储用地中居多。二是部分基础设施用地单位办理供地手续不积极（面积约29.87km2，占18.3%）。铁投、交投、城投等重大基础设施用地单位，以及部分代征道路和绿化涉及的交通、园林等部门办理供地手续不积极。三是分期建设实施尚未供地（面积约19.34km2，占11.9%）。主要是政府根据土地市场情况，对储备土地分期分批入市。四是土地打包融资暂无法供地（面积约13.48km2，占8.3%）。主要是机场、地铁、快速路等重大基础设施建设，通过土地打包融资的方式筹备资金暂时无法供应。五是因城市规划调整导致批后土地不能及时供应[3]（面积约13.09km2，占8.0%）。包括已批用地与调整后的规划道路冲突、与基本生态控制线冲突、环卫污水等公益设施规划调整引发居民反对、以及特殊区域（中法生态城、长江新城等）规划暂未确定等。六是未达到“净地”条件无法供地（面积约12.87km2，占7.9%）。该类情况在各区均有存在，中心城区主要是拆迁量大，而新城区拆迁量大和基础设施配套不足并存，房屋拆迁慢、基础设施配套跟不上，达不到“净地”供地条件。七是实际已供地，信息录入不及时（面积约11.39km2，占7.0%）。八是其他原因（面积约1.23km2，占0.7%）。主要是土地置换、行政辖区调整、小面积用地等情况导致暂时无法供地（表2）。

表2 征而未供相关原因一览表Table 2 The formation mechanism of expropriated but unsupplied land

2.3 供而未用原因分析

供而未用既有政府原因，也有企业原因，除实际已开工或准备开工外，总体来看有几下几方面。一是企业分期实施导致暂未开工（面积约15.75km2，占21.1%）。主要是单个企业累计拿地面积过大，导致使用周期长；以及其他企业或单位拟对建设项目分期实施。二是开工手续未办理完成（面积约14.21km2，占19.1%）。主要集中在近两年供应的地块，包括建设用地规划许可、建筑工程施工许可以及其他相关手续未办理完成等。三是“毛地”出让暂时达不到开工条件（面积约8.83km2，占11.8%）。在2012年7月《闲置土地处置办法》颁布实施之前，各区均存在采取“毛地出让”形式供地，而由于后期拆迁困难以及基础设施配套不足，导致部分地块迟迟无法交付，影响了项目开工。四是规划调整导致暂时不能开工（面积约7.83km2，占10.5%）。部分项目供后未及时办理后续手续，待准备办理时发现不符合调整后的城市规划，导致无法开工；同时，中法生态城、长江新城起步区等特殊区域，已供未建项目也需按新规划执行，暂时停止建设。五是企业开工意愿不强（面积约5.52km2，占7.4%）。主要是企业出现资金周转困难、股权纠纷或内部管理矛盾等以及部分企业容易产生圈地的欲望[4]，导致开工不积极。六是其他原因（面积约5.31km2，占7.1%）。包括未到开工时限、已办理延期、土地闲置收回、历史遗留问题、小面积难以利用等（表3）。

表3 供而未用相关原因一览表Table 3 The formation mechanism of supplied but undeveloped land

3 完善批后管理对策建议

3.1 强化批后核查，建立常态化管理机制

（1）开展批后定期清理，建立常态化的核查机制

建设用地批后实施利用是一个动态发展的过程，相关原因也是在不断变化的，要及时、准确地掌握相关情况，就需要定期清理，动态更新相关信息。建议全市每年对批后土地利用情况进行一次清理，督促各区确定批后各环节责任单位和负责人，借助批后管理信息系统，加强批、征、供、用各环节数据归集、管理，强化数据实时统计，及时更新数据信息及相关原因，收集整理问题，建立定期通报制度，研究实施解决路径及构建机制，使相关工作连续化、常态化。

（2）建立批后管理联席会议制度，构建常态化的决策机制

从上述原因来看，批后管理涉及多个部门，仅靠国土部门难以充分解决问题，建议成立由政府统筹，国土规划、城乡建设、城管、发改、经信等部门参加的批后管理联席会议制度。对发现的土地利用问题，根据职责分工及时反馈相关部门或街道（园区、管委会），能及时处理的尽快处理，不能及时处理或单个部门无法处理的，通过联席会议制度进行协商处理。

3.2 统筹批征供用，促进各环节协调联动

（1）完善新增建设用地计划管理

根据分析，批而未用土地中工业仓储用地占比较高，应加强源头管控，根据城市规划确定的用地结构，适度控制工业仓储用地报批节奏，而对于低于规划目标的公共服务设施等应加大用地报批数量；另一方面需要结合“三年滚动计划”政策，进一步完善项目库制度，将原1年项目库拓展为2-3年项目库，并可适时进行修正、补充，便于研判宏观形势，统筹计划安排。

（2）加强批后土地征收管理

一是建立跟踪督办机制。对重大基础设施项目清理后，建议由政府统筹督促相关单位完善手续；设立专项财政资金，强化资金保障，进一步明确已批用地征收实施计划。二是加强政策研究，解决突出问题。适时开展《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（市政府148号令）修订工作，重点解决集体土地上房屋拆迁主体和补偿安置两大问题，规范集体土地上房屋拆迁行为，保障被拆迁主体的合法权益；探索建立征地补偿款预存制度，将征地补偿费用纳入工程预算，实施严格意义上的统征储备；探索建立集体土地征收过程中青苗及地上附着物补偿协商机制和评估机制，最大化保障被征地农民正当权益。

（3）有序推进已征土地供应

充分保障公共服务及基础设施项目用地，应紧密贴合稳增长、促改革、调结构、惠民生这一主题，优先安排社会民生、公共服务与公共管理和基础设施用地。国土部门要加强与招商部门的配合力度，做到信息共享，加大招商力度。建立定期通报机制和约束机制，督促相关基础设施用地单位完善手续。政府加大投资力度，并探索多元化的融资手段，尽快对“打包”土地进行解押开发利用；对于今后的土地开发建设活动，应严格按照有关要求，相关资金由政府财政或发行债券筹措，不再进行土地打包。

（4）加快推进已供用地开工建设

一是重点推进轨道站点周边用地开工建设。“十三五”期间武汉市每年将建成2条轨道交通线，6个新城区将全部通地铁，2020年建成400km轨道交通。优先消化轨道沿线特别是站点周边1km范围内的已供用地开工建设，促使轨道站点周边优质土地资源用足用好。二是注重“十三五”重点建设地区集约利用。该区域基础条件较好，是未来几年重要的开发建设区域，是助推经济快速增长的重要引擎，需要强化土地集约利用，增大土地产出效益。三是加快推进其他供后5年未开工地块的消化利用。其他供后5年未开工土地原因复杂多样，如政府“毛地”出让、城市规划调整、供地面积过大导致项目分期建设、企业经营困难无力建设或涉嫌囤地等，建议一事一议，分类消化，尽快推进项目开工建设（图4）。

图4 推进已供用地开工建设示意图Fig.4 The promotion of supplied and developed land

3.3 实行“以用定需”，建立挂钩机制

（1）建立评价考核机制，将批前批后相挂钩[7]

建立批后土地利用评价考核体系，将批后土地征地率、供地率、开工率、竣工率、闲置土地处置率等指标作为下达新增建设用地计划[5]，建立相应的考核体系，根据上级要求和武汉市实际情况设定各项因子完成情况及评分标准，按实际管理权限范围分区进行定期考评，评估和考核结果作为计划指标分配和指标奖惩的参考依据，切实发挥计划的调控引导作用。可单独制定相关的考核评价管理办法，明确相关实施细则。

（2）发挥土地规划的把控作用，将规划调整与批后土地利用相挂钩

针对当前部分区一方面批而未供土地面积大，消化利用难，另一方面又频繁调整土地规划，增加规划用地面积的情况，应充分发挥土地规划的引导作用，在规划调整时严格把关。对于评估考核中排名倒数第一的区，原则上暂停非单独选址类的规划调整。

3.4 严格规范管理，提升土地利用效率

（1）保持城市规划的稳定性

严格城市规划实施，维持规划的稳定性和严肃性，对于确需调整的，应结合区域内批而未用土地情况，加强论证[1]，对整体功能影响较大的结构功能调整和路网调整，要慎重考虑。在规划编制过程中，要充分考虑已批用地实施与规划的衔接问题，规划方案要充分听取各单位、利益主体的意见，做到科学合理且具有可实施性。

（2）严格落实“净地”供地机制

2012年实施的《闲置土地处置办法》明确要求土地出让前必须是“净地”，2016年武汉市强调了区政府是责任主体，采取统征储备模式推进土地征收供应工作。因此，应严格按照上级要求，落实“净地”供应机制，由政府组织实施征地、拆迁安置，加快推进全市统征储备格局的构建，加大基础设施配套建设力度，为土地供应创造良好条件，促进供后土地及时利用。

（3）控制单宗土地出让规模

通过调查研究发现，从企业成本、产出效益来看，一般类项目拿地较大的，开工情况反而不好，有的甚至出现长期闲置的情况，如江夏巴登城4500亩、东西湖区宋城水乡项目3000亩、武钢江北钢材加工配送基地2650亩、新洲粮食物流产业园1950亩等建设情况均不理想，而500亩以下项目开工、建成比例相对较高。2012年发布的《限制用地项目目录（2012年本）》规定大城市单宗住宅用地出让面积不超过20hm2。结合武汉市实际，建议工业用地参照住宅用地标准，原则上住宅用地（净用地）、一般工业用地出让规模最大不超过300亩[6]。同时，配合实行国有建设用地项目投资协议书和土地证分期年检制度[7]。

（4）强化土地动态巡查

一是充分发挥区、街、村及基层国土所的力量，形成多级联动。由区级统筹，进行责任划片，在区、街级明确动态巡查专职人员、在村一级聘请协管人员，并适当予以经费补贴，街、村级巡查发现已批用地闲置问题后，及时上报区级，由区级进行统筹复核认定及处置工作。二是充分运用卫星、遥感影像、无人机等科技手段，重点对供后半年以上的用地采取“内业判读+重点巡查”的方式开展巡查。三是结合信息公示制度，发挥群众的监督检查作用，在市、区、街相关网站，辖区内各行政村及项目实地公告栏公布巡查专职人员、协管人员联系方式，及时接受并解决群众反映的问题。

（5）建立诚信档案制度

根据《建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》（国土资厅发[2013]30号）有关要求：“各级国土资源主管部门应根据监测监管系统中的土地使用权人违规违约记录，分级建立用地诚信档案”。而在实际工作中，尚未暂未建立诚信档案制度。建议对企业原因导致未按合同履行的，以及出现的违规情况，建立诚信考评机制，每年开展一次考评，分优、良、中、差四个等级纳入诚信档案。对于评定为“差”的，在其相关问题处置完毕前，一是不得参加武汉市内新增经营性用地出让[6]；二是不得办理土地使用权转让、出租、抵押和变更登记；三是在当地主要媒体进行公开曝光[7]。